农地用途管制：制度困境与对策选择，本文主要内容关键词为：农地论文,管制论文,困境论文,对策论文,用途论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业用地(简称农地)不仅承载着国家粮食生产的功能，关系着国家的经济安全，而且对于保障农民生产生活，促进农村地区的稳定，具有重要的经济与社会意义。然而，我国目前耕地总量已经濒临18亿亩耕地红线，人均耕地面积也不足世界人均耕地面积的40％。根据国土资源部统计的数据，耕地每年都在净减少①，耕地保护形势非常严峻。2013年11月，党的十八届三中全会提出要健全自然资源产权制度和自然资源用途管制制度。农地作为我国土地资源的重要组成部分，加强对农地用途的管制，对于贯彻落实党的十八届三中全会精神，促进资源的有效保护与合理利用，具有十分重要的现实意义。 一、农地用途管制之现状 (一)管制依据 为了防止耕地的持续递减，我国自上世纪90年代末开始着手对农地用途实施管制。从管制形式上看，有关农地用途管制的规范主要有法律、行政法规、部门规章等。在法律层面，主要是《土地管理法》、《农村土地承包经营法》及《物权法》。这些是我国农地用途管制的直接法律依据，也是行政法规与部门规章制定的依据。 在行政法规层面，1997年4月中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就“加强土地的宏观管理、进一步严格建设用地的审批管理、严格控制城市建设用地规模、加强农村集体土地的管理和加强土地管理的执法监督检查”等事项做出规定。其后有多部关于土地管理行政法规颁布，继续深化和加强对土地的管理。2004年4月国务院办公厅发布《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，2004年10月国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的规定》，2010年12月国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，2012年12月国务院发布《关于土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况的报告》。 在部门规章层面，立法数量较多，绝大多数是国土资源部门颁布，如国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(2000年12月)、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》(2003年9月)、《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(2003年11月)、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》(2006年5月)、《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》(2008年6月)、《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(2008年9月)、《关于严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设的紧急通知》(2011年10月)、《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(2012年2月)、《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》(2012年9月)、《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》(2013年5月)、《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(2014年2月)、《节约集约利用土地规定》(2014年5月)等。也有与其他部门共同发布的部门规章，如国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、财政部、建设部、水利部、国家林业局《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》(2005年9月)，监察部、国土资源部《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》(2007年7月)，国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》(2008年10月)，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(2010年9月)，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(2010年9月)，国土资源部、国家发展和改革委员会《关于发布实施〈限制用地项目目录(2012年本)〉和〈禁止用地项目目录(2012年本)〉的通知》(2012年5月)，国土资源部、国务院侨务办公室《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》(2013年10月)等。 (二)管制措施 国家对农地用途实施管制的措施包括实体性管制措施与程序性管制措施。实体性管制措施又包括禁止性措施与限制性措施。禁止性措施包括禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。限制性规定多为原则性规定，如《农村土地承包经营法》第8条规定的“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，以及《物权法》第43条规定的“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”等。程序性管制措施包括农地用途转化的规划审查、计划审查，农用地转用审批程序的实施。农地用途转化的规划审查与计划审查，是指当涉及农地用途转化的项目实施之前，首先审查其是否符合土地利用总体规划、控制性详细规划、建设用地年度计划、农用地转用计划指标。如果符合，项目则可继续实施；反之，则必须禁止。农用地转用审批程序，是指涉及农用地转化为非农建设的项目实施前，要由申请人向审批机关申请批准才准予实施。具体内容包括：省级政府批准的道路、管线和基础设施建设项目，国务院批准的项目涉及农用地转用的，由国务院批准；土地利用规划涉及农用地转用的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；国家重点建设项目，军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，由国务院批准。 (三)管制效果 “农地用途管制的初衷是控制建设用地总量，遏制农地非农化，从而保证耕地总量。”[1]因此，评价农地用途管制的实施效果的主要依据是两项数据，即建设占用耕地的数量(包括合法建设占用耕地数量和违法建设占用耕地的数量)与耕地总量。然而，通过分析近些年来国土资源公报的这两项统计数据，结论是我国农地用途管制的效果并不乐观。 一是建设占用耕地的数量呈上升趋势。据国土资源公报数据显示，一方面，合法建设占用耕地的数量不断上升。在土地用途管制实施初期，每年建设占用耕地的数量在15万公顷左右，而在2006年之后，建设占用耕地的数量就上升到20万公顷左右，且每年还呈上升趋势。另一方面，违法建设占用耕地的数量也不容忽视。根据国土资源公报的数据，每年都存在大量的土地违法行为，并且土地违法行为涉及耕地的数量也相当大。2006年违法案件13.11万件，涉及耕地数量4.34万公顷；2012年违法案件下降到6.2万件，涉及耕地数量也下降到1.1万公顷。虽然从2006年实施土地督察制度以来，违法案件的数量逐年减少，违法案件涉及的耕地面积也逐渐减少，然而，违法建设占用耕地的绝对数量依然不可小觑。 二是我国耕地总量逐年递减，耕地保护形势十分严峻。1998年我国实施土地用途管制制度之前，耕地总量在13000万公顷(约19.5亿亩)左右，并且耕地数量比较稳定。然而，在1998年实施用途管制以后，耕地总量曲线不升反降。特别是在2001年至2003年间急剧下降。2001年12761.58万公顷(约19.14亿亩)左右，2003年下降到12300万公顷(约18.45亿亩)左右，并且呈继续下降趋势。至2008年我国耕地数量已经下降到18.26亿亩，濒临18亿亩耕地红线。分析原因，一方面是因为我国经济的快速发展和城镇化步伐的快速推进对土地刚性需求的结果；另一方面也说明我国土地管制制度还有问题，至少说明土地用途管制制度在遏制建设用地、保护耕地方面并未起到明显效果。 二、农地用途管制之困境 (一)农地用途管制主体：重局部眼前利益、轻整体长远利益 “在农地用途管制中，地方政府作为直接管制主体，被赋予防止农地不合理转用和保护耕地的职责。”[2]当需要农地转用时，其应当通过农地转用审批程序向省级政府或国务院申请。然而，实践中地方政府却常常对农地用途消极管制或主动违法。消极管制表现为少数地方政府纵容用地单位的违法占用耕地行为。同时表现为地方政府间接规避农地转用程序。一些地方政府“以租代征”，或者直接与村委会签订集体土地租赁合同，或者作为中间人促成村委会与用地单位或个人签订用地合同。地方政府的主动违法表现为地方政府知法犯法，表现为地方政府的行为违反农地转用程序的规定。实践中较常见的是地方政府的越权批地行为：有的是政府直接发文越权批地；有的是集体决定、主管领导签发、部门发文越权批地；有的是政府领导默许或者口头同意越权批地；有的是将一个项目“化整为零、多次签发”，将非法行为合法化。 地方政府在农地用途管制中存在消极管制或主动违法，原因是多方面的。首先，农地转用过程中，权力寻租是地方政府消极管制的重要原因之一。其次，农地蕴涵的巨大经济开发价值与农产品种植低附加值的强烈反差，造成地方政府在农地保护方面的积极性不高。农地用途具有多元性，作为传统用途的农产品种植所能够带来的附加值，与将其转化为建设用地所带来的经济利益相比，相去甚远。因此，地方政府基于区域经济发展的需要，往往会有意无意地放任甚至推动农地向建设用地转化。再次，土地财政依赖是地方政府主动违法的关键因素②。自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府成为独立的利益主体。而在地方政府的财政收入中，有很大一部分来源于土地征收、出让中的收益，也称为第二财政或预算外收入。不少地方的第二财政甚至超过了第一财政，成为地方政府财政收入的主要来源。为了获取更多的财政收入，地方政府不仅不履行自己的农地用途管制和耕地保护的职责，反而积极促成土地特别是农地用途的转化与流转。最后，权力运行中缺乏有效监督也是地方政府消极管制、主动违法的重要原因。地方政府在土地管理中，既拥有土地管理权，又是农村土地市场的垄断经营者。要在农地上进行建设，首先要经过地方政府的征收，使之转化为国有土地，再经过土地出让程序，才允许进行建设。在此过程中，地方政府既是农地的垄断买方，又是垄断卖方。在政府这种垄断经营下，权力的运行若不公开、透明，得不到有效的监督，极易产生违法行为。[3] (二)农地用途管制目标：重数量、轻质量 《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度，任何使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。这是我国立法关于农地用途管制目标的基本设定。我国农地用途管制的目标可以分为两个层次：直接目标和终极目标。农地用途管制的直接目标是，对农地用途的变更进行管制，不能随意变更，特别是对农地转为建设用地进行严格限制；终极目标是通过限制把农地转为建设用地，控制建设用地总量，最终实现耕地保护之目的。 就土地管理科学而言，耕地保护应当包含两个方面：一是耕地数量，比如我国确定的18亿亩耕地红线不被突破或动摇；二是耕地质量。然而，地方政府在保护耕地的目标评价方面，首要关注的是耕地的数量，即耕地总量不减少，而对耕地质量的保护，则相对薄弱。为了实现耕地总量不减少，各地方政府又通过加强对土地的开发、整治和复垦，形成新增耕地，来实现占补平衡。然而，这里的“占补平衡”，只是强调了耕地在“数量”上的“平衡”。至于所补耕地在质量上能否等于或优于所占耕地的质量，一些地方政府在所不问。 在实践中，耕地保护的重数量、轻质量主要表现为：第一，在制定土地利用总体规划时，设置数量指标而没有质量指标。如《土地管理法》第18条第2款规定，“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”第二，管制的目标是实现耕地总量动态平衡，而忽视质量的平衡。如《土地管理法》第18条第3款规定，“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”第三，土地利用总体规划制定的依据是土地面积的统计资料，而缺乏土地质量依据。《土地管理法》第29条第3款规定，“土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。”第四，在实行耕地占补平衡制度时，实行“占多少，补(垦)多少”的原则。可见，耕地的补偿义务更注重数量上的“多少”，而忽视质量上的“好坏”。 然而，农地用途管制中，对耕地质量的保护具有十分重要的意义。耕地质量是粮食高产量的保证，耕地质量是农民权益的保障，耕地质量也是我国发展现代农业的必然要求。高科技只有与高质量的耕地相结合，才能实现高产优产的现代农业发展目标。 目前，我国耕地质量总体偏低。据国土资源部2009年12月发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，中国耕地质量等别为9.8等③，耕地质量总体仍处于较低水平。如果忽视耕地质量的保护，往往会使得建设单位占优补劣，这样虽然保持了耕地总量的动态平衡，却实际上降低了耕地质量，浪费了土地资源，损害了粮食安全。 (三)农地用途管制模式：重计划控制、轻市场激励 目前，我国的农地用途管制模式是“命令—控制”型的行政管制模式，充满计划管制的色彩。首先，用途管制的规范多为禁止性规范与限制性规范。如《土地管理法》、《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等法律、法规中多使用“应当”、“禁止”、“限制”、“不得”等强制命令色彩较浓的用语。其次，农地转用实行指令性计划制度。在土地利用总体规划之下，对各个地区每年的农地转用的数量实行指令性计划，规定可以转用的数量指标，通过指标控制农地转用的区域与数量，对农地转用实行严格的行政审批程序，从而使其具有浓厚的计划控制色彩。最后，违反土地用途管制的责任承担形式是以行政责任为主，责任形式多为罚款、没收违法所得、限期改正、限期拆除等行政责任。 直接的行政管制对于实现政府的管制目标、提高行政管制的效率具有重大意义。但是，在农地用途管制方面，过分依赖于政府的直接行政管制，无疑也有其弊端。首先，行政管制容易产生权力寻租。根据管制俘获理论，在行使权力的过程中，被管制者为了自身的利益，往往会针对管制者的自利动机对管制者进行寻租活动，使管制者成为垄断利润的受益者，从而使管制者为被管制者所俘获，导致其行政权力成为利益集团谋取利益的一种工具，济南违法墓地案即是例证。同理，土地管理部门享有行政许可权和处罚权，又同时担当着土地管理者和土地垄断经营者的角色，在其土地用途管制过程中，用地单位为了自身利益，可能会对土地管理部门实行寻租活动，使其权力成为获取利益的工具，从而产生权力寻租，滋生腐败。其次，行政管制在具体实施和执行过程中，往往遇到相对人的抵制。由于管制多为禁止、限制性规范，且行政管制往往具有单方性、强制性，可能与行政相对人的利益存在不一致，因此，实践中经常会发生管制相对人不配合管制的“猫鼠游戏”现象。最后，指令性计划常常难以实行。实践中，由于信息的不对称，指标的下达有时不符合当地实际，因此，经常存在“上有政策，下有对策”的违反计划指标的行为。 (四)农地用途管制依据：重长官意志、轻规划效力 从我国目前土地用途管制实践来看，管制主体在实施土地用途管制过程中，主要还是顺应、服从于领导人的主观意志，依人治来行事，靠风暴来治理。不可否认，以国土资源部为牵头单位，以国家土地专项监察为核心内容，以强化土地执法为主要目标的“土地风暴”，针对各地方在土地供应中存在的不同类型的问题，进行专项集中整顿和治理，对于切实纠正在土地审批过程中存在的违法、违规行为，严肃查处违法占地用地行为，在短时期内确实能取得一定的成效。但是，作为一个法治国家，要真正实现法治在国家治理中的重要作用，在土地用途管制中就不能指望和依靠人们所热衷的“风暴式”执法，而应当重视和加强规划和法律在农地用途管制中的作用。实践中，“由于土地执法主体过分看重和依赖于人治，唯长官意志是从，因此，在农地用途管制中，对相关的管制法律、法规和土地规划重视不够，导致农地管制法律法规建设滞后，土地利用总体规划薄弱。”[4]主要表现在，一是管制依据不健全。在农地用途管制中，缺乏明确的管制依据，如无规划可依，由于农村建设无规划可依，无序开发、随意开发现象严重，建设用地布局混乱；或者虽有一些管制法律、法规，但由于规定过于抽象、原则，而缺乏可操作性。二是有规划不依，即使按照法律规定的程序制定规划，在实践中也存在随意更改规划、不按规划进行建设的现象，致使规划目的落空。 三、农地用途管制之出路 (一)建立可持续的财政增长机制，规范农地用途管制权的运行 地方政府在农地用途管制中之所以消极管制或主动违法，一个重要原因在于地方政府对土地财政的过度依赖。对于地方政府而言，在增加财政收入方式的路径选择上，与其他财政增长方式相比较，通过土地出让获取收益，不仅收入规模可观，而且操作便捷，易于实现，具有“短、平、快”之特点，因此，多为地方政府所青睐。地方政府通过变更农地为建设用地，然后进行出让获取巨额的土地收益，来弥补地方财政的不足。因此，要破解地方政府在农地用途管制中的消极管制或主动违法现象，根本的出路在于，一方面要建立可持续的地方财政增长机制，摆脱地方政府对土地财政的过度依赖。地方财政增长的根本动力在于地方经济的不断发展和壮大，地方政府应当为本地企业的发展提供良好的外部环境和氛围，不断规范和完善政府的职能和作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面是规范地方政府财政支出的范围和事项，严格控制与政府事权无关的财政支出事项，厉行节约，反对浪费，缓解地方政府在财政支出方面的压力，从而抑制地方政府通过土地出让来弥补财政不足的冲动。 同时，要减少或杜绝地方政府在农地用途管制中的消极管制或主动违法，离不开对农地用途管制权的监督。因此，建立有效的监督机制是重中之重。首先，要加强行政监督，扩大土地督察机关的督察范围。自2006年我国建立土地督察制度以来，在查处土地违法、保护耕地不合理转化为建设用地方面，取得了显著的成效。然而，土地督察的范围主要面对的是用地单位或土地使用人的违法行为，而未能对地方政府土地违法行为进行有效督察。因此，应扩大土地督察机关的督察范围，加强行政监督。其次，要加强司法监督。实践中司法机关多以证据不足等理由拒绝此类案件的受理，司法正义作为社会正义的最后一道屏障，如果司法正义都将农民的诉求拒之门外，那么，就将导致农民无处诉求，权益得不到保障，也会造成潜在的不稳定因素。因此，应当加强司法对农地用途管制权的监督，防止公权力不合理地干涉私权利。最后，要加强社会监督。新闻舆论监督是一种非常重要而又特殊的监督。在西方国家，人们把新闻舆论看成是与立法权、行政权和司法权相并列的“第四种权力”。新闻舆论作为一种具有广泛影响力的监督媒介，在抑制权力滥用和打击违法行为方面往往能起到较好的效果。很多违法行为一经曝光，便能立即引起人们的高度重视，从而产生舆论压力，督促违法行为的解决。同时，网络作为一种新型的监督媒介，由于其开放性、便捷性、交互性等特点，在社会监督方面的独特作用，也日益为人们所重视。因此，要充分发挥新闻与网络这两种监督力量，督促地方政府农地用途管制权的规范运行。 (二)平衡农地用途管制目标，实现耕地保护在数量与质量上的统一 在实施农地用途管制的过程中，不仅要关注数量指标，而且要重视质量指标，确保耕地在数量上和质量上得到统一与平衡。尤其是在目前普遍重视数量指标的背景下，更应当强调耕地质量在农地用途管制中的地位。首先，落实耕地质量调查和评定耕地质量等级制度。虽然《土地管理法》第27条和第28条已经规定了土地质量调查和评定土地质量等级制度，然而，自该制度确立以来，除了2009年对我国耕地质量发布过调查成果以外，在实践中并未得到充分重视。因此，应严格按照《土地管理法实施条例》的要求，对所有耕地现状的质量等别进行全面调查评价，建立县级、省级、国家级耕地质量等别数据库，并纳入国土资源“一张图”及综合监管平台，建立耕地数量质量一体化的土地调查数据库。同时，要认真落实年度更新评价和监测评价制度。在年度更新评价方面，依据年度土地变更调查，每年对耕地现状变化(建设占用、灾害损毁、农业结构调整、生态退耕、补充开发)及耕地质量建设(农村土地整治、农业综合开发、农田水利建设等)等突变性因素引起的耕地质量等别变化，开展更新评价，并及时更新县级、省级、国家级耕地质量等别数据库。为全面掌握耕地质量等别动态变化，除了对耕地质量等别突变区域开展更新评价外，每年还要对大量耕地质量等别渐变区域，进行抽样监测评价，并根据监测评价结果进一步完善更新后的县级、省级、国家级耕地质量等别数据库，同时结合年度更新评价结果，汇总分析形成年度耕地质量等别与产能变化报告。其次，农地用途转化的过程中，要对用地单位承担的补偿耕地义务进行监督。在农地用途转化的过程中，要对用地单位的耕地补偿义务进行必要监督，确保其补偿的耕地在质量上与占用的耕地质量相当。最后，将耕地质量指标纳入管制评价指标范围之内。例如，在下达农地转用指标时，不仅下达数量指标，也要下达质量指标，即每个区域每年只能占用多少亩、什么质量的农用地，对于质量较高的耕地，不允许占用，或者占用要付出更高的代价等。再如，在进行农用地转用审批程序时，不仅要考察占用的农用地面积，而且要考察占用的农用地质量，再决定是否予以批准。只有将耕地质量作为量化的、可操作的指标落实到管制中，才能真正达到管制的目标。 (三)改革农地用途管制模式，发挥市场机制在农地用途管制中的激励功能 由于以“命令—控制”为基本特征的直接行政管制模式存在诸多弊端，近些年来，一些发达国家注意到市场在资源和环境保护中的积极作用，开始在自然资源和环境管理中引入市场机制，通过制定一些能够对经济主体产生正向激励作用的经济政策，或者是采用一些基于市场的政策工具和方法，来达到政府资源管理和环境保护之目的。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出，要让市场在资源配置中起决定性作用。因此，“在农地用途管制中引入市场机制，不仅能够有效克服直接行政管制的某些弊端，而且能够充分调动市场主体在资源用途管制中的积极性，引导其行为符合政府管制目标。”[5] 在农地用途管制中要引入市场机制，发挥市场在农地用途管制中的作用。首先，要对政府与市场在农地资源配置中的作用的范围和领域进行合理划分。一般而言，涉及公共利益性质的土地资源的配置权通常是由政府来行使。这类型的土地资源主要包括以下三类：一是战略性土地，如基于国家能源安全、军事安全的需要而使用的土地，由于其对于国家安全的极端重要性，应当纳入政府管制范围；二是民生用地，如生态用地、公共基础设施用地、保障性住房用地等应当纳入政府管制范围；三是保障国家粮食安全的耕地也应纳入政府管制的范围。其他土地资源的开发、利用，则应当交由市场来进行配置，这样不仅能够减少政府管制的寻租成本，而且有利于土地资源的高效、合理配置。其次，在农地用途管制中，要逐步建立和完善统一、开放、竞争、有序的市场体系要素。市场状况如何，体系是否完善，机制是否健全，决定着整个资源配置的成绩和经济运行的整体效益。要发挥市场的作用，必须建立包括市场主体体系、各类要素市场体系以及规范运行、有序运转的制度体系在内的完善的市场要素体系。最后，发挥价格机制在土地资源配置中的作用。土地价格是最基本的市场信号，具有调控土地总量和利用结构的功能。在农地用途转化的过程中，政府通过总量控制，对各类不同性质的土地确定基准地价，比如提高占用耕地的地价，降低占用未利用地、荒地的地价，然后引入市场竞争机制，形成合理的土地资源价格，从而对用地单位的行为进行有效引导，使其减少占用耕地，实现价格机制在土地资源配置中的积极作用。 (四)完善农地利用规划和法律，强化法律在农地用途管制中的主导作用 要实现农地用途管制的规范化运行，必须彻底剔除农地用途管制中“长官意志”的不良影响，减少“风暴式”执法，真正确立农地利用规划以及土地管理法律、法规在农地用途管制中的主导作用。 一是要完善农地用途管制的法律法规，提高法律法规在农地用途管制中的主导作用与权威性。我国目前有关农地用途管制的法律依据，在法律层面的规定如《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包经营法》等都比较抽象、笼统，缺乏可操作性。实践中作为管制的主要依据散见于国土资源部和相关部委的部门规章和相关的政策文件，从而导致有关农地用途管制的规定立法层级不高、权威性不强，甚至在规定上存在相互矛盾和冲突等问题。因此，应当在国务院行政法规这一层级就农地用途管制问题做出专门规定，如出台《农地用途管制条例》，统一农地用途管制规范，提高农地用途管制的立法层级和权威性，发挥其在农地用途管制中的主导作用。 二是要加强农地利用规划在农地用途管制中的作用。具体来讲，首先，要加强农地利用规划的效力。这包含两层含义，一方面，农地利用规划一旦制定，非经严格的修改程序，不得擅自变更或修改；另一方面，如果违反法律规定的程序擅自变更或修改农地利用规划，必须承担相应的法律责任。其次，要提高农地利用规划意识。实践中，农地利用规划的缺失或不完善，一个重要的原因在于相关主体在主观上规划意识的缺失。而规划意识缺失的原因在于规划宣传不到位与规划知识的欠缺。因此，要加强农村地区的规划宣传，利用广播、电视等媒体在农村地区宣传农地利用规划的基本知识及其对农村发展的重要性，提高基层组织与农村居民的规划意识。最后，要提高农村基层规划组织的规划能力。土地利用规划具有较强的专业性、技术性、信息性，需要在充分掌握土地利用信息的基础上，通过专业技术手段，才能制定出科学、合理、长远、经得起实践检验的规划。而农村地区由于受到经济、文化知识的局限，在规划能力上相对薄弱，因此，国家应当对农村基层组织在人力、财力的配备上予以特殊支持，提高农村地区基层组织的规划能力。 注释： ①耕地净减少的数量等于耕地共减少的数量减去土地开发整理复垦增加的耕地数量。2001年净减少59.68万公顷，2002年净减少170.21万公顷，2004年净减少45.47万公顷，2005年净减少28.82万公顷，2006年净减少30.7万公顷，2007年净减少4.07万公顷。因为国土资源部并未公布之后的数据，故统计到此。 ②地方政府过度依赖土地财政，“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9％，增长到2010年的65.9％，这就表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。 ③耕地质量共分为1至15等，越往后，耕地质量越低。标签：建设用地论文; 耕地红线论文; 农村建设用地论文; 土地管理法论文; 控制计划论文; 土地利用总体规划论文; 质量监督论文; 违建论文; 用地性质论文; 耕地保护论文; 法律论文; 时政论文;