中国《县级农村社会养老保险方案》为何难以推广实施，本文主要内容关键词为：养老保险论文,县级论文,中国论文,农村论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 中国农村人口老龄化的到来
中国是世界上人口最多的国家，2000年11月，第五次全国人口普查表明，全国人口总数为12.95亿人。其中0～14岁2.89亿人，占总人口数的22.89%，65岁以上人口为8811万人，占总人口数的6.96%[1]。联合国认为，一个国家或地区如果60岁以上老年人口占总人口的比重超过10%或65岁以上老年人口占总人口的比重超过7%以上，就被称之为人口老龄化国家。据此，我国已经属于老龄化国家。
中国也是一个农业大国，在960万平方公里的土地上，星罗棋布般地散布着数以千万计的自然村落，他们构成了中国人口的主体。第五次全国人口普查也表明，我国城镇人口为4.56亿人，占全国总人口数的36.09%，农村人口为8.07亿人，占总人口数的63.91%[2]，虽然和第四次全国人口普查相比，城镇人口占总人口比重上升了9.86个百分点，但是农村人口还是超过了8亿大关。因此，我国人口老龄化研究的重点也应当关注由农村人口老龄化所产生的养老保障问题。
和西方发达国家相比，我国农村人口老龄化有其自身的特殊性。这种特殊性最主要表现为我国农村人口老龄化是在经济、社会发展水平不高的情况下出现的，因此其意义是多重的。首先，它是我国实行计划生育降低人口出生率以及医疗水平的提高人口寿命的延长的结果，是世界人口发展的必然趋势，其次，也是我国社会生产力的不断提高，尤其是经济、政治、科学、技术、文化进步与繁荣的产物，更是中国农民营养、健康和文明的体现。当然，农村人口老龄化也会导致农村人口结构发生显著的变化，表现为单位家庭人口数量的减少、老少比增加、劳动力弱化，特别是"4-2-1"乃至"6-2-1"家庭模式的出现将产生单位劳动力供养成本的增大，特别是在农村富余劳动力流动性增强的情况下容易引发许多家庭和社会问题。可是，理论界往往把我国人口老龄化研究的目光聚集在城市，有关人口老龄化问题的提出、原因的分析、措施的产生、办法的解决等等绝大多数是针对城市老年人口而言的，总体上比较缺乏有针对性和可行性的农村人口老龄化理论研究。所以，大力开展农村社会养老保障研究，积极探索有中国特色的农村社会养老保障之路十分必要。
2 中国农村社会养老保障制度的探索
众所周知，改革开放以前我国的养老及其相应的社会保障制度的设计，主要是为了解决城市老年人口的，当时的就业、退休金（养老金）、工伤、医疗、住房、物价补贴等基本制度仅限于城镇职工，农村老年人主要是依靠集体（一般叫“大队”或“生产队”）发放很少一部分的“口粮”，实行家庭养老，“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村实行了家庭联产承包责任制，集体除了代表国家和政府向农民催缴农业税和各种提留外，其它费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本上依靠家庭，而此时随着计划生育政策的落实和实施，农村老年人口的普遍增多，农村人口老龄化问题已经逐渐提到议事日程上来了。为了解决这个问题，应对即将到来的“银发浪潮”，国家在部分地区进行了农村养老方式选择的试点和探索。
1986年10月，民政部在江苏省沙洲县（现苏州地区的张家港市）召开了“全国农村基层社会保障座谈会”，确定了今后一段时间我国农村社会保障工作的重点。那就是在贫困地区搞好社会救济，在经济中等发达地区主要兴办福利工厂，举办福利设施，而在经济较为发达的农村地区则要积极开展农村社会养老保险。会上肯定了江苏部分发展较快的乡镇地区有关解决老龄人口的做法。但是，当时江苏农村开展的社会养老保险在实施过程中也存在着一些问题，集中表现在养老保险范围小，缺乏必要的法律法规，资金的保值增值无法得到有效的保证等等，因此，当时也很难将他们的经验和做法推向全国。
针对这些问题，1990年7月，国务院召开专题会议，讨论民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》草案，并以此为依据在山东省牟平县、江苏省张家港市、湖北省的武汉市等地农村开展了试点工作。1992年12月，张家港会议结束后，在全国各地推广实施了被老百姓称之为“党和政府给俺办了件几代人感恩的大好事”的《县级农村社会养老保险基本方案》，该《方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等等，还确立了我国农村社会养老保险所遵循的五个原则，即农村养老保险方案应当贯彻“保障农村老年人基本生活原则，养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会保险与家庭养老相结合原则以及各类人员养老保险一体化原则”[3]等。可是实际实施的情况并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%，也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。而且目前“政府实际上已经放弃了农村地区的强制性养老保险计划”[4]。这不能不引起我们的深思。
3 中国农村社会养老保障制度存在的问题
《县级农村社会养老保险基本方案》在中国农村为何难以推广实施，从目前来看，研究者们主要侧重于从经济学角度、也就是从成本和收益的角度进行经济学分析和探索，人们普遍认为该《方案》存在以下几个问题。一是“该《方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题，并且该《方案》保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题”[5]；二是“该《方案》难以实现互助互济原则，国家在农村社会保障中的责任和义务太轻，而且国家只是想摆脱应尽的义务”[6]；三是该《方案》中的养老金“由于实行属地管理原则，因此，养老基金抗风险能力较差”[7]，四是该《方案》的养老保障基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低、不可能真正解决农村养老问题等等。
应当承认，《县级农村社会养老保险基本方案》确实存在上述不足。解决该《方案》自身存在的问题，对于加快我国农村养老保障制度的建设，改进和完善现行的农村社会养老方案，毫无疑问是大有裨益的。但是笔者认为，《县级农村社会养老保险基本方案》之所以不被广大农民所采纳、农民之所以拒绝该《方案》固然有经济学方面的因素，更关键有下列几个社会学因素：
第一，该《方案》的构建没有准确地抓住当前农村养老保障的重点。农村养老保障的内容应当是不断变化的，不同的社会、不同的时代，其保障的内容、保障的侧重点当然有所不同。在笔者看来，改革开放以后，尤其是经过20多年的发展，农村养老保障的侧重点已经不在于物质供养而主要在于医疗保障。理由有三：一是自1994年开始的“八·七”扶贫攻坚至今，处于绝对贫困线以下的农民逐渐减少，到2000年只有3000万人尚未摆脱贫困，其中国家重点扶持的人口仅有1710万，占农村总人口的2.1%左右，比例很小。当然，这里还有一部分是丧失劳动能力而需要救济的人口。可是，这部分农民保障的重点恰恰不在于社会养老保障，而在于社会救助和摆脱贫困，而已经脱贫的农民的保障重点也不在于物质供养而在于医疗保障上；二是和城市的老人明显不同的是农民的物质供养要求普遍较低尤其是现金供养比较少，绝大多数采用自己生产的食物供养，因此，农民只要有一定的土地，物质供养基本不是问题，这从薛兴利的山东调查以及其他社会学者各自选取的农村地区的典型调查就可以得知当前我国农民物质供养所需要的现金货币究竟需要多少？是不是农民养老的重点和难点？[8]三是最近几年农村的发展表明，老年人的医疗丧葬费用较高。因为一方面老年人是一个患病率高、患病种类多、住院比例高的特殊群体，1993年，卫生部调查表明，我国50岁以上的占社会总人口数的18%的中老年人消耗了近80%的医疗费[9]。如此算来，老年人消耗的医疗费用十分巨大，很多家庭往往因病致贫、因病返贫，从此一蹶不振。另一方面，老年人也是一个死亡率高的群体，世界卫生组织报道，全球5岁以下的儿童死亡率为21%，而这主要集中在非洲和拉丁美洲国家，而全球65岁以上的老年人死亡率达到43%[10]。老年人死后均需要一大笔费用开支。这对于"4-2-1"尤其是可能出现的"6-2-1"结构模式的农村家庭来说，一对年青夫妇在其有限的收入里要拿出数万元来料理4位老人的后事还真是困难，更不用说可能要照料6位或8位老人了。
这表明，伴随着“核心家庭”的形成，农民贫困问题特别是温饱问题的解决，人均寿命的延长和追求，单纯的物质供养问题已经是农村养老中的次要问题，而医疗和丧葬等费用问题将逐渐成为农村养老中的首要问题，这和改革开放乃至建国以前的农村状况大不一样。农村养老的这一新特征也为现在和今后我国的农村养老保障改革提供了可资借鉴的重要根据。
第二，该《方案》的构建和推广忽视了农民养老的文化因素。经济学家们讨论经济社会现象很少涉及到文化和心理因素，可是，从社会学的视野来看，经济因素固然重要，但是文化、心理、法律等社会因素在制定和规范某项社会政策时也是不容忽视的。从历史上看，几千年来我国一直采取以“孝文化”为核心，以“家庭”为载体的家庭养老模式。这种“家观念、小圈子、重人伦、讲孝顺”的深厚文化基础决定了在相当长的时间内，家庭养老仍将占据主导地位，家庭养老的存在必然有着深刻的历史文化渊源。有人认为，“核心家庭”出现以后，农村传统的家庭养老方式将面临很多困难和风险，传统的家庭养老必将被社会养老所取代。毫无疑问，这种困难和风险是存在的，但是，如果仅仅以“核心家庭”来谈论风险和困难问题，论据明显不足。例如，18世纪的我国清朝时期主要也是“核心家庭”，当时“核心家庭”占家庭总数的57.2%，而复合家庭仅占6.75%[11]，当时实行的都是家庭养老。所以，笔者认为，问题的关键不在于是不是出现“核心家庭”，而在于如何解释《县级农村社会养老保险基本方案》与体现着民族文化传统的家庭养老关系、该《方案》在农民家庭养老中的地位和作用等等，如果解释不清，即使方案再完善，农民心理都会难以接受。
第三，该《方案》的构建和实施忽视了农民养老的心理因素。从目前来看，我国大多数农民还缺乏社会养老保障的心理需求，他们往往依赖于家庭养老，即所谓的“养儿防老”（现在已经扩展到女儿），依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老。农民对于几十年以后能否领到如《县级农村社会养老保险基本方案》所讲的养老保险金一般均持怀疑态度。极少有农民能够像经济学家、会计学家们那样竟然知道该《方案》会存在着“资金难以保值增殖”问题以及所渭的“保富不保贫”问题。如果农民能够懂得如此精深的经济学问题，那么他们就不再是农民！所以，在农村人口老龄化条件下，农民明明知道现有的家庭养老方式并不是最为理想，但他们就是不愿意参加社会养老保险，而是常常采用诸如减少日常消费、减少风险投资、增加安全有保障的储蓄存款等方式，以此来防范今后可能面临的养老风险。因此，尽管我国银行储蓄存款利率一再下调，居民个人储蓄存款就是居高不下，一个重要的因素就是农民存款防老、存款养老的心理始终在起着作用。
第四，该《方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础。法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，西方各国社会保障制度包括养老保障制度的制定和实施都是以立法的形式表现出来的，无论是1601年英国制定的《济贫法》，1883年德国俾斯麦政府颁布的《疾病保险法》、1889年颁布的《养老·残疾·死亡保险法》以及1935年美国制定并实施的《社会保障法案》等，都使得这些国家社会保障工作走上法制化和强制化轨道。而我国农村社会养老保障从80年代起到现在几乎没有一部成文法规，只有各省以及地方的行政规章及条例。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性、严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加剧了该方案的难以实施。
第五，该《方案》难以推广实施还有其它的相关因素。这集中表现在三点，一是90年代以来，城市商业保险纷纷涌向农村，导致农村社会养老保险呈现出险种的多样化，农民无暇顾及，感到非常茫然。在广大农村，劳动部门对乡镇企业职工进行了保险，而各类商业保险公司通过多种关系和渠道对乡村干部、教师、学生和独生子女进行了保险，并且这些保险公司措施灵活，保险人员主动出击，方法得当，投保人数较多。只有《县级农村社会养老保险基本方案》在被动地等待农民自己去买保单。二是该《方案》没有和我国城镇居民养老保障方案衔接起来，无法有效地解决现在及今后一部分农民转变为城镇居民后的养老保障问题，也无法真正解决目前业已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。三是大多数农民对该《方案》认识不够，认为养老保险作用不大，甚至还有人认为是地方政府的乱集资、乱摊派，认为是部分干部的个人行为。凡此种种，直接导致农民对此《方案》顾虑重重，该方案在农村无法真正实施。
所以，如果说经济学因素使得政府和学者们有意放弃《县级农村社会养老保险基本方案》的话，那么社会学因素却使得农民主动拒绝这个方案，两种因素结合在一起决定了《县级农村社会养老保险基本方案》目前很难在农村有所作为，而且社会学因素对农民养老保障的选择和决定作用往往更大、更直接，甚至有时起着决定性作用。
4 中国农村养老保障制度的完善
这样看来，完善中国农村社会养老保障制度，确保农村社会养老保险方案能够有效地实施，应当至少立足于两个层面。
第一，从经济学层面上讲，一是要有明确的社会养老保障目标，队长远看，我国农村社会养老保障的最终目的就是要逐步消除城乡二元对立格局、建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一元化是一个趋势和必然.因此，现有的《县级农村社会养老保险基本方案》在设计上必须和城镇居民养老保障方案能够有机地衔接起来。二是要着力解决农村社会养老保险基金的保值增值问题。有人曾撰文建议成立专门机构管理、投资这笔基金，想法虽好，但不切实际。因为成立专门机构固然可以管好这笔基金，可能保证基金的保值增值，然而，全国各地分支机构的设立必将浪费大量的人力、物力及财力。因此，笔者认为，一方面不要以省、市为单位而要以全国为单位统一对农村社会养老保障基金的统筹和管理，另一方面，可以依托中国农业银行等金融机构进行合法的高收益性投资，如购买债券、投资安全性和收益性较高的产业等等，确保资金的保值增值。另外由于银行本身组织严密、制度健全、管理到位，具有良好的投资理财渠道和经验，加上它的分支机构遍布全国各地，在农民心中信誉度较高，这样，农民可以把缴纳的养老金真正当成自己的储蓄存款。
第二，从社会学层面上讲，一是要加强宣传、解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参与和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。二是要解决好当前和今后一段时期内农民养老的重点，让医疗保险尤其是农民大病保险成为农村养老保险的重点。三是要理顺农村办理社会养老保险各机构关系，实行刚性利弹性相结合的原则，确保养老保险基金稳定的来源，例如可以规定：凡是参加商业养老保险的农民必须先办理国家的“社会养老保险”，凡是已经参加了国家的“社会养老保险”的农民可以自行选择其它商业保险。四是要加强农村社会养老保障制度建设，尽快制定出一条适合我国国情的农村养老保障法律、法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化以及城乡一体化。
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