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【提要】 本文回顾了我国城市人口发展的历史，分析了城市化及暂住人口对城市人口的影响，并对如何控制城市人口进行了论述。
【关键词】 城市人口；发展
我国城市人口“走过了一条自己发展的道路，主要表现为政府采取一系列政策，人为地控制农村人口向城市迁移。那么，在21世纪城市经济和社会日新月异的变化中，城市人口会不会依然平稳走下去，或者象发展中国家和地区那样，未来将是一场城市人口大爆炸的结局。
这个问题涉及到怎样看待我国城市化的发展，怎样看待我国城市人口的增长，以及怎样看待城市规划中的人口预测和管理问题。
一、城市人口——跌宕起伏的历史教训
在中国，人们把城市人口的发展过程称为人口城市化的发展过程[①]。据统计，1949至1995年，中国城市人口从5765万人发展到35174万人，增长了5.1倍，年平均递增4.2%；在此期间，城市人口占全国总人口的比重从10.64%发展到29.04%，增长了1.7倍，年平均递增1.9%。然而，由于我国是传统的农业大国，农村人口绝对数大，自然增长率高于城市，加之人口总量基数大，造成城市化严重滞后。如果与世界人口城市化的平均水平44%（1993年）比较，城市化发展水平是不高的。这样的人口城市化水平显然低于我国当代经济发展水平的实际要求。
值得注意的是，我国城市化水平不仅低于当前世界平均水平，还突出表现为速度慢且不稳定。世界城市化发展的一般规律是城市人口增长率快于总人口增长率，例如，从1950年到1990年，世界城市人口年平均增长速度为3%，总人口的年平均增长速度为1.88%，前者为后者的1.60倍，其中发展中国家为1.90倍，发达国家为1.59倍。按照这个标准判断，城市人口增长速度与总人口增长速度之比大于2，属于高速城市化时期，比值小于1，属于低速城市化时期。据此可以看出，建国以来我国城市化历程，1978年以前，长期在动荡不定中徘徊缓进，直到80年代改革开放后，才开始有大幅度进展，但仍不免还有反复低落的现象（表1）。
二、加速城市化——社会经济发展的客观要求
导致我国城市化发展速度的缓慢和起伏，有城市经济体制上的原因，而更主要的是对产生这些问题的理解和认识问题。特别是最近一段时期，由农业土地资源破坏引起的对城市化道路的不同看法，争论的焦点是不分区别地“控制城市发展规模”[②]，还是继续执行《城市规划法》所制定的“控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市方针。
表1 1949—1995年城市人口平均增长率
注：数据按照《中国人口统计年鉴》资料推算。
我们姑且不论这种“控制城市发展规模”观点是否有曲解国家政策的嫌疑，就从历史观点看，也是缺乏科学的偏见。所谓“控制城市发展规模”，其含义在于限制包括小城镇在内的所有城市人口的发展，进而达到延缓城市化进程的目的。初看起来，好象压缩城市人口规模可以减少占用耕地，以便缓解商品粮的供应压力。其实不然，解决人口吃饭问题，根本在于有计划地控制全国人口的总增长率，城市化主要指的是农村非农化人口流向城市，如果总人口量控制不住，这些非农化人口在城市或农村同样都是要吃饭的。至于减少耕地问题，其发生的原因错综复杂，城市建设用地只是其中一小部分。有关资料表明，目前耕地减少的第一位原因是退耕造林，其数量相当于耕地当年减少量的29.7%；第二位是退耕还牧，约占18.4%；国家基建占地居第三位，约占11.8%；农村基建占地约占6.2%；农民建房占地约占5.8%，尚有28.0%的耕地被占用情况不明[③]，这些情况不明的占地中，可能包括经国家和各级地方政府批准的和未经批准的大量开发区用地。城市建设用地指建成区内用于生产和生活的基建用地，应包括在上述国家基建用地中。根据国外基建用地包括工矿企业、交通（公路、铁路、海港、航空港）和城市建成区各1／3比重框算，我国近年来新增城市建设用地约占同期耕地面积减少量的3—5%。
80年代以来，我国城市建设用地总量和人均水平有了较大幅度提高，但这些增长是在有限占用耕地的情况下实现的。1981年与1994年比较，城市（不包括建制镇）由233个增加到622个，城市人口（仅指市区内非农业人口）由9243.6万人增加到17665.5万人，城市建设用地面积由7862.1平方公里增加到17939.5平方公里[④]，如果以1981年为100，城市建设用地面积1994年的指数为228，13年共增长128%，年平均增长为1.86%（表2）。
要说明的一点是，这里指的建设用地增长总量，其中包含了1981年后新增389个城市的原有用地面积，若减去这部分面积，13年实际增长还要少于此数。可见，这样的城市用地增长速度，应该说是正常的现象，即使占用了一定比重的耕地也不能说是浪费。
我们说它是正常现象，还可以用大城市的用地弹性系数（年均用地增长率／年均人口增长率）来校核。1996年初，国家有关土地管理部门通过气象卫星照片判读，对31个大城市的建设用地作了估量，总用地为4906.5平方公里[⑤]。为此，我们对这31个城市进行了追踪分析，若以1983至1995年统计，得出城市用地弹性系数为1.15，而国内土地专家认为我国以1.12为宜，看来这两个数值是相当近似的（表3）。
由此看来，我国城市化发展与农业发展并不存在根本性的矛盾，我们应该坚信加速城市化是社会经济发展的客观要求，同时，也是协调城乡关系、缩小城乡差别的推动器。我国农业问题的解决，最终要通过城市化和现代化农业来实现。
三、暂住人口——计入城市总人口的新概念
表2 1981—1994年城市人口、用地增长（以1981年为100）
表3 31个大城市建设用地弹性系数（1984—1995年）
在这一轮修编城市总体规划中，不少大城市提出了把暂住人口计入城市总人口的测算方法，目的是要度量当前城市人口中所没有真实反映的那部分城市人口。
暂住人口主要是与常住人口的概念相对而言的，它不是指短期的旅游者和走亲访友的外来流动人口，而是居住一年以上迁入城市的劳动力。从理论上讲，发展中国家在工业化过程中，农村剩余劳动力可以通过城市第二、三产业的发展，逐步被城市所吸收，但我国由于独特的人口条件及工业化道路，加上农村人口向城市迁移的政策限制，使许多大城市出现了一种新的人口现象。在向市场经济转轨过程中，这部分人口可以理解为城市人口的非成熟形态，他们在从事职业上、生活上和集聚性上，又具有相当程度的城市特性，只是其居住统计地点仍在乡村或其它城镇。因此，在城市规划测算人口统计中，应该接受这部分暂住人口，纳入城市范畴，与常住人口一起组成名副其实的城市总人口。这是因为：
第一，我国至今没有一个合理的城乡人口划分标准，现行的城市人口统计数据已无法反映我国城市发展的实际，提出暂住人口可以弥补城市人口失实的缺陷。
第二，这部分暂住人口事实上是参与了城市的社会经济活动，分享了城市的基础设施，他们与城市的常住人口基本上没有多大差别。
第三，把暂住人口计入总人口统计口径，能够反映城市人口发展与经济发展之间的正确相关关系，在计算人均产值和人均消费中，体现了国民经济的真实水平，有利于运用人口资源更合理地组织优化生产。
但是，从现在已经进行测算的几个城市来看，用来反映暂住人口的统计口径不一致，不同城市往往从其自身需要出发，选用的暂住年限、标准度量界定和预测方法尚不完善，有关部门应组织讨论和研究。当前应注意的几个问题是：（1）在我国现行条件下，暂住人口毕竟不是一般意义上的城市人口，只是城市规划工作中确定城市人口方法的一种补充，主要用来平衡人均用地、城市基础设施和社会公共福利设施的指标，以便于与国内外城市相比较。（2）采用暂住人口新概念，并不是放弃原来的城市人口统计口径。现行的“市镇总人口”和“市镇非农业人口”两项统计方法，仍然是国家对于城乡人口统计的重要口径，主要用来反映城市化、非农业以及划分城市等级的依据，也是暂住人口度量的基础。（3）测算暂住人口的重点要放在大城市的中心城区，其覆盖范围与城市建设用地区域相一致。（4）暂住人口要适度规模，大致在10—20%之间比较合适。现在，一般都以现状暂住人口为基数，根据历史增长趋势，结合常住人口的规模，利用数学模型预测暂住人口的发展变化。例如，重庆暂住人口占规划末期总人口的9.4%，郑州9.9%，成都10.4%，鞍山11.5%，武汉17.0%，青岛26.5%。总的讲，规划中的暂住人口也要进行合理控制，不能一下把范围搞得过宽，比重搞得过大，更不能一哄而上，形成变相的大城市人口膨胀。（5）准确的数据是合理规划的前提。暂住人口动态化强，行迹不定，由于管理水平的限制，户籍部门提供的资料往往准确性很差，所以规划部门一定要重视统计数据的再加工，在充分核实的基础上修正后才能应用，否则将会严重影响城市未来的总格局。
四、人口控制——规划通过城市建设用地管理实施规模控制
我国城市规划把确定规划期内城市人口规模作为一项根本任务，这是计划经济条件下城市规划的一种延伸，也是计划经济走向市场经济过程中的实际需要，目的是要采取强制性手段，调节城市人口容量与基础建设容量的关系，达到人口增长与经济增长速度相适应，所以，规划具有调控性的本质特征。但是，实践效果却不尽人意。据对1985年底由国务院审批的32个大城市统计，到1995年底，其中有14个城市的人口规模已经突破了2000年远期规划指标，占43%，有9个城市人口规模接近远期规划人口规模，占28.1%[⑥]。这是因为规划只是一种指标的限定，单靠限定指标起不了控制人口规模的作用，缺乏强有力的管理制度保证，是问题所在的主要原因。
其实，城市规划的预测人口代替不了经济计划指标的制定。目前，国家只规定计划生育指标，对城市的自然增长人口进行了有效控制。可事实上，城市人口规模扩大主要来自产业发展的结果，而产业计划由产业部门和计划部门所掌握，这些部门只注重经济发展，不考虑由经济发展所带来的人口增长因素，更主要的是，城市乃至国家至今没有专项的城市人口计划发展指标，单靠城市规划部门所制定的预测人口规模，其内容和力度不够，而且政府又没有正式赋予规划部门专门管理人口控制的权力，因而，城市就难以全面地进行人口规模的控制管理。
从规划的角度来看，缺乏一套成熟的预测方法，也是导致城市人口规模偏大的主要原因。当前规划实施中，已经采用的预测方法有十多种之多，严格说，由于理论上的不足，这些预测结果只能提供规划发展的参考值，不具有确定计划指标的权威性。更由于投资体制的改革，不确定因素增多而造成规模人口多变。比如，我国预算内投资的比重从改革前的70—80%降至目前的4—5%，这就需要规划更多的灵活性，从实际出发确定一个合理的人口弹性区间，才能加强可操作性。而对新的时期，城市规划要通过理论和技术上的提高，进行方法上的改革，使我们能够依靠科学进步达到有效地控制人口的合理增长。
总之，城市人口规模是城市发展的根本问题。我国现阶段的城市已发展到大城市开始从中心城特别是市中心区人口向郊区扩散的新阶段，郊区城市化向外延式发展，为控制市中心区人口规模创造了条件；同时，大量的建制镇从行政体制上改为市的建制，原有小、中城市逐步升级进入中、大城市行列，总的是城市人口在增长。城市规划的作用是要把握好人口增长速度，为加速经济和社会发展提供动力。由于经济发展的地区性和时段性差异，不同的城市要有不同的发展速度和方式，控制是为了有效的发展，不能不要发展而只要控制。控制的实际意义是在规划或计划的总量下实行有计划的发展，不是单纯为了某种土地要求而压缩城市人口。正由于如此，国家才提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的全面的城市发展方针，城市规划部门必须严肃对待，坚决执行，并通过城市建设用地管理，取得实际控制的效果。而要真正做到全面地管理好城市，必须从计划部门做起，动员社会各行各业都来参与城市人口的控制和发展，以保证城市总体规划协调、健康、有序地进行。
＊本文所指的城市人口，是指城市市区和建制镇两部分的市镇人口。
注释：
①按照国家统计局划分标准，市镇总人口中，市总人口指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖街道人口；镇总人口是指不设区的市所辖的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。本文所指人口城市化按此口径统计。另外，我国还有一种按市区非农业人口统计的城市化口径，本文从略。
②见：中国的粮食问题·人民日报，1996—10—25。
③中国科学院国情分析研究小组·城市与乡村·科学出版社·1996，P125。
④建设部综合计划财务司·城市建设统计年报。
⑤本文所引用4906.5平方公里是土地部门测算的数据，我们根据这31个城市土地数累加后，实际应为5645.15平方公里，误差15%。考虑到气象卫星测摄的城市用地范围一般都偏大，判读用地内容也比常规偏多，故本文仍用4906.5平方公里参与比较计算。
⑥有人在1986年6月对国务院1979年至1985年间审批的29个城市的现状人口（1984年）和远景规划人口（2000年）进行比较，结果发现，29个城市的现状人口总和为4428.4万人，而远景规划人口为4376万人，其中有12个城市的规划指标低于现状人口数，即在规划期内，寄希望于人口总数的负增长（详见：城市规划通讯·1986，12）。
——编者