主权财富基金的发展与国家权力建设，本文主要内容关键词为：主权论文,国家权力论文,财富论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，主权财富基金(Sovereign Wealth Fund)已快速发展为国际金融市场上的一支重要力量，引起了广泛的关注。尤其是其规模不断扩大，设立主权财富基金的国家不断增多，同时主权财富基金在全球范围内的大规模投资行为不断增多。特别是在2007年年末，美国的花旗银行、摩根士丹利等大型金融机构因受“次债危机”的冲击，接受阿联酋阿布扎比投资管理局(ADIA)、中国投资公司(CIC)等主权财富基金的大额投资①，再次引起了国际社会对主权财富基金的高度关注。
由于主权财富基金主要由各国政府拥有、管理，其大额的投资活动往往反映了一国政府的行为或政治意图，这引起了人们对主权财富基金在国际关系中的作用及其对国家权力建设的影响的关注。本文在简要概述主权财富基金的发展的基础上，重点探讨它对国际体系中国家权力建设的影响，并提出一些思考。
一、主权财富基金的发展状况
主权财富基金是一国政府金融投资活动的一种工具。由于一些国家的外汇储备和财政盈余不断增加，为获得更高的外汇投资收益而专门组建的专业化、市场化的投资机构，即主权财富基金。主权财富基金是在政府的支持和管理下，通过市场化、企业化运营的方式，运用外汇资金在国际市场进行投资，以获得高额的投资收益为主要目的。主权财富基金主要有两个显著的特点：一是由一国政府拥有和控制；二是它的主要目的是获得高额的投资收益②。
1.主权财富基金的发展历程
主权财富基金的发展已经有很长的历史。1953年科威特政府为减少对石油出口的依赖，成立了科威特投资理事会，专门负责运营石油外汇盈余。科威特投资理事会是世界上出现的第一支主权财富基金。1965年，该理事会并入科威特投资管理局(KIA)。
主权财富基金发展到今天，先后经历了三个阶段。第一个阶段始于20世纪70年代，以1974年新加坡政府成立淡马锡控股公司为代表，这个阶段主权财富基金开始兴起。今天的新加坡淡马锡控股公司已成为主权财富基金的成功典范，目前该公司资产为1080亿美元，年平均收益率为18%左右。第二个阶段始于20世纪90年代，以1996年成立的挪威政府养老金基金为代表③，这个阶段主权财富基金的发展模式、架构基本稳定、成熟。第三个阶段始于21世纪初，以2007年9月29日中国政府成立中国投资公司(CIC)为代表，这个阶段突出表现为世界各主要大国日益重视主权财富基金的发展，且相继成立了自己的主权财富基金。如近期，法国、日本、印度等国政府亦表示有意成立自己的主权财富基金④。美国等发达国家对主权财富基金的发展亦给予了高度关注，并作出了应对⑤。今天各国和地区设立的主权财富基金已有40多个，而且还有增长的趋势，而其发展的第三个阶段最为引人关注。
2.主权财富基金快速兴起的原因
(1)石油国家和新兴经济体的外汇储备快速增加，已超出维护本国金融稳定的需要量，需要增加超额外汇储备的投资收益。如图1所示，进入21世纪后，在很短的时间内，石油国家和新兴经济体的外汇储备快速增加，外汇持有规模急剧增大。如在2000～2007年这段时间，中国的外汇储备增加了约9.1倍，中东国家外汇储备增加了3.2倍，世界各国总体外汇储备增加了2.9倍。而对这些国家来说，“中央银行拥有的外汇储备已经超过了维护本国外汇市场稳定的需要量”⑦。面对这些超额的外汇储备，石油国家和新兴国家，需要更好的渠道来增加外汇储备的收益。建立市场化运作的主权财富基金，在国际金融市场投资是实现超额外汇储备投资收益的重要渠道。
图1 当前世界各国、地区外汇储备情况统计⑥(单位：千亿美元)
(2)在当前国际金融环境下，各国巨额外汇资本面临着增值保值的难题。主权财富基金的兴起，根本原因在于现行的国际金融体系日益脆弱。尤其是当前美元资产被高估，致使美元资产价值不稳定。而对于拥有大量以美元计价的外汇储备的国家来说，迫切的需要寻找有利的投资渠道防止未来收益的损失。由于美国一直施行“双赤字”的财政、贸易政策，长期的过度消费，导致美国经常资本项目严重失衡，负债日益增加。如到2006年底美国国债已接近9万亿美元，仅付利息每年就高达4000亿美元。巨大的债务是美元面临着贬值的风险⑧。美元贬值有利于减少美国的债务，但这会给其债权国带了巨大的财富损失，致使各国外汇储备资本面临着增值保值的难题。
在当前国际金融环境下，美元仍是主导性的国际货币，迅速改变各国以美元为主要外汇储备的结构并不利于世界金融市场的稳定。而国际金融的创新发展，为各国外汇储备的保值增值提供了广泛的投资渠道，建立主权财富基金便成为一个好的渠道。
3.主权财富基金的主要类型及特点
在当前国际金融市场上，各国建立主权财富基金的类型主要有三类：第一，因国际市场上石油、天然气等矿产品的高价带来的高额收入，建立主权财富基金。如科威特投资局、挪威政府养老基金等。第二，因国际收支不平衡，贸易顺差增加带来了大量的外汇收入，建立主权财富基金。如新加坡政府投资公司、中国投资公司等。第三，金融全球化使主权财富基金成为一个有吸引力的投资选择，成为政府有效的经济工具，如法国、日本等国。
如表1所示，当前的主权财富基金主要有三个特点。第一，基金的规模庞大。大规模的主权财富基金可以进行大额的、有影响力的投资，如2007年12月，阿联酋主权财富基金阿布扎比投资局投资75亿美元购入美国花旗银行4.9%的股权。第二，主权财富基金主要由石油出口国和新兴国家建立。如在21世纪初，中国、俄罗斯等新兴经济体建立了主权财富基金。第三，基金的主要来源是石油出口收入或贸易顺差。如阿联酋、新加坡等国。
二、主权财富基金对国家权力建设的影响
主权财富基金的投资行为主要是经济行为，其主要目标是获得高额的投资收益。但由于主权财富基金由一国政府拥有和管理，其投资行为有时可能会反映政府的政治或战略选择，可能会影响国际体系中政治与经济的互动，这必然会影响一个国家的权力建设。
1.经济实力是国家权力的基础性要素
国际政治中的权力主要指一个政治行为体的能力、力量，即国家的权力是由国家的实力决定的⑩，权力的目的在于维护国家利益。
国家权力一般分为硬性的权力和软性的权力两类，其中，硬性的权力居于主导地位，主要指国家通过军事的、经济的或者两者结合的手段将自己的意志强加给别国的能力(11)。而经济实力是一个国家权力要素组合中最重要的部分之一。罗伯特.吉尔平指出：今天，经济问题已上升到国际关系中的最高点(12)。经济实力不仅是权力发挥“胡萝卜”引诱作用影响其他行为体行为的重要手段，而且经济实力是发展其他权力的基础资源。如要发展军事实力，没有足够强大的经济实力做支撑就不可能建立强大的军事实力。经济实力是国家权力建设的基础性要素。
2.主权财富基金是一国经济实力的重要组成部分，促进了国家权力的建设
大规模的主权财富基金反映了一国较强的经济实力，是一国经济实力的重要组成部分。如中国投资公司资本达2000亿美元，它已成为中国不断增强的经济实力的重要体现。同时，主权财富基金以高额投资收益为主要目的，高额的投资收益有利于增强国家的经济实力，为国家权力的发展提供有力的经济资源支持和有效的经济工具。如新加坡淡马锡控股公司资产为1080亿美元，年平均收益率为18%左右，收益率颇高，增强了新加坡的经济实力。主权财富基金增加了国家权力建设所需的经济资源。
3.营利型主权财富基金与权力型主权财富基金
经济实力能否转化为国家的权力，关键在于能否有效地运用经济实力提供的经济手段，影响国际体系中政治与经济的互动，维护国家利益。主权财富基金可以为国家权力建设提供重要的经济手段。本文根据主权财富基金在国家权力建设中的作用大小将其分为营利型主权财富基金和权力型主权财富基金两类。
营利型主权财富基金以追求高额投资回报为主要目的，努力增加基金的收入，而一般不加入政治、战略意图，如阿联酋阿布扎比投资局、挪威政府养老基金、文莱投资局等。由于其国家综合实力较弱，在国际政治中的影响力较小，它们的主要目的是合理地利用本国石油出口收入，为将来资源减少后的发展提供资金支持和储备，同时增加本国国民的福利。
权力型主权财富基金在追求高额投资回报的同时，重视其在国际政治中作为权力手段的运用，促进国家的权力建设，具有一定的政治、战略意图。如中国、俄罗斯、法国等国的主权财富基金，意图成为政府的一个有效的经济工具。由于这些国家在国际政治中有较大的影响力，其基金规模也较大，可以使其成为国家的一个有效的经济工具，这显著地增加了国家的权力手段。
4.权力型主权财富基金在国家权力建设中的作用
(1)主权财富基金是维护国家经济安全和促进经济实力发展的重要手段
建立主权财富基金有利于维护本国货币汇率的稳定。对于拥有大量超额外汇储备的国家来说，超额外汇储备使其面临着资本市场流动性过剩和货币升值的压力。设立主权财富基金可以协助央行分流部分外汇储备，同时为干预外汇市场提供一个有力的经济工具，维持本国货币汇率的稳定，抵御国际金融风险。
主权财富基金在一个国家的经济发展中发挥着重要的作用。主权财富基金依靠大规模资本的优势，可以控制掌握着国民经济命脉的国内大企业，也可以为国内企业的发展提供融资支持，或鼓励和支持国内企业开拓国际市场，促进国内市场制度的发展、完善以及本国经济实力的增长。如淡马锡公司直接或间接控制了新加坡一系列的企业，如新加坡电力公司100%的股份、新加坡电信公司56%的股份、新加坡航空公司55%的股份等，为新加坡发展成为国际金融中心和重要的航空中心奠定了基础(13)。
(2)主权财富基金是影响国际经济秩序的重要工具
主权财富基金的投资活动可以影响国际金融市场的稳定。在经济全球化的今天，世界各国的经济紧密联系在一起，若某主权财富基金在其政府的授意下，大规模地“炒”或“抛售”某项资产，势必会给国际经济秩序带来波动。同时，主权财富基金在维护世界经济秩序的稳定上也发挥着越来越大的作用。如在2007年年末，“次债危机”开始在美国各金融机构中蔓延，阿联酋阿布扎比投资管理局、中国投资公司等主权财富基金先后向花旗银行、摩根士丹利等大型金融机构注入投资，稳定了各金融机构的经营活动，降低了“次债危机”的影响，这也有力地维护了世界金融市场的稳定。主权财富基金可以通过影响国际经济秩序来发展自己的权力。
主权财富基金可能会减弱IMF等国际经济组织的作用。主权财富基金不受IMF等国际金融组织的监管，可以自己决定自己的投资活动。当一个较小的国家面临金融风险时，它可以选择向资本雄厚的主权财富基金借贷，而不必接受IMF等国际经济组织提供贷款的苛刻条件(14)，这将大大削弱IMF等国际经济组织的影响和作用，同时也增加了一些国家对其他国家的影响力，增加了国家的权力。
(3)主权财富基金投资活动可以对投资接受国产生政治影响
主权财富基金在国际政治中成为一国的经济工具，是一个不容忽视的力量。在国际政治中，主权财富基金的投资活动可以成为谈判筹码，可以改变一国的谈判地位和权力资源。同时，这种投资活动常常会产生一些政治后果，影响投资接受国国内的政治决策(15)。如2006年，新加坡主权财富基金淡马锡公司以19亿美元的价格收购泰国前总理他信家族名下的资产，在一定程度上成为促使他信政府垮台的导火线(16)。这表明，主权财富基金的投资活动可以影响其他国家的政治活动，成为国家运用权力的重要手段。
三、几点思考
主权财富基金已经成为国家权力要素的一个重要来源，在国际关系中政治与经济的互动过程中发挥着重要的作用。但在当前的国际关系格局中，作为一个以获得高额投资收益为主要目的的经济行为体，主权财富基金对国际体系中权力分配的影响还十分有限。
1.大国主导着国际关系的格局未变，石油国家和新兴国家的影响力还很弱，限制了主权财富基金的影响。
国家整体实力的强弱决定着国家权力的大小，权力的大小决定着国家的国际地位。大国往往依靠其强大的综合实力获得权力，成为国际关系格局的主导者，决定着国际体系中的权力分配，而广大发展中国家的“权力边缘”的地位始终没有改变。
从表1我们可以看出，当前，已成立主权财富基金的国家或地区主要是石油出口国或新兴国家，即主要是发展中国家，欧美的发达国家很少。当前石油国家和新兴国家的经济实力有了快速的发展，但在军事实力、外交能力和软实力等方面还很薄弱，这限制了其综合实力的发展。综合实力薄弱限制了其权力在国际上的扩展，致使石油国家和新兴国家在国际关系格局中的影响力仍然很薄弱。权力的运用需要以实力做后盾，对于综合实力还比较弱的新兴国家来说，综合实力贫弱限制了主权财富基金的影响。
2.主权财富基金是一个以高收益为目的的经济体，且自身实力还比较薄弱，不是国家权力中经济要素组合的核心部分，不应夸大主权财富基金的作用。
(1)主权财富基金不是国家权力的经济要素组合的核心部分。
军事实力、经济实力等物质性的权力要素在当前国际关系中仍居于基础性决定地位。在当前国际体系下，国家的根本利益仍然是捍卫自身的安全，促进自身的发展，这需要强大的硬权力做后盾，即雄厚的经济实力和军事实力。而主权财富基金只是一国经济实力的一个重要组成部分，相对于国民生产总值、工业能力等要素，其对国家经济实力的影响很小。因此说，主权财富基金对国家权力建设的影响有限。
(2)主权财富基金的规模仍然很小。
目前，全球主权财富基金的规模相比于其他投资资本的规模还很小。据IMF估计，至2007年底，全球主权财富基金可支配的资金规模约为2.5万亿美元。而与之相比较，2007年全球对冲基金管理的资产规模为1.5万亿美元左右，全球成熟的基金(养老基金、保险基金等)的资产规模约为53万亿美元。按照目前的发展速度，到2012年，主权财富基金的规模将增至12万亿美元左右(17)，但相比于成熟的基金，主权财富基金规模仍然很小。
(3)主权财富基金是以追求高额投资回报为主要目的的经济行为体，参与国际体系中政治与经济互动的能力、意愿有限。
主权财富基金作为一个市场化、企业化运作的基金，运用外汇在国际金融市场上进行专业化投资，主要目的就是获得高额利润。这决定了主权财富基金重视市场作用，通过市场化操作获得利润，更多的是市场行为。而对于发展中国家来说，大国的市场对其重要程度远大于其对大国的吸引力，而且发达国家的金融市场往往比较成熟，有利于发展中国家的主权财富基金对其进行多元的组合投资。尤其是主权财富基金以外汇为主要资本，这决定了它的政治影响力十分有限，对国家权力的影响也很有限。
3.主权财富基金已成为大国制造“经济威胁话语”的工具，催生了新的贸易保护主义的政策法规，限制了主权财富基金的作用。
由于主权财富基金由一国政府拥有和控制，发达国家常以其投资行为可能是一国的政治选择和政府行为，来制造主权财富基金投资行为会对其投资国造成经济威胁的“话语”。如2007年的七国集团财长和央行行长会议，一致呼吁主权财富基金的国际投资行为“应遵循国际投资准则”，要求IMF、世界银行、经合组织对主权财富基金进行监管，从资本结构、风险管理、投资透明度以及相关的责任、义务等方面对主权财富基金进行认定和约束。目前全球各国对涉及国家安全的投资领域都严格限制，相继出台了限制外国投资的各种法规。如2007年7月，美国颁布了《2007年外商投资与国家安全法案》。
主权财富基金的发展引起了部分国家对其拥有国的敌意，甚至制造民主国家与专制国家的对立话语。如美国对外关系委员会2008年9月的一份报告中指出，部分主权财富基金的所有国是专制政府，拥有同自由国家完全不同的价值观和对外目标，这对自由国家的经济安全构成了巨大的威胁(18)。把主权财富基金影响上升到专制国家对自由国家经济安全威胁的高度，过度夸大了主权财富基金的作用，意图挟持民意来限制主权财富基金的发展。
4.国际政治与经济的互动是一个长期博弈的过程，排斥短期行为。
当前，很多主权财富基金控制的外汇资本主要是美元资本，美元仍然是世界上最主要的世界货币，而且美国仍然是世界上唯一的超级大国。美元已成为国际金融市场上一个重要的“公共产品”，维护美元的稳定从一定意义上讲符合世界各国的利益。在既有的国际经济规则下，充分利用规则获取更多的投资收益，才是主权财富基金的主要目的。
在长期博弈的过程中，各行为体对其他行为体有一个稳定的预期，促使双方的行为更加理性。当前，很多主权财富基金控制的外汇资本主要是美元资本，若某国大量抛售美元，势必会造成美元贬值，这会威胁到世界经济秩序的稳定，影响世界经济的发展，最终也会损害其自身的经济利益，这种短期行为是不理性的。
5.积极发展主权财富基金是中国增加外汇储备收益的必然选择。
如图1所示，2000～2007年，中国的外汇储备增加了约9.1倍，在2009年初，中国的外汇储备近2万亿美元(19)。超额外汇储备的大量存在及增加外汇储备收益和实现保值增值的压力，要求寻找增加超额外汇储备收益的渠道，而主要以外汇储备为资本的主权财富基金便成为一个好的选择。增加超额外汇储备收益的需求必然要求设立能带来高收益的主权财富基金，以实现外汇储备的保值增值。
主权财富基金是增强国家经济实力重要的要素，为国家的权力建设提供了一个有效的经济手段，我们应重视其在国家权力建设中的作用。但我们不应夸大主权财富基金对国际体系中权力分配的影响，尤其在大国仍然是国际体系的主导者，综合实力决定着权力分配的现实面前，不应夸大主权财富基金在国家权力建设中的作用。积极发展主权财富基金是中国增加外汇储备收益的必然选择，我们更应重视其在国际市场中的作用，提高收益率，并为我国下一步的经济发展提供更广阔的资源支持。
注释：
①资料来源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2008-02/13/content_7597531.htm。
②Friedrich Wu，Arifin Seah，2008，“Would China′s Sovereign Wealth Fund Be a Menace to the USA?”，China & World Economy，Vol.16，No.4，pp33-47.
③关于前两个阶段的划分参见：周学海，“主权财富基金的兴起与争论”，《国际论坛》，2008年1月，第1期，第46-50页。但本文作者认为当前主权财富基金的发展已到了第三个阶段，因为在国际体系中有重要影响力的大国开始建立了自己的主权财富基金，如俄罗斯、中国等。
④参见：陈支农，“主权财富基金挑战全球金融格局”，《大经贸》，2008年第5期，第81-83页。
⑤参见：宋国友，“主权财富基金的兴起与美国金融霸权”，《现代国际关系》，2007年第9期，第36-42页。
⑥数据来源：①Shams Butt，and Anil Shivdasani，“Sovereign Wealth Funds：A Growing Global Force in Corporate Finance”，Journal of Applied Corporate Finance，A Morgan Stanley Publication，Vol.19，No.1，Winter 2007.②Christopher Portman，“The Economic Significance of Sovereign Wealth Fund”，Economic Outlook，Vol.32，Issue 1，January 2008，pp24-32.③中国国家外汇管理局网站，http：//www.safe.gov.cn/model_safe/index.html。
⑦Brad W.Setser，“Sovereign Wealth and Sovereign Power”，Council Special Report No.37，September 2008.Council on Foreign Relations.www.cfr.org.
⑧参见：王健君，“主权财富基金中国入场”，《瞭望》，2007年第28期，第8-9页。
⑨数据来源：Lyons，and Gerard，2007，“State Capitalism：The Rise of Sovereign Wealth Funds，”Standard Chartered Global Research，Standard Chartered Bank，London，October，pp.1-48.
⑩倪世雄等著，《当代西方国际关系理论》，上海：复旦大学出版社，2001年，第266-267页。
(11)[美]康威·汉德森著，金帆译，《国际关系》，海口：海南出版社，2003年，第98-99页。
(12)[美]罗伯特·吉尔平著，杨宇光等译，《国际关系政治经济学》，上海：上海人民出版社，2006年，第2-3页。
(13)黄梅波、熊爱宗：“主权财富基金的发展经验与启示”，《国际论坛》，2008年5月，第3期，第63-67页。
(14)Brad W.Setser，“Sovereign Wealth and Sovereign Power”，Council Special Report No.37，September 2008.Council on Foreign Relations.www.cfr.org.第34页。
(15)Brad W.Setser，Foreword，“Sovereign Wealth and Sovereign Power”，Council Special Report No.37，September 2008.Council on Foreign Relations.第5页。
(16)参见：汪时锋，“主权财富基金：国家财富增值新路径”，《环球》，2007年第12期，第32-33页。
(17)Christopher Portman，“The Economic Sugnificance of Sovereign Wealth Fund”，Economic Outlook，Vol.32，Issue 1，January 2008，pp24-32.
(18)Brad W.Setser，“Sovereign Wealth and Sovereign Power”，Council Special Report No.37，September 2008.Council on Foreign Relations.www.cfr.org。
(19)参见国家外汇管理局统计资料：http：//www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_list.jsp?id=5&ID=110400000000000000。