农业技术进步中的制度约束与制度安排，本文主要内容关键词为：制度论文,技术进步论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业从传统到现代转变的内核是农业技术进步。农业技术进步离不开市场取向的农业制度变迁。从这个意义上说，没有农业制度现代化便没有农业现代化。鉴此，借用新制度经济学的理论与方法，把制度定义为它是约束人们行为的一系列规则，引入制度安排、制度结构、制度环境以及制度变迁等制度变量，探讨这些制度变量对农业技术进步的影响力，不无理论价值与政策意义。
一、制度变量：既是农业技术进步的外生变量， 又是特定含义上的内生变量
经济理论的研究成果已充分揭示，实现农业增长一般需要三个主要变量。一是各要素投入的增加即土地、劳动力、资本等生产要素投入的增加；二是全要素生产率的提高即农业技术进步（含农业人力资本积累）；三是要素配置效率的改善即制度效率或“适应效率”。简言之，实现农业增长的三个主要变量是：投入，技术、制度。其中，制度同投入、技术一起共同推动农业增长，从而成为农业增长的内生变量；制度又对投入、技术起保证、激励、诱致等作用，从而成为投入与技术的外生变量。经济理论必然要结束忽视制度以及纯技术非制度的传统。马克思重视技术与制度的相互作用，尽管强调技术对制度的决定性作用。在详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所遗漏的所有因素：制度、产权、国家和意识形态。马克思强调在有效率的经济组织中产权的重要作用，以及在现有的产权制度与新技术的生产潜力之间产生的不适应性。这是一个根本性的贡献（诺思，1994）。熊彼特独创“创新”理论，其“创新”的含义，既明含技术创新的思想，又暗含制度创新的思想，也注意到制度创新对技术创新的影响。现代经济增长理论的代表人物西蒙·库兹涅茨曾经指出，“技术进步和制度变革共同作用是创新时期增长的核心”（西蒙·库兹涅茨，1989）。他还指出，“一个国家的经济增长，可以定义为向它的人民供应品种日益增加的经济商品的能力的长期上升。这个增长中的能力，基于改进技术，以及它要求的制度和意识形态的调整”（西蒙·库兹涅茨，1986）。在这里，重视制度调整对技术的改进作用。新制度经济学的代表人物诺思和托马斯研究技术与制度互为影响，但反复强调制度变迁比技术变迁更为优先且更为根本的观点。他们在《西方世界的兴起》一书中将更为集约的耕作制度（如二田制对三田制的替代）视为一种制度对相对要素价格变化（而不是技术变迁）的回应。进而，他们强调了一个市场经济的扩张即便在没有发生技术变迁时，也能为人均收入的提高作出贡献（卢现祥，1996）。他们甚至把技术因素看作“乃是增长本身”而把制度因素看作技术进步的源泉。发展经济学家刘易斯认为，改造传统部门的重要途径之一是现代部门对传统部门发生影响，“使传统部门的观念与制度现代化”，以刺激传统部门的技术进步（刘易斯，1989）。农业经济学家舒尔茨则认为，改造传统农业的根本出路是通过提高人力资本投资以推进农业现代化，而“农业现代化的过程要求基本的制度（包括政策）的变化”（舒尔茨，1991）。总之，制度变量因其有降低交易成本，为经济提供服务，为合作创造条件，提供激励机制，外部利益内部化等功能（卢现祥，1996）而对农业增长与农业技术进步作出贡献。不仅经济理论，而且经济历史及实践也证明制度因素对农业技术进步至关重要。诺思有句名言：历史在起作用。我们过去的选择决定了我们现在可能的选择。我国农业制度变迁史就是一部农业技术变迁史。改革以前，由于选择了服从于重工业化的逆市场化的计划配置资源制度，并强制性安排了二元户籍、统购统销、人民公社等伤农制度，致使农业技术进步滞缓，尤其是“二五”和三年恢复时期农业科技进步贡献率竟为负值。改革以来，由于选择了市场配置资源制度与家庭承包制度，致使农业技术进步加快，“八五”时期，农业科技进步贡献率已达34%，1996年又提高到39%。经济理论、历史及实践都表明：制度资源的开发与利用对农业技术进步至关重要。农业技术进步需要制度投资、制度保证、制度激励与制度诱导。农业现代化，不仅要引入现代生产要素即技术进步，而且也要优化配置现代生产要素即制度创新。从某种意义上说，制度安排到什么程度，农业技术就进步到什么程度。制度变量是农业技术进步的外生变量。
从特定含义上说，制度变量不仅是农业技术进步的外生变量，而且还是农业技术进步的内生变量。也就是说，农业技术进步不仅需要制度的投入、支持、激励与诱导，而且农业技术进步本身就注入了制度变量的直接贡献。在农业技术中，不仅包含优良品种、新化肥等硬技术，而且也包含政策、体制等制度变量在内的软技术。这些软技术，既作为外生性变量，为农业硬技术提供支持、激励及诱导，“推动农业科技长入经济”（朱希刚，1994），又作为内生性变量，直接对农业技术进步作出贡献。农业技术进步是指包括硬技术进步与软技术进步在内的广义农业技术进步。农业技术进步贡献率是指包括硬技术进步与软技术进步在内的广义农业技术进步对农业增长的贡献份额（朱希刚，1997）。由此可见，软技术即制度变量直接融入了农业技术进步中，因而成为农业技术进步的内生变量。事实上，现代经济增长理论对全要素生产率（相当于技术进步贡献率）的估算中，已把“剩余”因素即制度因素的贡献份额计入其中。西方主流派经济学认为经济发展的四个要素之一是“技术（科学、工程、管理、企业精神）”，实质上也已把“管理”、“企业精神”等软技术纳入技术范畴（萨缪尔森、诺德豪斯，1992）。
二、 制度约束：体制转型时期农业技术进步的隐性约束或深层约束
（一）农业技术进步受技术需求不足与技术供给不足的双向约束农业技术进步是指人们应用农业科学技术去实现一定目标方面所取得的进展。它离不开组织、资源、文化、信息诸多发展环境。其中，最重要、最经常起作用的是组织。现阶段，组织主要由农户、政府和农业科教机构所组成。这三种组织的需求与能力，构成农业技术进步的主要内容。农民直接劳作于农业生产的前沿和农业科技应用的终端，在市场化中农户又替代政府成为技术选择主体，因而农户自然而然是农业技术需求主体。政府基于战略安全上考虑，当然具有选择农业技术的宏观需求，但政府作为农业科研经费、科教体制、技术政策等方面的提供者，因而也是农业技术供给主体。农业科教机构，作为农业技术的实际供给者，理所当然是农业技术供给主体。因此，农业技术进步过程可简化为技术需求主体与技术供给主体双向互动过程。现在的问题是，农业技术进步受需求不足与供给不足的双向约束，严重阻碍着农业技术进步。
农户技术需求不足受诸多条件约束。（1）农户经营规模约束。 当今农户经营规模超小型，既形不成规模集约，又减弱吸纳新技术的需求意愿，还制约大型农机的推广使用。（2 ）农业经营风险约束。这是指农户必须面对自然风险、市场风险、采用新技术风险以及产业风险（即农外产业对农业资源具有很强吸引力而产生的农业经营风险），而小农户承担风险的能力又很低，因而降低了采用新技术的欲望。（3 ）技术信息成本约束。农户组织化程度低，信息不灵，难以获取适宜性技术，或者获取技术的信息成本太高，从而减弱了采用新技术的意愿。（4 ）非农就业机会约束。农业剩余劳动力已经大量存在，如果再追加农业机械技术投入，势必加剧农机排挤农业劳动力的状况，这已被马克思的资本有机构成理论所论证。因此，在非农就业机会不多的硬约束下，经济理性使农户对使用农业机械技术反应迟钝。（5）农民自身素质约束。 由于农民受教育程度偏低，人力资本积累不足，对传统农业技术还较熟悉，对现代农业技术缺乏了解，制约了采用新技术的能力。（6 ）农业比较利益约束。上述诸多约束，说到底是利益约束。农户的技术行为毕竟要取决于农户的经济行为。当今农业在失去比较利益优势，在失去增加农民收入的功能，农户的技术投入不但不能报酬递增，还可能报酬递减，如“卖难”时。缺乏利益机制的激励是农业技术有效需求不足的主因。
政府与农业科教机构技术供给不足也受条件约束。（1 ）政府供给意愿与供给能力约束。一方面，政府出于宏观上安全上需要，确有通过增加农业技术投入使农产品出最大化的供给意愿。另一方面，在对农业投入比对非农产业投入获利机会相对减少的约束下，又使政府“经济人”的偏好重于管理者的中立，对农业技术的供给意愿不高，以至于意愿供给总是少于实际需要。并且，政府对技术的意愿供给与农户对技术的意愿需求存在明显反差。政府需要供给出能使粮食产出最大化的技术，而农户则需要能使收入最大化的技术，如经济作物技术及养殖技术。当今政府财力有限，尤其是改革已由体制外转向体制内，政府将重点扶持国有企业而无力重点保护农业，也减弱了对农业技术供给力度。目前我国政府对农业科研投资，仅为农业总产值的0.2%左右， 而世界平均水平是1%。我国农业科研经费占整个国家科研经费比例仅为3%—4 %，而世界平均水平是10%。1985—1995年期间我国农业科研经费年均增长率竟然呈现负数，约－1%。（2）农业科教机构供给意愿与供给能力约束。在政府对农业科研经费供给不足的硬约束下，农业科研、技术推广及农业教育机构获利甚少、无利可图，乃至严重亏损，从而对技术的研究、开发、推广意愿低落。纵有供给意愿也缺乏供给能力。其直接后果是：这些年来，技术突破不多，适宜性技术供给短缺，技术推广不力，农业科技成果转化率仅为30%—40%，良种推广面积只有60%—80%。
应当明确指出，虽然农业技术进步受技术需求不足与供给不足的双向约束，但更重要的是受政府技术供给不足约束。这是因为，供给决定需求，当今政府技术供给不足在很大程度上约束着农户技术需求不足。
（二）农业技术进步受技术需求不足与技术供给不足的双向约束本质上是制度约束
1.当今农业微观组织与土地制度对农业技术进步约束。家庭承包制这一制度选择与制度安排曾创造过农业奇迹，但并没有动摇传统农业的根基并为农业技术进步营造良好的机制。当今农户小生产难进大市场，即便进入市场也因组织化程度很低而使交易成本高昂。农户小生产也缺乏抵御各种风险的能力，还难以捕捉技术信息或者支付不起信息成本。当今农地产权不明晰、产权结构不完整尤其是土地使用权流转滞后，阻碍着土地经营规模适度集中，从而制约着农户吸纳农业技术的需求意愿。
2.当今政府给出的“四个制度”即农业宏观调控制度、保护制度、“公共物品”供给制度以及重工轻农的制度对农业技术进步约束。一是市场经济内生需求农业宏观调控制度，而政府的制度与政策却采用“合同定购”、“农业户口”等行政性手段，限制农产品与要素市场化。二是对于农业这样的弱质产业，政府理应加大保护力度，迄今却仍实行负保护，PSE值一直在－20上下徘徊，致使农业投入不足，农业资源外流。三是政府具有提供“公共物品”的特殊职能，而当今政府对农村农业“公共物品”供给制度却严重滞后，造成农业科研教育技术推广、农业基本建设和农用工业相对落后。四是政府作为社会公共事务管理者理当秉持公正与中立，却依然沿袭重工轻农以农养工的制度惯性及政策偏好，资金上国家对农业“取大于予”，致使农民收入相对下降。总之，当今政府因其自身体制上缺陷以及财力有限、理性有限、中立有限，“经济人”倾向，给出的“四个制度”致使农业技术供给不足。
3.当今农业科教体制对农业技术进步约束。从总体上看，现行农业科教体制是缺乏科教与经济内在结合的体制，其主要弊端是：农科教、产学研结合不紧，使技术供需之间时滞与空隔拉大；农业科研与教育之间存在行政性分割，缺乏横向联系与纵向协调，很难形成整合力量和合理分工；农业科研经费供给量不足、供给渠道狭窄，使科研缺乏物质保证与利益激励；农业技术推广及服务体系十分薄弱，使农业科研成果较难转化为实际技术供给；农业教育制度安排上也缺乏激励机制。
4.计划与市场之间的“制度摩擦”对农业技术进步约束。从根本上说，市场制度结构的产权安排与竞争机制有利于推动农业技术进步。然而，当今不是单一的市场制度，而是市场与计划并存的双制度（还存在古老的自然经济制度遗产）。双制度并存，一方面使得内生于计划农业制度中的粗放增长方式依然存在，另一方面，又使得内生于市场农业制度中的集约增长方式难以发育，而市场制度本身所固有的功能性缺陷即“市场失灵”却助长了农业增长的不经济粗放性，从而制约着农业技术进步。双制度并存，还造成市场制度发育严重滞后，致使实际市场效率与预期市场效率严重背离。突出的情况是，农产品与要素市场化程度不高，农村劳动力市场化程度只有25%。农资的市场化供应与主要农产品的变相强制收购。大量农业“剩余”通过被扭曲的价格“剪刀差”转移农外。农民“市场准入”成本过高，交易成本也过高。市场的地区封锁尚未完全排除。市场的软、硬件建设严重滞后。就农业技术市场而言，在技术市场主体培育、技术商品的界定、产出、流转，以及技术市场管理等方面都存在诸多问题，尚处在初创阶段。
三、制度安排：营造农业技术进步机制
农业技术进步受制度约束。农业技术进步在制度创新即引入制度安排、制度结构、制度环境以及制度变迁等制度变量，营造农业技术进步机制。本文着重从制度安排视角建构农业技术进步机制，这是因为“制度”一般是指制度安排，制度结构就是制度安排的总和，制度变迁通常也仅指一个制度安排替代另一个制度安排（林毅夫，1994），还因为基础性制度安排已具有制度环境的特征，更因为我国改革成功的关键并非在于一般地选择了渐进性改革方式，“而是采用了适宜中国国情的建立市场经济体制的方式，即制度安排”（李周，1997）。不过，由于一个制度安排的效率依赖于其它相关的制度安排的效率，因而不能只引入单项制度安排，必须引入一系列相关的制度安排（包括正式制度安排、非正式制度安排及其实施机制），构成制度集合，以营造技术进步机制。
（一）农地产权制度安排与农业产业化 农户技术需求不足的首要约束是农户经营规模太小，因而引入新的产权安排推进规模经营便是提高农户对技术有效需求的合理选择。这又遇到人地尖锐矛盾的约束。要冲破这一约束，无疑是痛苦和不可回避的过程。我以为，随着农民对土地的依赖性渐次弱化，土地将不再是农民唯一的或重要的生活来源，只要不人为地遏阻诱致性的农地产权制度变迁，农地经营权相对集中并非是一个不可逾越的障碍。农地制度改革不是改革集体所有制土地制度而是改革其实现形式即土地产权制度。农地产权安排的初略构想是：在稳定家庭经营的基础上，实行集体经济组织最终所有权与农户法人资产权分离，使集体拥有土地最终所有权以及所有权的转让权等，农户拥有土地的长久使用权以及使用权的转让权等。我国一些经济比较发达的地区，实行劳动联合与资本（土地）联合的股份合作制，很有可能成为农业中的一项重要制度安排。
如果说引入新的产权安排以提高农户技术需求，制度成本偏高，过程太长，那么实行农业产业化则是降低制度成本、缩短过程时间的一条最佳路径。仅就农业技术进步而言， 农业产业化的基本思路是：（1）实行系统内的“非市场安排”与系统外的市场机制相结合，既可降低生产成本、交易成本、外部成本，并使外部经济内部化，又可提高农户组织化程度，把小农户引入大市场，从而使资源配置逼近帕累托状态，使农户能得到在现有组织与制度安排下所得不到的收入，并以增加收入促进技术投入。（2）实行产业化， 在农户仍然是家庭小规模经营的基础上，实行土地集成连片的区域化专业化一体化经营并提高土地资源的利用系数与集约度。这种集成规模与利用效率的提高，既可克服农户家庭经营的内部规模不经济，又可使外部经营规模很经济，实质上是一种具有中国特色的土地规模经营，从而增强农户对技术的有效需求。（3 ）通过农科教、产学研直接结合的产业化形式，缩短技术供给与技术需求的时滞与空隔。（4 ）通过城市工商资本金融资本乃至外资与广大农户相结合的产业化形式如“公司+农户”，用城市的现代工业与现代生产要素装备农业，推动农业技术进步并让农户分享二、三产业利润。 （5）通过建立技术、信息、保险等社会化服务体系，可以降低农户采用新技术的风险。（6）实行产业化，还可促进农民自发成立技术协会、 研究会等组织形式，调动农民技术活动的积极性。（7）政府在技术、 体制、政策诸方面对农业产业化的扶持，推动农业技术进步。总之，农业产业化的形式可以多样，其实质都是通过这一组织与制度安排，使农户采用新技术变得有利可图乃至报酬递增，进而推动农业从传统走向现代。
（二）政府自身体制改革并给出“科教兴农”体制“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足”（林毅夫，1994）。政府的供给意愿与能力决定着农业技术进步的方向、速度和规模。因此，政府首先要着力自身体制改革。（1 ）政府必须转换职能或角色。政府应从计划体制下重工抑农的“偏心人”转换为市场体制下工农业协调发展的“公正者”或“中立者”。政府应从计划体制下天赋万能、永远正确、包办一切的“中心人”转换为市场体制下制定竞争规则、纠正“市场失灵”的“调控者”。政府应从计划体制下居高临下、发号施令的“司令官”转移为市场体制下上层建筑为“三农”基础服务的“服务员”。政府还应从“经济人”转移为把农业技术进步当作战略变量的“战略家”。这是政府体制改革的重头戏。倘若政府也扮演起商人式的重利轻农的“经济人”，农业技术进步将是“蜀道之难”。 （2）政府必须“两手”都要抓，“两手”都要硬，即既要充分发挥“看不见的手”的基础性作用，又不放松“看得见的手”的调控作用，只有当“看不见的手”失灵时才应该动用“看得见的手”。并且，要给出硬性的而非软性的制度。制定“游戏规则”的政府要率先遵守“游戏规则”。供给制度的政府要自觉接受制度约束。商品是可以交易的，而制度却是不可交易的。政府也不能例外。倘若政府还不从轻农伤农的“路径依赖”或制度惯性中迅即脱身，倘若政府也不信守“科教兴农”的制度安排，农业技术进步只能是一句口号。（3 ）政府必须给出包括农业宏观调控、农业保护、农村“公共物品”以及农业科教体制等一系列基础性制度安排，为农业技术进步营造宏观制度及政策环境。
政府给出的农业科教体制应是科教长入经济的体制。其关键环节是：（1）农科教、产学研一体化。这是农业技术进步的体制基石。（2）建立横向联系机制与纵向协调机制。一是打破科研与教育之间的行政性分割，发展横向联系；二是建立从中央到地方的纵向协调，对基础研究、应用研究与技术开发进行合理分工。（3）建立以政府为主体、 以民间为补充的多渠道的科研经费供给制度。（4 ）建立农业技术社会化服务体系。即建立以政府推广为主体（无偿）、农户自组织推广和企业推广（有偿）共同参与的技术推广体系以及农业技术风险保障制度等。（5）一切务农人员知识化即积极发展各类农业教育， 提高人力资本的投资与积累。当前，要通过深化农业教育制度改革，建立起一套能吸引考生愿入农业院校、毕业生不跳“农”门的制度安排，尤其要建立起一套能把农科学子引向大有作为的市场经济而不涌向名来利往的“仕途经济”的制度安排。必须以史为鉴。我国近现代落后于西方世界，大概在于科举制度及其激励结构，使知识分子无心于投资从事科研所必需的人力资本而倾心于投资出仕入官所必需的人力资本（林毅夫，1994）。眼下农科学子归农势微入仕势盛，不在于学子心理不健康，而在于制度安排不适宜。
（三）农村“公共物品”供给制度安排与农业“公共技术”供给制度安排 家庭承包制为农业增长提供了很强的制度激励，却没有为农村“公共物品”提供有效的制度安排。各级政府对农村公共资源投资减少，而政府投资减少又没有由集体与农户投资增加来填补，致使“公共物品”供给不足。倘若政府撒手不管或微量供给，社会成本将是极其高昂的。不过，从现实情况看，由于各级政府财力有限，而许多地区尤其是较发达地区的集体与农户又具有提供“公共物品”的意愿与能力，因此“公共物品”供给制度必须作适当调整与改革，即改原先由政府单一供给制度为以政府为主、集体与农户适度分担的供给制度。但无论如何，政府都不能从“公共物品”供给领域退出而强令农民进入。并且，“公共物品”供给量必须同农户需求量相适应，“过犹不足”。“过剩”了，只能加重农民负担。
现代经济学把物品区分为“公共物品”与“私人物品”。农业技术作为农业科研成果，也应该并可以区分为“公共技术”与“私人技术”。农业“公共技术”是指农业资源调查、病虫害测报等软技术与作物种植、栽培方法等以非物化形态提供的科技成果，它们在使用上具有非排他性等特点。农业“公共技术”的提供，最有效的机制是政府调控，主要应由政府财政拔款渠道，无偿提供给农户使用。农业“私人技术”是指诸如优良品种、新化肥、新农药等以物化形态提供的科技成果，它们在消费上具有排他性等特点。农业“私人技术”的提供，最有效的机制是市场机制，应通过市场有偿转让给农户使用。应该说，把农业技术粗略地划分为“公共技术”与“私人技术”，对于农业科技成果的产权界定与保护，对于加快农业技术的市场化进程是有正效应的。
（四）市场制度建设与农业“私人技术”市场建设市场建设是保证农业技术进步的一项最基本制度建设。着重抓三个相关环节：一是制度公平。欲实现市场效率必先实现市场公平即制度公平。城乡之间、工农业之间、农业与非农产业之间、以及地区之间实行公平竞争、等价交换。二是制度保护。由于“剪刀差”、“农业户口”等制度遗产迄今仍然存在，使得农民与市民初始制度条件极不相同，竞争起跑线根本不可能整齐划一，换言之，市场公平或制度公平本身就暗含着不公平，加上当今农业弱质、农民弱势，因此必须对农业农民实行制度保护。制度保护的根本是还权于农民，使农民拥有更多更大的资源配置权、财产积累权以及民主权利。当前，制度保护的重点是建立并完善主要农产品储备调节制度、风险基金制度与最低保护价制度等。三是制度建设。即在制度公平、制度保护的基础上，着力市场制度的软、硬件建设，首要是市场法律法规制度建设，因为法律制度是最硬的制度。市场制度建设旨在降低交易成本。
农业“私人技术”市场制度建设的着力点是：（1 ）界定并保护技术产权。产权毕竟是核心制度。直到现在，不能在创新方面建立一个系统的产权仍是技术变化迟缓的主要根源（诺思，1994）。（2 ）培育理性的农业技术市场主体。为了确保粮食供应安全，要优先扶持粮食生产技术的需求主体与供给主体。（3 ）建立并完善农业技术市场中介组织与信息网络系统。（4）加强农业技术市场的法律法规制度建设。 应以知识产权法、专利法、技术合同法、促进科技成果转化法为核心，制定与完善农业技术市场的管理条例，严厉打击假冒伪劣和违法侵权行为，切实维护技术交易当事者的合法权益。
（五）现代农业企业家培植与非正式制度安排（意识形态）根据制度变迁理论，制度变迁中的“第一行动集团”至少有一个成员是熊彼特意义上的企业家。如果说农业科研、教育、技术推广人员与广大农民是农业技术进步主体，那么农业企业家便是农业创新主体（技术创新者与“制度企业家”）。农业企业家比广大农民具有更高的科技文化素质，更远大的农业产业抱负，更强烈的市场竞争意识，更富有敢冒风险与靠超物质力量支撑的“企业家精神”，也更善于捕捉市场潜在利润并积累农业资本，一句话，他们是创新的人格化，他们志在创新——技术创新与制度创新。农业技术进步呼唤农业企业家，更需要培植农业企业家。一是要为农业企业家的成长营造适宜性的制度背景。二是要在农业市场化产业化现代化过程中生成农业企业家队伍。队伍成员应由三部分人构成：农民专业大户或规模经营者，农业科技、教育及管理人员，志在加盟农业的工商金融界有识之士。
如果把农业企业家看作正式制度创新主体，那么为农业技术进步筹谋与呐喊的舆论制造者便是非正式制度（意识形态）创新主体。他们应由农经学界为主体，还包括有志于充当母亲产业卫士的一切“智能集团”、宣传媒体及舆论阵地。他们供给或“生产”出意识形态这个“公共物品”，不仅为政府的农业技术政策提供参考，而且对政府采取更理性更积极的农业技术政策产生影响与施加压力。换言之，他们既是政府的“智囊集团”，又是政府的“压力集团”。有效率的竞争规则或制度安排毕竟是多种利益集团多重博弈后的结果。对于农民这样缺乏组织资源政治资源同其它利益集团较量、同政府讨价还价的弱势群体，太需要非正式制度安排（意识形态）助一臂之力了，因为成功的意识形态能降低技术变迁与制度变迁中的成本，能缩短技术供求与制度供求中的“时滞”，因而是一种“能产生极大外部效果的人力资本”（林毅夫，1994）。