关于我国现行法律监督体制改革的探讨，本文主要内容关键词为：体制改革论文,我国现行论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国改革开放20年来，社会主义法制建设取得了长足进步，然而，权力腐败现象的滋生蔓延，也令人触目惊心。尽管我们清楚地认识到腐败的根源在于权力缺乏监督，因而陆续制定了一系列惩治腐败、加强监督的规范性文件，建立了人民代表大会、国家机关、各民主党派、公众舆论等监督体制。但是，由于上述监督体制受多种因素的影响，加之缺少对国外监督体制的研究和借鉴，较重形式，忽略实效，因而导致现有的监督体制事前监督、防止越权的功能较差，不能适应新形势下社会发展的需要。这也是导致权力腐败愈演愈烈的原因之一。所以，80年代初期以来建构的法律监督体制亟待改革。
一、现行法律监督体制及缺陷
我国的法律监督体制分为两部分，这就是国家监督和社会监督。国家监督即国家机关进行的法律监督，是法律监督体制中的核心部分，具有法律效力。包括三种形式：对立法活动的监督、对行政活动的监督、对司法活动的监督。社会监督即非国家机关进行的监督，不具有法律效力。我国的监督体制中，国家监督存在着较明显的缺陷：
立法监督的缺陷。立法监督是指对一切有权制定规范性法律文件的国家机关制定、修改或废止法律、法规等活动的合法性所进行的监督。我国立法活动的监督模式，看起来体系完整且符合逻辑，实际上却存在以下问题：
1.享有最高立法权的机关同时又是行使立法监督的重要机关。全国人大及其常委会是国家最高、最重要的立法机关，同时它自身又是重要的立法监督机关，有权监督国务院及地方各省、自治区、直辖市国家权力机关的立法活动。全国人大常委会的立法活动由全国人大来监督，而全国人民代表大会每年召开一次，实际上导致对全国人大常委会的立法监督流于形式。尤其是在我国《立法法》尚未出台，立法活动尚不规范的情况下，全国人大及其常委会的立法活动由谁来监督，这是一个亟待解决的问题。
2.全国人大常务委员会实际上承担着双重职责，即立法和监督国务院及省、自治区、直辖市、省会市、国务院批准的较大的市的立法活动。繁重的立法工作使其监督立法的能力大大削弱，因此这样的职能设计很难使监督立法的活动奏效。
3.立法监督缺乏具体的操作程序。在我国《立法法》尚未出台的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会在立法活动中虽有撤销权、否决权，但在具体的操作程序上并未作出明文规定，如否决权和撤销权的执行者应属于全国人大常委会的哪一部门、具体如何执行等，致使对立法活动的监督起动困难。
行政监督的缺陷。行政监督是指国家机关对各级行政机关实施法的活动的合法性所进行的监督。包括国家立法机关全国人大及地方人大对同级行政机关国务院及地方政府的监督（行政机关向同级人大负责并报告工作），行政机关内部上级对下级的监督，行政机关内部审计机关与监督机关的监督，检察院的监督。由于我国地方人民代表大会对行政官员的人事任免权未完全落实，地方检察院又受制于地方政府，外部监督不能充分发挥作用，因此对行政活动的监督主要依靠行政部门内部，即自己监督自己。从逻辑上讲，这种监督显然是无力型的监督。
司法监督的缺陷。司法监督是指国家机关对司法机关，即对审判机关、检察机关、公安机关适用法的活动所进行的监督。包括国家立法机关的监督，上级司法机关对下级司法机关的监督，同级司法机关——公安局、检察院、法院之间的监督。在这种监督系统中，检察院具有特殊的地位，它由宪法确定为法律监督机关，但同时又像审判机关、公安机关一样，执行司法机关的职能，是司法监督的主要对象，这在逻辑上就存在严重的漏洞。而且在同级司法机关中，检察院既行使司法机关的职能立案与侦察，又监督公安局、法院的司法活动，其地位之高、权限之大已远远超出其他两机关。这样将很大一部分职权赋予检察机关，使司法部门中的权力配置失衡，以致司法监督的效果不尽人意，司法腐败日呈上升的趋势，就的确是不可避免的。
综上所述，我国的监督体系存在以下缺陷：
一是监督的主体多部门多，并且以本部门自上而下的监督为主，缺乏各权力部门之间的相互制约、相互监督。
二是监督形式多样，但实际运作起来，很大程度上还是一个人说了算，只有在上者对在下者的监督，而在上者由谁来监督并没有得到真正解决。
三是监督过程中，重实体，轻程序，多种形式的监督缺乏可操作性。
总之，在实行社会主义市场经济、依法治国的今天，现行的监督体制已明显滞后，必须加以改变，使权力得到切实的监督，以适应改革和发展的需要。
二、改变加强监督的思路——有效的监督来自权力部门之间的相互制约
我国现行法律监督体制的缺陷来自于设计监督制度时思路的缺欠，认为加强监督的出路在于自上而下增设专门的监督机关，多一道控制环节便更有助于决策质量的提高。但是如果换一个角度看，多一道控制也可能意味着增加一次犯错误的机会。因为没有人能够证明或确保监督者一定比被监督者更高明，更富有道德感。而且，监督环节的增多必然会带来这样的需求，即需要设置更多的对监督者进行监督的机制，这就会导致所需监督成本迅速加大，最终法律监督成为“花瓶”，体系完整，实效不大。层层设立专门的监督机关，甚至通过运动式的清查、举报电话、新闻曝光，即使有效果，也终究是短暂的。尤其是加设监督机构具有内在的不足：第一，专门的监督机关缺乏持久的动力和有效的激励机制；第二，专门的监督机关难以深入了解被监督机关的行为过程及其性质；第三，专门的监督机关同其他机关一样，既容易走向腐败，也容易被腐蚀。（注：叶峰、谢鹏程：“论执法体制与执法环境的改善”，《法学》（上海）1997年第2期，第9页。）
现代西方国家加强监督的思路是通过权力划分及其相互制约来达到有效的监督。要使国家权力受到现行法律的约束，就有必要设立一种消极的控制性的权力。这正是那些主张分权制、主张以权力对抗权力以及通过否决权等方式控制国家行为的人所追求的目标。（注：参见J.Elster,R.Slagstad.cd,Constitution and Democracy,The Press Syndicate of the Cambridge University,1993.）早在18世纪，法国的孟德斯鸠就有过精辟的论断：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”（注：（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1982年版，第154页。）。要保证政治自由，就要分权。孟氏认为，每个国家都有三种权力，即立法权、行政权、司法权，三种权力彼此之间要相互制约。行政权虽然要服从法律，但行政权的首脑君主仍有对立法的否决权；立法权不能干涉行政，但可以审查、监督对法律的执行；议会有弹劾权，以便钳制行政。孟氏的分权理论后来由美国的汉密尔顿发展完善。汉氏认为，为了切实保证权力部门的划分及其独立性，应当做到使各部门有自己的意志，给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。（注：（美）汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）各权力部门在主要方面保持分离的同时，为了相互制约，还要予以局部的混合。汉氏十分赞同孟德斯鸠关于司法权是“三权”中最弱的说法，认为，司法部门既无军权又无财权，不能支配社会的力量和财富，必然会招致其他两方的侵犯与威胁。因此，司法权应独立，实行法官终身制，由法律规定法官的薪金及法官的任职。此外，还应给予法院法律解释权及违宪审查权。
可见，西方分权理论有利于通过日常职能的分工和相互牵制，防止专横和腐败。长期以来，我们一直把“三权分立”说成是与社会主义格格不入的东西。可是，我们在讨论国家政体或国家权力机构时，又不得不将立法、行政、司法三种权力进行划分。实际上，马克思虽然反对“三权分立”，但从不反对对国家权力部门进行科学分工，黑格尔也是如此。诚然，我们目前实行的是社会主义市场经济，我们建设的是具有中国特色的社会主义国家。中国的国情所决定，我们的改革必须坚持党的领导，坚持社会主义的方向，决不能全盘西化。但是这同借鉴他人的经验为我国社会主义法制建设服务并不矛盾。因此，客观地对待西方的法律监督经验，是我们必须直接面对的问题。
权力的配置在每个国家都具有核心的地位，如果配置不当，则会导致国家的政治、经济出现许多问题，如权力得不到有效监督，必然导致腐败，而权力的腐败又导致社会风气败坏，道德感扭曲，公平正义感的丧失等一系列问题。（注：参见J.Rawls,A Theory of Justice,Oxford University Press,1972,p.156.）我们以往的监督思路，虽然从表面上对权力进行了立法、行政、司法的划分，但是从根本上还是权力过分集中。对此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，用三个集中指出了我国权力结构配置的弊端：第一，横向上将其他各种不同性质的权力集中于党内；第二，纵向上低层权力集中于高层，集中到各级的“第一把手”；第三，权力过分集中的现象在权力的各个层次都不同程度地存在，相当普遍。（注：《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社1993年版，第298-300页。）在这种权力表面划分实际集中的结构下，又自上而下层层设立监督机关，实际上使被监督者游离于监督机构之外，耗费的成本高，收效小。
因此，有效的监督来自于权力部门之间的相互制约。我们要依此思路科学地配置立法、司法、行政三种权力，使三者在权力的实际运作中互相制约、互相监督，以达到事前监督的目标，减少层层设立监督部门耗费的社会成本，抑制监督者的腐败。
三、完善法律监督体制的几点举措
科学、合理地配置权力
绝对的权力导致绝对的腐败，任何公共权力的行使都离不开一定的监督机制。一般地说，越是权大位高者越需要监督。而我国的监督体制恰好体现不出对权大位高者的监督，原因在于权力配置不合理。如果在立法、司法、行政三权中使一个部门占有绝对的优势，其权限超越其他两个部门，有效的监督就无从谈起。西方社会议会至上原则的盛衰历史就足以证明这一点。
在我国，最高立法权由全国人大及其常务委员会行使，宪法赋予它至高无上的地位，但是，其权力实际运作起来却不能落实到位，因而应该加强和完善人民代表大会制度。在行政权、司法权的配置上，由于我国长期受封建主义高度集权制、前苏联计划经济体制的影响，也由于我国理论界对权力配置的研究不够深入，使行政权、司法权没有合理区分开。具体表现是司法权的行政化、官僚化、工具化与功利化。因此，司法权与行政权严格区分开是解决有效监督的前提所在。司法权与行政权虽然同属执行权但具有本质的区别，司法权以判断为本质内容，是判断权；行政权以管理为本质内容，是管理权。而以往我们的法学理论著作及司法实践，都将公安局、检察院、法院的权力统统归于司法权之列。我国宪法还规定，检察院又是法律的监督机关，这种一身两任的设置实在不利于法律监督。在西方，大陆法系国家一般不独立设置检察机关，而是将其附设于法院系统或司法行政部门内，如法国承担公诉职能的检察官隶属于法院；德国的检察机关则归属法院领导。英美法系国家的检察机构一般具有相对独立性，如美国的检察机关与司法行政机构重合，联邦总检察长即为司法部部长。日本在1947年以前，检察机关与法院是不分的，但根据其现行宪法，检察机关从法院中分离出来，检察官不再是法官而是行政管理人员。（注：许崇德、韩大元主编：《宪法学》（外国部分），高等教育出版社1996年版，第25页。）在外国宪法的规定中绝大多数国家都将法院列为司法机关，即司法权由法院行使。（注：许崇德、韩大元主编：《宪法学》（外国部分），高等教育出版社1996年版，第32、72、129、297页。）
有鉴于此，目前我国的司法权、行政权划分应作以下调整：公安局、检察院行使的权力皆为行政权，尤其是检察院，从其履行的职责看，具有行政管理权的性质，应隶属于国务院最高行政部门领导；司法权由最高人民法院及地方法院行使。也可以考虑将最高人民检察院与司法部合并，由司法部部长兼任总检察长。（注：“依法治国与廉政建设研讨会纪要”，《法学研究》（北京）第117期。）
强化各权力部门的独立与相互制约
1.加强与完善人民代表大会制度。人民代表大会的重要职能未完全落实，原因之一在于代表成员的人选。立法权是一个国家中非常重要的权力，应该由社会的精英人物来掌握。（注：周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第312页。）所以要尽快革除将人民代表大会制度作为待遇制的作法，严格用法律的程序控制代表的资格，提高代表的素质，保证社会中具有参政、议政能力的优秀人物担当人民代表的重任。在现有情况下，应加强人民代表大会的立法监督，完善立法的备案制、否决制、撤销制。为了避免省级以上人民代表大会立法的疏漏，还应以最高法院的违宪审查制对其立法的行为进行监督。人民代表大会对司法权的监督必须按法定的程序进行，不能直接去纠正个案。同时立法机关也应接受其他两机关行政、司法的监督。
2.提高司法权的执掌者——法院的地位，做到司法独立。为了使立法、行政、司法相互监督与制约，应赋予最高人民法院违宪审查权，以此来监督立法机关、行政机关的行为，切实保证我国宪法和法律的贯彻和施行。为了促成今后司法独立的改革，目前必须实行司法独立预算，法院的预算直接由全国人大批准，解决法官的待遇问题，使司法机关摆脱对政府提供生活、后勤服务方面的依赖。因为正像汉密尔顿所说：“就人类天性而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”（注：（美）汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第396页。）
加强舆论监督
国外把舆论监督称为第四种权力，把它视为同立法权、行政权、司法权并重的一种权力。这足以说明舆论监督的重要性。但是，舆论监督与前三者在权力性质上毕竟不同，它不是国家权力，不由国家机关行使，更多带有社会权力的性质；它应充分体现人民群众对人民公仆的监控，对国家权力侵犯自身利益的抗衡。搞好舆论监督既要强调党性，更要强调新闻媒介的人民性。因为人民性与党性两者是一致的，党性以人民性为基础。脱离了人民性的党性不是真正的马克思主义。
加强和改善党的监督机制
我国正在进行的是一种全方位的、由政府自上而下推进式的改革。由我国的政治、经济、文化、历史等因素所决定，共产党的监督构成我国监督体制中非常重要的组成部分。但是，共产党的领导与监督，应体现在对广大党员的思想教育上、国家的重大方针与决策上、干部的任免使用上，而不是越俎代庖，亲自去立法、执法、司法，甚至去直接干预每一个具体案件的侦察、起诉、审理。目前在人民代表大会制度不够完善、权力运行机制不够健全的情况下，党的监督更显得尤为重要。因此，党的监督应该通过各级党委任免干部来加强对权力的监控，建立起一套科学的干部任免制度，形成任命者与被任命者连带责任制。党委在享有任免干部权力的同时，要承担相应的责任。权力必须套上责任的枷锁。党委主管领导和人事部门的责任人员在其权限内提拔选用的干部，如果在任命后三年内犯有贪污、贿赂及其他职务罪行，应按具体情节追究任命者的错误责任，给予必要的行政处分。如果被任命者本身是清白的却被他人陷害而免职或错误处理，任命者视情节轻重也应当承担责任。如果对于自己管理的干部犯有贪污、贿赂以及职务罪行应该察觉的，本人没有及时察觉而不采取相应措施的干部，应承担失察的责任，受行政处分。如果故意包庇，则应承担刑事责任。
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