缩小城乡居民收入差距路径与对策，本文主要内容关键词为：路径论文,对策论文,城乡居民论文,收入差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面实现小康目标，必然要求城乡经济协调发展，彻底改变现有的城乡二元经济结构。近几年来，农村居民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。城乡居民收入差距影响是全局性的，对全面实现小康是一个严峻的挑战，必须采取切实可行的政策，努力缩小城乡居民收入差距，提高农民收入水平。
一、缩小工农业产品价格“剪刀差”提高农业生产的收益率
1996年至1999年，农产品收购价格指数逐年下降，分别为104.2、95.5、92.0、87.8，2000年有所上升，为96.4，但仍低于100.0。而工农业商品综合比价指数逐年升高，分别为101.0、105.9、106.3、110.8，2000年有所降低，降为102.5，但仍超过100.0（《中国统计年鉴》（2001）表9—1）。因此，要制定合理的价格政策，改善农业生产贸易条件，缩小工农业产品价格“剪刀差”。目前，要把工农业商品综合比价指数控制在80.0至90.0之间，只有这样，才能保护农民生产积极性，进而提高农民收入。
具体地说，缩小工农业产品价格“剪刀差”的主要措施有以下三个方面。
1.稳定和适当提高农产品价格。根据农产品市场是发散型蛛网市场的特点，稳定和发展农业的关键是要稳定农产品的产量和价格，其中，重点是稳定价格。稳定价格一般有两种方式，一是价格管制，另一种是价格平准。价格管制的优点是能有效控制农产品价格，缺点是不利于发挥市场机制的调节和引导作用，使农业的竞争力难以提高。价格平准是政府采用经济手段调节农产品价格水平，如建立农产品价格水准基金及农产品储备制度。
2.控制农业生产资料价格，降低农业生产成本。农业生产要素价格如农用机械、电力、种子、化肥、农药等价格，是构成农业生产成本的重要内容，为降低农业生产的成本，提高农村居民收入，政府可以采取控制农用生产资料价格的办法。
3.提高农业补贴，改进补贴办法。目前，世界各国家、地区对农业的补贴最多的，算是欧盟和美国。欧盟的共同农业政策的核心是对农民提供大量补贴，保证农民的收入，并向欠发达地区倾斜，以促进农业发展，保持农产品在国际市场上的竞争力。欧盟用于发展农业的预算2001年为403亿欧元，其中200多亿欧元用于农产品出口价格补贴。如果把欧盟的隐形补贴和农业税减免及成员国对农业的支持费用都计算在内，欧盟2001年用于农业的开支高达1040亿欧元。欧盟的农业保护政策把内部农产品价格提高了15％到20％，农民收入的35％来自农业政策的补贴。美国农民收入中有21％来自于政府的补贴。美国农业补贴的主要内容有商品补贴（包括直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴）、资源保护补贴、农产品贸易补贴等，并且有强有力的实施手段，首先是对农业补贴立法，每隔几年就修改旧法案出台新法案，20世纪以来，先后通过了1949年、1956年、1981年、1985年、1990年、1996年及2002年农业法；二是有相应的协会（如小麦协会、大豆协会等）、公司（如农业部下设的粮谷信用公司等）等组织机构组织实施；三是把农业保护纳入农业部和国会的行政职能。我国目前对农业的补贴每年不足40亿美元，不到农业生产总值的2％，大大低于西方国家的水平。根据我国加入WTO的协议，我国对农业的补贴可以达到农业总产值的8.5％。按2000年我国的农业总产值（14212亿元人民币）计算，对农业的补贴可达到1208亿元人民币，但实际上补贴不足300亿元，相差太远。因此必须加大对农业的补贴，这是国内农民的呼声，也是提高我国农产品国际竞争力的需要。在提高对农业补贴的同时，还必须改进补贴办法，使农民切实得到实惠，得到收益。据统计，1991年至1996年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通环节的补贴累计为1866亿元，占整个财政补贴的50％。但这些补贴主要补贴给粮棉油经营企业，生产者（农民）和消费者（大部分是农民）没有得到多少好处（人民日报2002.9.12）。因此必须改变补贴办法，将补贴于流通环节变为补贴生产环节，向农民收入直接补贴，补贴要体现保障粮食安全、稳定农民收入的政策导向，让农民得到实实在在的收入和好处。
二、加大对农业基础设施的资金投入增加农业预算支出
1.要对提高农村居民素质的基础设施和所需经费重点投资，主要包括农村教育和医疗设施投资及其经费投入。最为重要的是保障教育经费。目前全国义务教育经费中，农村乡镇负担了78％左右（基本上是向农民索取），县级财政负担约9％，省地财政负担约11％，中央财政负担了2％（经济日报2002.9.12）。这与相对弱势的农村居民极不对称，这种情况致使农村居民的许多孩子上不起学。现在要彻底改变这种教育经费支出比例状况，提高中央财政支出比例，降低乡镇财政支出比例。我们必须要清楚：中国农村的教育决定中国的未来。根据美国经济学家D.Gale.Johson分析，中国农民在学校时间每增加一年，其收入就可以增长3.60％～5.5％。如果第一产业从业人员受教育水平达到城市居民的教育水平，城乡居民收入差距可缩小15～20个百分点（《经济与管理研究》2002<2>）。农村的医疗设施及其经费投入也是非常重要的。20世纪80年代以后，农村的合作医疗制度解体，医疗基础设施投资减少，农民变成了自费医疗，其医疗费用的增长大大超过农民收入的增长。1990年至1999年农民平均纯收入由686.31元增加到2210.34元，增长2.2倍，而同期每人次平均门诊费和住院费分别由10.9元和47.3元增加到79元和2891元，增长6.2倍和5.1倍，致使生病无钱就诊的人增多。1985年农民生病无钱就诊的比例是4％，1993年上升到7％，需住院而无钱住院的比例由13.4％上升到24.5％。2002年政府对农村卫生投入比重由1999年的12.5％下降到6.5％。而同期农民个人支付费用从80.73％上升到90.15％（卫生部课题调查组）。
2.要对改善农业生产条件重点投资，包括农田水利基础设施，如防洪灌溉工程、水土保持、风沙防护工程，道路交通、通讯、农用电网建设等。
3.向农业科研和科技推广重点投资。由于农业资源的有限性，通过扩大耕地面积来增加农产品供给的时代已一去不复返了，提高农产品的产量和质量，增强国内外市场的竞争力，必须转变农业经济的增长方式，调整农业产业结构，由传统粗放型经营向现代集约化经营转变，这主要依靠科技进步和劳动者的素质提高，最终离不开农业科研投入、农业科技推广和农业科研成果的转化。但目前地方农村科研部门普遍经费紧张，人心不稳，科研滑坡，有的甚至陷于瘫痪，其根本原因是投入不足。
4.加大扶贫投入，管好用好扶贫资金。扶贫投入重点是资金扶贫投入和科技扶贫投入，在加大投入的同时，切实抓好扶贫投入的落实。从统计分析看，目前有三分之一以上的扶贫资金没有管好用好，甚至部分扶贫资金被非法挪用或侵占。为此，要加强对扶贫资金的管理，对非法挪用、侵占扶贫资金者，实行从快、从严、从重处理，追究扶贫资金管理部门的责任。
三、切实减轻农民负担
国家为减轻农民负担，制定了许多政策措施。（1）“一项制度、八个禁止”。“一项制度”是指严格执行提留统筹费的预决算制度。“八个禁止”是指禁止平摊农业特产税、屠宰税；禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动：禁止一切没有法律、法规依据的行政事业性收费；禁止面向农民的集资；禁止各种摊派行为：禁止强行以资代劳；禁止在村里招待下乡干部，取消村组招待费；禁止用非法手段向农民收款收物。（2）“八个不准”。要求要严格执行农村税费改革政策，对农民收费要做到：核定农业税计税土地面积和常年产量，要征求农民意见，得到农民认可，不准随意虚增和压低计税土地面积和常年产量；农业特产税应做到据实征收，不准层层压任务，搞摊派；村内“一事一议”筹资筹劳要按照规定的程序和范围进行，不准超范围、超限额，强行向农民筹资筹劳，更不得将“一事一议”筹资筹劳变成固定的收费项目；已经颁布取消“两工”的地区，用工数量要逐年明显减少，不准强行以资代劳；清理农民历年税费拖欠工作要慎之又慎，对有困难的农民要给予减免，不准搞突击清欠，严禁动用专制工具强制收取；切实加强对农村中小学学生就学、农民建房、结婚登记、外出务工经商办证、计划生育指标审批过程中各种涉农收费管理，除中央规定的收费项目外，不准向农民乱收费、搭车收费和超标准收费；要规范农村经营服务性收费管理，向农民收取水费，原则上实行计量收费，因大面积抗旱、排涝难以做到计量收费的，也要按受益原则据实分摊，不准提前预收和不顾实际按人头和田亩摊派水费；规范报刊发行，实行限额控制，自愿订购，切实减轻基层和农民负担，不准采取行政命令，层层摊派。（3）“四项制度”。即全面实行涉农税收、价格和收费公示制；贫困地区农村中小学义务教育收费—费制；农村订阅报刊费用限额制；涉及农民负担案（事）件责任追究制。2003年国务院又颁布了《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发[2003]12号文）。
国家的减轻农民负担政策要在确保农民负担得到明显减轻、不反弹的同时，还要确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
农民负担主要表现在各种集资、摊派和要求农民出钱出力的达标升级活动（占38.6％）、水费、电费、保险费等费用中不合理的部分（占33.1％）、各种劳动负担（占19.4％）和学校乱收费（占8.9％）。而农民负担过重的原因主要有以下几方面。（1）机构臃肿，县、乡镇机构臃肿，吃财政饭的人太多，和历次国家机构改革一样，减而又增，甚至有越减越多的不正常现象。（2）国家政策部门化，部门政策利益化，“条条管理”的机构越来越多，他们制定的政策往往出现本部门利益化的倾向，出现了“全局政策部门化，部门政策利益化，利益问题合法化”的现象。（3）考核干部机制有问题，上级考核干部主要看政绩，与群众的满意度关系不大。有了以上三方面的原因，虚报、高估农民收入的现象就不可避免，甚至向农民收入数据中直接注入大量水分。因此，切实减轻农民负担，就必须尽快制定、出台包括中央、省、市、县、乡镇、村组在内的《机构及人员编制法》，依法精简机构和人员，做到不反弹、不变形，杜绝“国家政策部门化，部门政策利益化，利益问题合法化”的现象，干部的考核与任免要看群众满意不满意，答应不答应。要防止为政绩而弄虚作假、虚报农民收入的行为，科学统计农村居民的收入，对各种增加农民负担的行为严惩不贷。
除上述途径外，减轻农民负担的根本途径还要实行城乡居民统一的税收制度。取消一切农业税、农业特产税等专门对农民征收的各种农业税收，与城市居民一样依法只收居民个人所得税，修改《增值税暂行条例》和《个人所得税法》，将农业和农民纳入其中，农民生产的农产品自给部分免费，销售部分征收所得税。除与城市居民一样征收所得税以外，农民不再缴纳任何税费和各种统筹、提留、集资、附加。同时，按照公共财政的要求改革政府支出管理体制，政府特别是中央政府和省级、地市级政府要改变重城市轻农村的支出政策，向城乡居民提供均等化的公共服务。另外，有必要特别提出建议的是，现行的国家税收体系和地方税收体系分割，既不合理，也不科学，有诸多弊端。要把二者合而为一，实现国税和地税的统一，这样既精简机构，又精简人员，更能充分发挥国家财政税收的宏观调控作用。
四、科学、合理推动农村小城镇建设健康发展乡镇企业
改革开放以来，我国农村小城镇建设取得了长足的发展。但是在发展中也存在一些不容忽视的问题。
首先，农村城镇化“过度”。1978年全国建制镇2000千多个，现在农村建制镇近2万个，约占全国乡镇总量的45％，东部地区超过50％，上海96％以上，广东92％以上。可谓建制镇数量多、密度大，镇域范围小。“以乡建镇”模式使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，造成农村小城镇遍地开花。过度城镇化的直接结果是缺乏工业化和规模人口的支持，更甚者是某些地方小城镇建设出现了许多“只见房子不见人”的“空壳现象”。
其次，耕地流失，征用土地的利用与管理问题严重。按照现行的《土地法》和有关政策规定，县以下农村小城镇建设与大中城市一样，农用土地转为非农建设用地，必须由当地县市土地管理局代表政府，行使“统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让”的“五统一”的权力，集体土地必须首先征为国有才能进入一级市场。在国有土地出让变成非农用地的过程中，土地资本可呈几倍甚至几十倍增值，土地价格呈诸如征地价、成本价、行政划拨价、协议出让价、市场拍卖价等多种价格，土地使用者支付的土地价格高出征地费用的几倍乃至几十倍，大幅度提高了用地成本。而在农用地转为非农地的过程中，农民取得土地成本价格的收益只占5％～10％，村级集体经济得到10％～20％，县（市）、镇政府及各主管部门获得70％以上的收益。而从成本价到出让价之间产生的巨额土地增值收益，大部分被中间商或腐败分子获取。
第三，建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局依然严重。其原因是建制镇的用地成本太高，村集体和农民在一般乡镇和社区内兴办企业的成本较低。
最后，建制镇的户籍制度、管理体制、社会保障等方面也存在一些问题。
我们要清楚推进农村小城镇建设的主要目的是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村和农民的“三农”问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模的农村人口转移，那必将加剧庞大的农业人口与农村稀缺要素土地、资金紧张的基本国情矛盾。因此农村小城镇建设发展应考虑以下问题。
1.科学规划、布局、建设发展小城镇。不能走先污染后治理、先蔓延后整治的道路。必须抛弃“以乡建镇”模式，最好以地（市）为单位，按区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局，打消地方政府“是乡就能变成小城镇”的念头，尤其是中西部地区要防止小城镇“遍地开花”。过去，无论是各地农村城镇化的试点，还是有关研究的文献，对小城镇的建设与发展，往往比较重视城镇本身的建设规划，而忽视了在更大范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，有很多小城镇很漂亮，很发达，但如果将其放到更大区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，这些城镇的布局就不一定是合理的。因此，小城镇的规划要从区域经济发展的高度来设计，只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构。否则，会限制区域优势的形成和发挥。这里最为重要的是改革现行政绩考核制度，建立综合的小城镇建设评价体系，评价体系应包括规划的科学性，乡镇企业的集中水平，人口规模，土地交易成本和土地利用率，要素市场的发育程度，人均耕地面积的增减状况，对农业发展的辐射作用，居民受教育水平，劳动力就业水平，基础设施条件，“三废”治理状况等。
2.改革小城镇土地利用与管理制度。现行小城镇用地政策和用地方式，不仅不利于稳定转移农业剩余劳动力和农村剩余人口，不利于乡镇企业的集中发展，不利于保护、节约耕地，反而带来小城镇数量和规模的盲目扩张，带来建设用地的粗放利用，带来乡镇企业分散布局、乱占耕地，从而造成农村最稀缺的土地和资金要素流出农业，而最丰富的人口要素滞留在有限的耕地上，与小城镇建设发展的目标背道而驰。现在，要实现土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向市场配置为主的转变，实现土地利用方式由粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城成本，促进乡镇企业和人口集中，又能充分保护村集体和农民的长期土地权益。
3.彻底改革小城镇户籍管理制度。取消“农转非”式的户籍迁移方式，实行按属地和职业划分户口类别、以身份证为合法证件的自由迁移、登记有效制度，允许居民在辖区内自由流动。对已在建制镇登记落户的进城农民，实行与当地农民同等的权利与义务。禁止对进入小城镇落户的农民收取或变相收取各种费用。转变政府职能，进行管理体制改革。按照“小政府、大社会”、“小机关、大服务”、“新城镇、新体制”的要求，建立一个职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制，转变政府职能，实现政企分开，把政府的职能转移到统筹规划、掌握政策、提供信息服务、组织协调、监督检查等方面，还要建立、完善小城镇居民的社会保障制度。
4.推进小城镇建设还要与健康发展乡镇企业有机结合起来。要有产业关联度大的主导产业、优势行业、规模企业和名牌产品的乡镇企业，如果没有产业基础，没有充满生机的乡镇企业，农民到小城镇只能“居住”，而不能“乐业”。因此，小城镇的发展离不开健康发展的乡镇企业。乡镇企业是实现我国城镇化、工业化的重要依托和载体，是农村经济的重要组成部分，是农业产业的延伸，是农民就业和增收的主渠道，在发展农村工业化、产业化、城镇化、现代化中有不可替代的作用。因此要对健康发展乡镇企业重新认识。第一，乡镇企业始终是国民经济和农村经济的重要组成部分。20世纪90年代，乡镇企业的纯GDP即使扣除农业的这一块，也占农村GDP的三分之一。2002年乡镇企业纯GDP占农村GDP的68％，占全国GDP的31.6％，占工业增加值的46.1％。2002年全国GDP增长7.2％，其中乡镇企业拉动了3.2个百分点。第二，乡镇企业始终是农民就业和收入的主渠道。20世纪90年代农村的劳动力在乡镇企业就业大约是1/5，现在全国乡镇企业的就业人数1.3亿多，占农村劳动力的26.8％。2002年农民人均纯收入中来自乡镇企业的收入有850元，占全国农民人均纯收入的34.5％（人民日报2003.9.29）。乡镇企业萌芽于20世纪50年代的社办工业，衰落于20世纪60年代，复苏于70年代，崛起于80年代，繁荣于90年代，现在乡镇企业又出现了新情况、新变化，但新时期乡镇企业的地位作用没有变，不能因为乡镇企业出现这样那样的问题就否定乡镇企业，要为乡镇企业的发展创造宽松的环境，让以农产品加工业、劳动密集型产业为重点的乡镇企业健康发展。
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