行政奖励科学化：原则、机制和保障，本文主要内容关键词为：机制论文,原则论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D625 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2012)02-0111-05
行政奖励是指行政主体依照规定和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献的单位和个人，给予物质和精神鼓励的行政行为。作为当代政府的重要行政管理手段，行政奖励直接影响着行政管理过程和最终成效，关系到政府行政能力的整体建设。我国历史上的唐太宗就说：“赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。”[1][(p90)]立足于我国现阶段实际情况，推进行政奖励的科学化，使之更为完善和有效，是一个值得研究的课题。
一、行政奖励科学化的原则
行政奖励科学化有赖于其原则的科学化，这虽是理论认识和概括，却是行政奖励科学化的必要前提。只有在科学原则的引导和规范下，行政奖励才有正确的出发点、客观标准、合理结构、有效机制以及相关保障，才能保证行政奖励的科学化。
符合国情实际原则。行政奖励作为一种政府施政手段，必须紧密结合国情实际，尤其是那些涉及到公共资源分配的行政举措，必须符合国情实际。脱离国情实际的行政奖励，其科学性不仅难以保证，还会直接影响政府的行政稳定和行政奖励效果。首先，行政奖励要与我国经济社会发展水平相适应。行政奖励的奖项设置、奖项结构、奖励程度、奖励重点以及调整幅度，都应从我国当前实际出发，着眼于调动各行各业的积极性和创造性，服务于我国经济、政治、社会、文化和生态文明建设。其次，地方政府的行政奖励也应允许有差别。我国区域发展不平衡，东部、中部和西部差距较大，省、市(区)及县的情况也千差万别，应给予地方政府行政奖励自主权，允许有差别和特点，允许突出适合本地实际情况的行政奖励。不分地域和省情、市情、县情的“一刀切”，不符合科学化要求。最后，物质奖励与精神奖励不可偏废。社会主义初级阶段的实际情况，决定了“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行”[2][(p146)]。社会主义核心价值体系和我国优秀文化传统，也使我们必须重视精神奖励，尤其是在我国基本实现小康、人民精神和文化需求日益提高的情况下，更应如此。改革开放以来，如果说一个时期偏重了物质奖励而弱化了精神奖励，那么在目前和今后，则应在坚持物质奖励的同时注重精神奖励，弘扬社会主义核心价值体系和先进文化的导向作用。
鲜明的社会导向原则。行政奖励是一只看得见的手，是政府超越市场机制引导经济社会发展的重要手段，区别于市场经济的自发调节和简单的“命令—服从”管理办法。正确而有效地使用行政奖励，可以调动行政相对人实现行政目的的积极性、主动性和创造性，进而形成全社会尊重知识、尊重劳动、尊重创造和崇尚美德、追求正义、担当责任的良好氛围。所以，社会导向是行政奖励的突出功能，也是其重要目的。如2009年度国家科技进步奖的授予取向可概括为五个关键词：创新、民生、环保、年轻、新兴产业，这既反映了国家转变经济发展方式、推进科学发展、加强创新体系建设、实施人才强国战略的取向，也向广大科技工作者指明了奋斗目标。其他领域的行政奖励，比如检举揭发腐败问题嘉奖等，对社会也起着强有力的导向作用。如重庆市检察院一分院于2010年8月31日出台了《举报奖励办法》，引起了社会的广泛关注：“举报国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款等犯罪，经检察机关查实和法院判决生效，举报人最高可获20万元奖励。”[3]有专家指出，奖励举报贪官行为，社会效益高于经济成本。可以说，行政奖励代表着政府引领社会价值的方向和高度，需要突出和加重。
奖励与贡献相适宜原则。行政奖励的对象不是大众化的，而是特定的对社会作出贡献者，因而行政奖励的指向及其程度，应与受奖人的贡献相适宜，这也是公平正义尺度。因此，奖其该奖、重奖其该重奖，应是行政奖励的重要原则。从历史上看，我国历朝历代都奉行“无功不俸禄”、“论功行赏”等理念，如秦朝的商鞅提出：“有军功者，各以率受上爵，为私斗争，各以轻重被刑大小”；[4][(p2230)]“兴兵而伐，则武爵武任，必胜。按兵而农，粟爵粟任，则国富。兵起而胜敌，按兵而国富者王”。[5][(p9)]现代行政奖励也讲投入与产出的原理，即奖励与贡献相适宜。这其实是一个最简单的道理，行政奖励高出实际贡献，会使受奖人名不符实而缺少说服力，甚至形成负面舆论压力；行政奖励过低，则会挫伤受奖人的积极性和创造性，削弱应有的社会导向作用。遵循奖励与贡献相适宜的原则，从目前来看，要深入解决以下两方面问题：一是进一步打破“大锅饭”。“大锅饭”过分注重平均，忽略突出贡献者，“干好干坏一个样，干多干少一个样”；或者一团和气、不看贡献，轮流坐庄、利益均沾，分不清奖或不奖、重奖或轻奖界限。破除平均主义，需要坚持效率优先、兼顾公平，体现按劳分配、多劳多得的基本制度要求，不仅要做到个人奖励与贡献相适宜，还要切实做到集体或单位奖励也与贡献相适宜。另一是不该奖的一定不奖。不可将行政奖励福利化，或作为调整分配不公和收入差距的手段，否则就使行政奖励变了味，背离了其目的，改变了其作用，弱化甚至丧失了这一重要行政管理手段的功能。尤其应树立行政奖励的严肃性，对于那些造假、瞒报、骗取行政奖励的恶劣行为，应坚决制止和惩处，做到“有功者必赏以立信，无功者必罚以正法”。2011年2月11日，经国家科学技术奖励委员会审核同意并经国务院批准，撤销西安交通大学一项国家科技进步奖二等奖，原因是项目的主要负责人存在造假、侵占他人学术成果进行拼凑和包装等严重学术不端问题。[6]这件事情处理得有力、有效，维护了国家科技奖的严肃性和政府形象，也凸显了行政奖励必须与实际贡献相适宜原则，对于我国行政奖励科学化具有“第一案”的意义。
稳定性与调适性相匹配原则。行政奖励既要有一以贯之的稳定性，也要有灵活的调适性。稳定性是行政奖励科学化、制度化之必须及要求，是避免行政奖励主观性、随意性和长官意志的保障。一项行政奖励若缺乏稳定的周期实施规定，一年甚至几年不奖励，就会损害政府公信力、挫伤相对人的积极性，谈不上执政能力和管理水平；行政奖励过多过滥，制度性、合法性缺乏，年、季甚至月奖励不断，连名目都让人记不住，其地位、作用和激励效果也会大打折扣，同样谈不上执政能力和管理水平。行政奖励缺乏稳定性，也不便于社会群体和个人树立明确的奋斗目标并为此科学规划和长期努力，同时还会因其随意性而滋生人情照顾乃至腐败现象；行政奖励过分循规蹈矩，几十年一贯制和一个面孔，也将使相对人的社会贡献尤其是突出贡献得不到及时认可和激励，会挫伤人们的积极性、创造性，削弱社会导向作用。为此，行政奖励的奖项设置、奖励周期、奖励程度及其调整，都既要坚持稳定性又要体现调适性，更好地服务于行政奖励的根本目标和实际效果要求。至于在一定情况下，这种稳定性与调适性的关系度如何把握，则应主要依据经济社会发展状况和行政体制改革进程，从实际出发办能够办好的事，扎实推进创新，提升其科学性。值得注意的是，行政奖励的调适性在一些特殊领域显得尤为重要。比如在突发事件应对及危机管理中，对于作出突出贡献的团体和人员应及时嘉奖或重奖，并且可以突破已有规定和程序给予特殊的精神和物质奖励，发挥行政奖励的超常作用。江西省新余市就规定：“对在突发事件中表现突出的集体和个人，需要以市政府名义进行行政奖励表彰的，按‘一事一报’及时提出，经批准后实施。”[7]
二、行政奖励科学化的机制
科学化的机制是行政奖励科学化的内在依据，也是重要保证。从奖项结构、奖励标准、评审程序到效益评估等各个环节，都应最为科学地精细设定，追求科学化的最佳效果。
奖项结构科学化。行政奖项的设定，要依据经济社会发展状况和国家的经济、政治、社会、文化、生态文明建设的具体情况及其重点来规划设置。行政奖项结构并不是固化不变的，应顺应新情况、新变化和新要求作出调整。比如根据我国当前的实际情况，民营企业、农民工、道德模范、部队海外执行任务等，都应进入行政奖励范围。科学设置行政奖项应注意：一是覆盖面要够，即根据经济社会发展和政府行政目标的总体要求，设定系统而全面的行政奖项。比如，对于新领域、新阶层、新行业的突出贡献者，应及时增补行政奖项，不留空当；而对于已消退的领域、阶层、行业及不再起多大作用的行政奖项，则应逐步减少和取消。二是结构要合理，即要适应经济社会发展水平和社会公平正义的要求，建构起科学的行政奖项立体网络。在这一立体网络中，每一奖项不仅是必要的，更是科学合理的，合乎行政奖励的科学原则；各种奖项的数量、频率、力度当然不可划一，应有重点和一般之分，但这种区分也应是客观的、与获奖者贡献真正匹配，能够起到相应的激励和引领作用。目前，我们在这方面的研究和改革还很不够，奖项结构的不完善显而易见。比如自然科学奖励与社会科学奖励严重失衡，不论奖励范围还是奖励程度都差距极大，这与新时期、新阶段强调全面加强经济、政治、社会、文化、生态文明建设的趋势不够适应，因此需要改革与调整。三是重点奖项更要严肃，即在重要领域、重点环节和特殊情形下的行政重奖必须名副其实。作为行政奖励科学化、权威性和认同度的重要标志，重点奖励对象不够格即应空缺，“筷子里面拔旗杆”将损害奖项声誉和说服力。然而近些年的情况令人担忧，从国企高管的年终奖励到两院院士评选和国家科技进步奖，都有非议甚至丑闻传出，这说明需要严格规范和改革；即使是类似应对突发事件的“特事特奖”，由于一些社会公众缺少理性判断，政府及相关部门就要力求准确、科学和服众，不可简单决策，造成负效应。
奖励标准科学化。行政奖励标准应遵循奖励与贡献相适宜原则，符合经济社会发展实际及其取向，体现国家发展战略要求，这就是行政奖励标准科学化的深层依据。同时必须看到，我国正处在经济社会快速发展的转型期，行政改革不断深化，行政奖励的标准也应随着变化的情况适时调整。总的来看，目前要按照科学发展观要求全面审视和完善，改变以往“GDP至上”取向，强化可持续发展、全面发展、协调发展、和谐发展取向，奖励范围、奖项应转型，奖励标准及侧重点也应调整。比如国家科技进步奖，近些年特别青睐“自主创新”与“节能减排”项目，2009年“节能减排”项目获奖成果占到总奖励成果的11.3％；[8]山西省2007年以来重奖在环保方面有突出贡献的地市级政府、城市和个人，奖励金额分别达到了100万、300万和3万，这体现了转变经济发展方式、建设生态文明的正确导向。在依据总的经济社会发展趋势和国家发展战略前提下，对各领域、各阶层、各行业的突出贡献者，实行符合其贡献价值大小的标准，区别奖励不同贡献值的行政相对人。即使对于通常行政奖励的“嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号”五等级划分，也要适时分析级差是否合理、应拉大还是应缩小，在充分调研基础上加以调整和完善。此外，还须处置好政府奖励与不同行业、单位配套奖励的关系，同类别、同级别的行政奖励不能落实到单位和个人就形成天壤之别，含金量不可比拟，甚至出现相邻两个单位相差几十倍、上百倍的情况(如社会科学优秀成果奖励)。机关、事业和企业性质不同，后两者应有充分自主权，但政府必须进行宏观主导和调控，不可把行政奖励搞成一种附属或仅限于一种荣誉、指标。行政奖励既要在精神激励方面起主导作用，也要在物质激励方面起主导作用，否则就会异化和变味，远离科学化要求。目前，在深入贯彻科学发展观，全面推进我国经济、政治、社会、文化和生态文明建设中，劳动模范、巾帼英雄、精神文明和谐标兵、道德模范等奖励也不能只是老套路，应从精神和物质两方面加重和提高，尤其是物质奖励始终薄弱状况亟待改变。比如，目前对以身殉职模范、舍己救人英雄的奖励，还比不上一些重特大事故中死亡者的国家赔偿，这是非常尴尬的反差。这里有一个较直观的标准，就是任何一项被国家命名的行政奖励都必须能够引起全社会的关注和敬慕，有利于激发更强劲的创造进取、建功立业、勇于奉献的社会动力，真正起到行政奖励的标杆作用。
评审程序科学化。科学的评审程序可使行政奖励有章可循、客观规范、准确合理，正如有学者指明：“实体权利也要通过程序保障……行政程序的正义、合理与否，就直接影响行政实体内容能否正确顺利的实施。”[9]在现阶段，不仅周期性的、稳定的行政奖励要讲程序规范，“特事特奖”的行政奖励也要讲程序规范，只不过后者程序要更为简捷、集中和有效率。行政奖励的科学化应当体现在评审程序的各个环节，包括提案、审议、批准、审核等环节，都应有相应硬性的规章制度作为保障，并且在整体程序流程上做到有序衔接。目前我国行政奖励评审程序中存在一定漏洞，易为一些投机取巧者钻空子。比如奖励申报审批宣传不广泛，有漏掉突出贡献者的问题，使受奖人及其成果代表性不足；评委专家组的构成不能保证完全科学、不够权威或者组织不力等问题都对整体评价有影响；评审中存在论资排辈、照顾平衡的问题，使得奖励不公导致优秀成果被埋没，北大教授声明不再参评院士的事情就是典型；审核中存在官僚主义作风，甚至错误地将审批与签字画上等号，削弱了科学性和客观公正性。解决这些问题，需要各个环节有力多元化的保障：一是制度化，程序及各环节都应精细化、可操作化，要有硬性规范；二是始终、完全地掌握和贯彻标准，保证一把尺子量到底；三是注重评委质量和规制其责任，评委也要公开严格推选，要建立信誉档案，建立责任追究机制等；四是审核应严肃认真、担当责任，对于误评误奖事故，如西安交大教授国家科技进步二等奖作假最终奖项被撤销、工作被解聘等丑闻，政府部门、评委、推荐单位都应担责并向社会检讨交代，而不是只撤销被评者奖项和称号了之。而对于评审过程中出现的腐败问题，则要严查严惩。
效益评估科学化。实际上，效益评估在行政奖励评审中已经进行，但主要是对获奖者已有贡献的评估；而行政奖励授予后的效益评估，主要是对获奖者长远贡献特别是授奖行政行为本身的社会效益评价。在现代经济社会发展和行政管理中，后一种评估越来越重要，必须做到而且做好，不能像以往很多情况下一奖了之。同时，做好这种效益评估，也是现代行政管理的必然要求，是今后推进行政奖励改革、提高其科学化水平的重要依据。当然，行政奖励的个体贡献短期效益评估尚且不易，行政奖励的整体和长远效益评估就更为复杂，尤其是精神文明、道德领域的行政奖励效益评估。但无论多么复杂和有难度，总还是能够做、有办法探索和推进的，理论的研究、经验的总结和新方法的借鉴可以正确引导我们。总的来说，这种效益评估须注重两个方面，即价值导向和方法手段。从价值导向看，行政奖励应遵循的是执政党指导思想和经济社会发展取向，现阶段就是坚持科学发展观和推进经济、政治、社会、文化及生态文明全面建设，作为行政奖励效益评估的科学性前提，这种导向无论政府、受奖人或组织还是社会各方面，都要有一致的认知。必须看到，作为社会主流和发展取向的价值导向，虽不断创新和变化，但实质或根本是相对稳定、一以贯之的，这就为行政奖励效益评估提供了根本尺度，无论奖励前和奖励后都能以正确的尺度来衡量、评价和认定，使我们把总体、长远的效益评估与具体、短期的效益评估相结合，有效避免各种误导和弊端。比如2007年山西省奖励阳泉市空气质量提高的100万元，不能简单谈金额设置过高，而应从总体和长远效益出发，看到奖励行为背后更大的社会效益和对生态文明建设的导向作用，这远远不是100万元人民币所能比拟的。从方法手段看，社会指标的建构以及标准化应用无疑是必须重视的。当下是“指标的时代”且成为国际潮流，可持续发展、民主化进程、文化软实力、社会整合力以及人与自然和谐等，都已建立相应指标并加以有效运用，行政奖励效益评估也要借鉴和利用已有成果，建构相应的指标体系并注重操作化应用。笔者经初步思考认为，该指标涉及的主要内容可以有：奖励实施后本单位及本行业对获奖者和授奖行为的关注度、总评价；获奖成果在不同时段的经济效益和社会效益及其奖励金额在其中所占比重；5年、10年或更长时间社会对该奖项的记忆度和效益延续；重特大奖项的国际评价及影响力等。对于精神文明建设、道德模范、危机应对英雄等奖项，也可以有特殊的指标和评价体系。在现阶段，行政奖励的效益评估应由政府主导并吸收相关专家来落实和推进，在不断探索、开拓和创新中，以更加科学的标准和方法确保效益评估的科学化。
三、行政奖励科学化的保障
行政奖励科学化不仅取决于奖励的原则和机制，还取决于这些原则、机制的贯彻和运行保障。只有在完善、健全并强而有力的保障体系下，原则、机制才能真正起作用，行政奖励的科学化才有可能真正实现。
民主化的保障。发扬民主的程度和质量是政府各项工作的基本保障，也是行政奖励科学化的基本保障。这种保障应体现在行政奖励的各领域、全过程和每一环节，使其规则、规定、标准、程序及其评估公开透明、民主运作、全面落实。强化民主化保障，目前应当注意三个问题：一是群众知情不够，如一些领域、行业和单位评先评优，眼界不宽、宣传不够、评比简单，许多人不知情、不关心、不参与，由少部分人和个别管理者操控决定；二是标准坚持不严，或是管理者有私心模糊了标准，或是打招呼、拉选票之风扭曲了标准，使评出的优秀者不优、先进者不先；三是评审程序虚化，离开实质内容运作，先入为主的意见和背后操作影响评审结果，领导意见、关系人情、请客送礼甚至行贿受贿行为起到关键作用；四是公示的作用未发挥，范围不够宽，即使在有限范围中公众也了解不够、提不出意见，或者提了意见也没作用、没下文，或者有举报也简单处置。这既有民主程度不够问题，也有民主质量不高问题，需要有重点解决思路。对于这些问题，解决方法应从以下几方面考虑：首先，要提升认识。行政奖励应是最为公开、最具公信力、最能服众的，因为受奖者要引领经济社会发展，成为公众学习的楷模。其次，要完善制度。各种奖项的申报、评审、公示和授予都要有公开透明、公众参与的具体规定，达不到要求即为无效；同时，要严格执行标准，无论谁来申报、谁来评审、谁来核查，都能以规范的、公认的、一贯的标准来操作，做到公平、公正，名副其实。最后，应注重公示检验。公示应充分让公众知情，广泛征求意见，做到有问必答、有错必究、有案必查，让获奖者堂堂正正，让民众明明白白，提高公信力。
法治化的保障。依法行政就是行政行为法治化，包括行政奖励的法治化，这是行政奖励科学化的硬性保障。目前，中国特色社会主义法制体系已经建成，但具体到行政奖励方面还较不完善，许多政策、规定和办法仍处在行政管理范畴，缺少法律法规的刚性约束。在推进行政奖励科学化过程中，相关的法治化建设非常重要，需要紧紧适应形势要求。行政奖励的法治化，要从立法与执行方面来加强。首先，评奖授奖应当有法可依。新中国成立以来，我国先后颁布了一系列行政奖励的政策条例规定，而法律法规框架尚未建立。关于行政奖励的规定仅作为细则条款散见于包括《公务员法》等为数众多的部门法律法规之中，对行政奖励的专门立法尚有待完善。在行政奖励专门立法时，可以参考已有法律法规中的相关规定以及现有政策、规定、办法，为全面的、科学的行政奖励立法做铺垫。其次，评审过程应当依法行事。有了法律法规，就要遵照去办、严格执行，让其真正起到行政奖励的应有制约作用。其中，应当注意引导民众知法、懂法、守法，在行政奖励方面行使好知情权、参与权和监督权，保障公民民主权利；另外特别要注意行政机关的严格执法，应以法律法规规制行政奖励行为，坚决排除随意性和长官意志。最后，违法违规行为必纠。对于违背原则、规定和程序，搞领导授意、夸大“自由裁量权”的行为，对于造假剽窃、虚夸炒作的行为，对于跑关系、走人情甚至行贿受贿的行为，都要查处和纠正，并向社会公布，还参评者和社会以公道。比如2009年浙大博士后论文造假事件，在事情核实后，相关部门对责任人依法进行了严肃处理，及时向社会进行公布，虽然存在某些瑕疵，但一定程度上扭转了社会舆论导向。
有效监督的保障。有效监督是行政奖励科学化的必备保障，行政行为缺少监督会造成寻租泛滥，行政奖励缺少监督也会变质变味、怪事迭出。在行政体制改革推进中，监督体系正在构筑，目前最紧迫、最重要的是监督的力度和有效性要增强。按理说，行政奖励的政府内部监督最为直接，人大监督与政协监督最为正当，社会公众监督最为有力，新闻舆论监督最为迅捷，但实际情况远非如此。因此，增强行政奖励的有效监督，除了通过完善制度、落实各方面监督责任、强化监督作用外，重点发挥纪检部门、人大和新闻舆论的监督是现实选择。人大的监督要抓住行政奖励方案制定、奖项结构和奖励标准调整、奖励程序落实、奖励效益评估等方面，对于与行政奖励原则、目的和相关法律法规相背离的奖励，有权提出异议、叫停甚至取消。纪检部门的监督同样适用于以上各方面，但重点在预防和处置有关违规违法事件和行为，比如奖励对象的弄虚作假、蓄意炒作，评奖者的违规操作、寻租交易，奖励过程的违法行为、行贿受贿(包括集体的和个人的、公然的和变相的)等。在舆论大开放的网络时代条件下，新闻舆论监督与社会公众监督走向一体化，网络监督作用愈发突出而有效，如《2010年中国公民的网络表达与公共管理分析研究报告》指出，互联网已成为中国公民表达诉求、抒发己见、监督权力、建言献策的重要途径，网络舆论监督已达到任何机构都无法忽视的地步。[10]行政奖励应充分发挥网络监督作用，除了涉及有关国家机密的行政奖励，所有奖励方案、奖项、标准、额度、评审环节、结果、公示以及相关规定等，都应最大限度地公布于网络，接受公众监督，并使公众能够直接参与。尤其是在评审过程中出现的违规违法事件、丑闻及其处理意见和结果，要及时通过网络曝光接受监督并受到惩处，使被评者和评审者不敢越雷池一步，以增强行政奖励的公信力、信誉度和科学化。
技术手段的保障。随着科技和信息化快速发展，技术手段对于行政管理的作用日益突出，特别是在民主化要求更高的行政奖励方面，已成为不可忽视的必要保障。可以说，行政奖励的管理需要运用最先进的技术手段，进行最为科学的技术操作。比如，如何科学分析和调整奖项结构，如何科学设定和调整奖励标准，如何科学评估奖励的整体和长远效益，如何在评审中充分集中民意、表达民愿等，都需要一套系统的、有经验基础的指标和方法，而这些指标和方法离开计算机系统和畅达的信息网络几乎不可能建立。为此，对办公的自动化、政府信息化平台、行政奖励网站建设、优秀人才和模范人物电子档案及其完善等，应予以高度重视和尽快提升，以保障行政奖励管理的质量、水平和效率。同时，相关管理者在提高“德”的素质同时，也要大力提高技术素质，适应信息化发展要求和行政奖励管理的前沿技术要求。特别是全国范围的、公众性很强的评奖活动，更要注重信息网络、新闻媒体的技术保障，保证科学运作、客观公正、万无一失。具备了这个技术保障，行政奖励科学化水平就会不断提高。
(该论文在撰写和修改过程中，得到了导师何颖教授手把手指导，特致学生的真挚谢忱)