社会工作的协同作用、治理障碍及强化路径——以群体性事件治理为例，本文主要内容关键词为：社会工作论文,为例论文,路径论文,障碍论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1673-1751(2013)03-0080-05 中图分类号：D631.43 文献标识码：A
十六届六中全会《决定》，提出了健全党委领导、政府负责、社会协同公众参与的社会管理格局，加强和创新社会管理已经成为我国社会建设领域的一项重大战略任务。然而，一些政府官员对社会协同和公众参与在社会管理中的作用依然陌生，仍然认为社会管理就是政府管理。[1]在学界，学者们仍将政府的应急管理作为研究重点。如关于群体性事件的治理，吴鹏森认为，要重构国家与社会的关系，重构基层社会的治理模式；[2]谢海军认为，政府要采取动态管理机制；[3]许尧和刘亚丽认为，政府要阻止信息变异，在防止规模膨胀、情绪激化、暴力扩散方面做出改进。[4]然而，社会组织和公众参与在社会管理中的作用却不容小觑。原因在于，改革开放以来，中国社会迅速进入利益诉求时代，社会各阶层均有利益表达的冲动，民众的利益表达导致了各种社会冲突，这些社会冲突明显具有地区性和基层性特点，因此，化解社会矛盾必须整合地方政府、社区、社会组织及民众的力量，才能预防、警戒、阻断各种突发危机事件，维护社会稳定。本文以群体性事件治理为例，分析了社会工作的协同作用、面临的各种障碍，提出了加强社会工作协同作用的路径。
1 社会工作的协同作用
社会工作是社会工作者运用专业知识和方法，在尊重和理解受助群体的前提下，帮助其克服困难、解决问题，从而增强其适应社会能力的专业。社会工作对社会管理具有制度性协同和功能性协同作用。王思斌认为：“社会工作的制度性协同是指其在社会管理的体制内所发挥的作用，功能性协同指的是社会工作在狭义的社会管理之外开展社会服务所产生的有利于社会管理的效能”。[5]就群体性事件的治理而言，社会工作的协同作用主要体现在对群体性事件的预防和阻断两个方面。
1.1 社会工作对群体性事件的预防作用
群体性事件大多数是因民众的切身利益受到了侵害而引起，而其背景是由于社会弱势群体生活中的困难长期得不到解决而产生了心理相对剥夺感。相对剥夺理论认为：“当人们感知到他们当前享受的生活水准与他们认为他们应当享受的生活水准之间的不一致时，人们就开始变得不满和具有反抗精神”。[6]因此，化解社会弱势群体的心理相对剥夺感就成为预防群体性事件发生乃至升级的重要环节。
社会工作是一个关心人、尊重人、理解人的专业，其协同作用首先表现在可以向社会弱势群体提供社会支持。具体表现在，帮助他们调动各种社会资源、处理有关情绪性问题以及提供物质和认知上的支持和分担某些事务。[7]通过帮助他们解决生活中的困难和提供社会保障性支持来减轻他们的心理应激反应，缓解他们的精神紧张状态。其次，社会工作者还可以通过与社会弱势群体进行沟通，了解他们的非正常心理活动，使他们能够将积压已久的不满情绪发泄出来，从而获得心理的安慰，有利于矛盾的解决。再次，社会工作者能够充当政策解读者的角色，以救助者的身份使社会弱势群体了解维护权力的方式和路径。社会弱势群体之所以产生不公平感还在于他们对政府政策不能深刻解读或对政策产生误解，不知道如何通过制度化利益表达的渠道维护合法权益，导致了利益矛盾的积蓄，一旦遇到可以发泄的机会，就会出现非制度化利益表达的井喷现象。另外，社会工作者没有功利色彩，不会从受助群体获得盈利，政策解读不会有倾向性，有助于平息社会弱势群体对国家政策的政治认同。
1.2 社会工作对群体性事件的阻断作用
成功处置重大群体性事件关键的第一步是要遏制冲突升级，而冲突升级主要与群体的认知、情绪和行为直接相关。社会工作者可以与重大群体性事件的参与者进行有效的沟通，从而遏制群体规模的膨胀。
首先，社会工作者可以运用专业方法有效地接触事件参与人，将获得的信息传递给政府和相关部门，使之能够制定有效的处置措施。同时，还可以将政府态度回馈给事件参与人，实现双方的信息对称。其次，社会工作者还能以多种手段澄清事实真相，避免谣言、虚假不实信息等助推突发危机事件的扩散和升级。斯梅尔塞认为，产生集体行为或社会运动必须依次出现6个要素：结构的有利条件、结构性紧张、一般化信念的增长和扩散、突发因素、参与者行动的动员以及社会控制的失灵。只有当6个特定要素在特定情况下结合起来或相互作用时才能导致集体行为的产生。[8]也就是说，群体行为的参与者必须对他们诉求的社会问题有一般性的共识，形成普遍化的想法和观点，共同定义社会紧张的原因和根源，赋予社会环境共同意义和接受，以利于激起行动者潜在的心理共鸣，继而激起对社会环境的对立与反叛。所以，社会工作者可以理性化地分析参与群体性事件的人群的“概念化”信念，并通过手机短信、互联网等新闻传播媒体客观分析事件的真相，对不实的、扩大化的以及别有用心的谣言和“小道消息”进行澄清和驳斥。再次，社会工作者可以对事件核心人物进行积极的心理疏导、法制宣传和解决问题程序的讲解。社会工作者可以帮助事件核心人物认识群体性事件的社会危害，使他们搞清楚问题解决的程序，敦促他们与政府有关部门进行对话，自动撤出群体性事件发生的场域。第四，通过阻断潜在行动者向事件发生核心圈流动，疏散围观群体，减弱群体性事件的情感激励效能，能够控制事态的扩大。群体情感理论认为，情感提供了行为动机、愿望或倾向，从而联结或疏远群体关系，改变或强化地位等级、消除竞争或建立联盟等。[9]重大群体性事件常常会唤起无直接利益群体的不满、怨恨、发泄等消极情绪，一种从众的心理就会激发其内心深处长久埋藏的失落感而参与到事件中去，从而推动事件的扩大化。社会工作者能够与围观群众直接接触，改变其内隐社会认知与社会预期，阻断无直接利益群体对群体性事件的内在集体认同感，劝服其远离事件发生地，从而在一定程度上能够减弱群体性事件的升级烈度及其社会效能。第五，社会工作者可以充当事件调停人的角色。社会工作者可以作为“第三方”介入冲突事件，一方面他们代表政府的立场，以一种“非官方”的柔和方式向重大群体性事件聚众者传递政府的政策、处理问题的方式和意图；另一方面他们也能扮演民众利益聚合者的角色，以一种“底层视角”向政府和有关部门表述民众的利益诉求，使政府能够在第一时间客观真实地了解重大群体性事件发生的原因，以寻求解决的办法。
2 社会工作发挥协同作用的障碍
闻英认为：“社会工作作为一种科学化、人性化、个性化、柔性化的服务和管理方式，在落实社会政策、了解民众需求、改进社会服务、协调利益关系、化解社会矛盾、增进社会和谐、推动社会进步等方面都有独到的作用”。[10]中共中山市委党校课题组认为，社会工作者介入社会管理，可以有计划、有步骤地预防和解决社会问题，调整或改善社会关系，减少社会冲突。[11]但是，社会工作的嵌入性发展使之在介入社会问题的解决，特别是参与重大群体性事件的治理中仍面临着体制性、社会认同和价值认同的障碍。
2.1 体制性障碍
社会工作参与社会问题的预防、阻断、疏导和处置活动，既需要国家体制的动力支持并为之预留活动的空间，而又不依附于地方政府组织。也就是说要遵循社会工作专业运行的基本规律。然而，目前我国的社会工作组织与地方政府之间的关系仍然还处于一种非正和博弈的状态。地方政府仍将社会工作组织定位为政府的延伸机构，而对之严加控制和命令式的指导，致使社会工作组织没有成为社会管理的有效力量。
刘传铭、乔东平和王金顺认为，我国的社会组织一般由政府部门成立，以科层方式管理，承担着政府部门的部分职能，完全依赖政府资源而开展工作。社会组织与政府之间是一种工具性的互惠关系，如果一方认为自身不能从对方的互动中获益，这种关系就可能终结。另外，政府与社会组织在权力分配上的绝对不平等使社会组织难以发挥政策建议的功能。更甚之，一些社会组织脱离政府监管而存在，成为社会问题的隐患，致使其会受到政府的限制和打压。[12]总之，由于政府仍然秉承旧有的权力观念，致使社会组织的发展仍受限于政府的完全制约，不能从自身专业的角度得到发展，难以发挥自身资源优势有效的补充和弥补政府治理社会的功能。
另外，地方政府主导推动的社会组织发展具有太多的功利性色彩。有学者分析认为：“国内社会组织的发展和运作是紧密地镶嵌于国家的体系之中，各式各样的民间组织或者社会团体的出现并非是完全自发、自下而上的社会运动，而是具有鲜明的国家色彩。”[13]究其原因在于，地方政府面临着维稳压力，一方面他们担心社团成为社会不稳定之源，另一方面他们又想借助社团力量承担一些社会事务。所以，地方政府对社团的管理和支持表现出了强制监管、限制约束和有限支持的态度，更多的姿态是社团必须在政府的指挥下活动。这样，社团缺乏依据专业取向、理念和目标开展活动的可能，导致其难以成为政府治理社会的真正助手。
2.2 社会认同障碍
泰弗尔(H.Taifel)认为，社会认同的界定是与个体对从属于某一特定社会群体的认知，与这一群体认同所带来的情感和价值意义相关联。正因从属于不同的社会群体，个体才需要一个社会身份以确定自己在社会上的特殊位置。[14]社会工作者开展社会实务活动特别是介入重大群体性事件的前提是，必须获得重大群体性事件参与人和地方政府的社会认同和政治认同。
然而，我国公民对国家和执政党具有高度的认同。如闵琦的研究表明，对“如果国家使您失望，您就有理由不爱它”和“如果国家使您失望，您就有理由背叛它”两句话征询意见时，对前句话同意者占25.05％，不同意者占74.96％，对后句话同意者占14.32％，不同意者占85.69％。[15]而对社会组织的认同感较低。民众认为社会工作组织一定是完全站在政府的立场，是政府的代言人，其活动也仅限于息事宁人。所以，当民众身处突发危机事件时，更期望政府能够帮助他们渡过难关，其利益表达的指向也多以政府为核心，而并不会积极配合社会工作者的救助活动，甚至一旦认为社会工作者是政府的“奸细”，他们就会谩骂、围攻、殴打社会工作者。因此，目前来看，社会工作组织遇到了民众和政府的社会信任的挑战。
2.3 价值认同障碍
价值认同是指个体或组织通过相互交往而在观念上对某一或某类价值的认可和共享，或以某种共同的理想、信念、尺度、原则为追求目标，实现自身在社会生活中的价值定位和定向，并形成共同的价值观，它是社会成员对社会价值规范所采取的自觉接受、自愿遵循及甚至服从的态度。然而，社会工作者介入重大群体性事件过程中往往会出现工作价值判断与群体性事件参与人价值理解的冲突。
近年来，中国发生的重大群体性事件除了直接利益冲突之外，还有非直接利益冲突。直接利益冲突的参与人，其利益诉求的目的比较单一，以物质利益获得补偿而终结。社会工作者介入直接利益冲突，其价值判断与参与人的价值判断基本一致，所不同之处在于关于利益补偿的标准方面可能存在着差异，但是通过协商基本可以解决问题。但是社会工作者介入非直接利益冲突往往会出现自身价值与冲突参与者价值追求之间的冲突。因为参与非直接利益冲突的人群是和冲突没有切身利益的人群，他们的利益诉求往往是政治和价值方面的，追求的是社会公平和公正。所以，社会工作者介入非直接利益冲突时，由于其自身对社会公正和公平的理解与民众对社会公平和公正的理解不同，特别是社会工作者还要协同政府维护社会秩序，其价值观往往具有双重的性质，这样社会工作者的行动初衷就会使其陷入困境。
3 强化社会工作协同作用的路径
强化社会工作介入群体性事件治理的协同作用，责任在政府。政府要合理定位社会工作组织在社会管理中的重要地位，建立健全社会工作运行体制和机制，有效供给社会工作介入群体性事件治理的平台和社会资本，从而剔除社会工作组织参与社会重大事务活动的体制障碍，提高民众对社会工作的社会认同和价值认同，进而发挥社会工作整合社会的功能，维护社会稳定。
3.1 理顺政府与社会工作组织的关系，加强社会工作组织社会资本供给
第一，理顺政府与社会工作组织的关系。政府与社会工作组织的关系涉及两个方面的问题：一是政府要尊重社会工作组织的工作理念、运行规律和社会效能。政府不能将社会工作组织视为政治体制内的机构或者下属单位，不能要求社会工作组织的行动必须服从政府的行政命令，要遵循社会工作的助人自助的基本原则以及以民意为导向的工作理念。二是政府规制社会工作组织的有效性。政府必须监管社会工作组织的工作意图和方向，不能使社会工作组织蜕变成为自利性组织。总之，政府既要建构社会工作体制，使社会工作组织能够释放自己的能量，缓解民间社会的积怨、心理压力，平衡各种社会关系，消解各种社会矛盾，又要适时引导社会工作组织的发展方向，使之成为政府功能的有效补充和弥补。
第二，加强社会工作组织社会资本的供给。社会工作组织拥有一定的社会资本才能有效地开展工作，提高服务效率和水平。而社会工作的资本供给除来自于民间和一些慈善机构的资助以外，更多需要政府的提供。政府供给社会工作组织资本的方式主要有：设置专项资金，落实政府购买社会工作服务；鼓励培育发展社会公益性社会组织和民间机构。按照“多种渠道、整合资源”的思路，分类培育发展社会公益组织和社会公益机构。在培育社会公益性组织和民间机构时，可以优化培育发展的政策环境，改革公益性组织和民间机构的注册登记办法，简化登记手续，并建立民间组织孵化基地，为社会工作机构发展提供良好环境。
第三，提高社会工作在民众中的信任感。新中国成立后的三十年中，我国建立了以执政党和政府为社会管理唯一主体的社会管理格局，政府和民众均认为社会管理由政府统揽，政府借此垄断了一切社会管理资源，致使政府陷入了社会事务矛盾的漩涡，影响了社会管理的效率。所以，政府要改变“社会运作行政化”理念，通过建构“社会运作社会化”理念使社会工作赢得民众的信任感。彼得·什托姆普卡认为，信任能够激励参与者的社会性和与他人一起参与各种形式的联合，促进沟通的扩展，解决阻碍自发的集体行动的“众人致误现象”，抑制群体内的敌对和陌生人恐惧症的表现，产生强烈的导致合作、互相帮助以及为他人的利益甚至不惜牺牲自己的集体团结。[16]民众对社会工作者产生了信任感，就能理解社会工作专业指向和价值追求，配合社会工作者行动。
3.2 加强社会工作机构建设，提高社会工作组织的实践能力
第一，政府扶持民间社会工作机构的发展，逐步培育专业的社会工作机构。近年来，政府高度重视社会工作专业的发展。但是，政府对于扶持民间社会工作机构的发展，培育专业的社会工作机构方面还没有实际的举措。例如关于社会工作专业机构的经费供给、人员的待遇、组织模式等方面还没有具体的政策措施，致使专业院校在招生、培训等方面还面临着困境。特别是由于社会工作专业学生的就业困难，学生以及民众对社会工作专业社会认同感不高，职业声望过低。因此，政府必须出台政策刺激社会工作专业的需求，设立制度，提供资源推动社会工作专业机构发展。培育专业的社会工作机构，首要的是社会工作专业机构逐渐覆盖社区及服务领域，扩大社会工作接触民众的范围，获取民众对社会工作的了解和信任。只有这样，政府及有关部门才能预知民意，消解民怨，排解民众的心理障碍，预防社会冲突。
第二，为专业社会工作人才搭建实践实习基地，锤炼其应对社会问题的能力。2008年社会工作职业资格认证以来，全国获得社会工作师、助理社会工作师的人数已达43622人。2009年教育部授予60家单位获得学位授予权。社会工作专业硕士的培养标志着我国社会工作教育步入了新阶段。但是，社会工作专业的实习和实践仍缺乏平台，致使社会工作者有理论而缺乏实践能力，影响着社会工作专业队伍介入社会问题的能力。所以，政府要积极加强与高校的合作，聘请知名专家学者担任指导，建立实习基地，为社会工作专业的学生提供实习的机会与平台，也为现有社会工作从业人员的转型提供了专业指导；建立社工服务基地(中心、站)，安排民间社会服务机构进驻服务平台，有针对性地开展服务；设立专项资金，以招标投标、公益创投等多种方式，分层次、分领域开发社会工作服务项目；发展社会工作行业自治组织，加强各级社会工作协会建设。
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