落实科学发展观 加强生态行政管理，本文主要内容关键词为：落实科学发展观论文,行政管理论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出，要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。[1]十六届三中全会进一步提出了全面、协调、可持续的发展观。[2]如何落实科学的发展观，加强生态建设，保护生态安全，推进生态文明，关键环节在于政府行政管理。温家宝总理最近强调：要加强与落实科学发展观相适应的体制、制度、机制和法制建设。[3]切实加强生态行政管理，是当前的一项重要任务。
一、加强生态行政管理的必要性和紧迫性
以往的行政管理从总体而言，是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但在政府职能设置和工作实践的整体上是未按照生态规律办事的。从时态上说，以往的行政管理是“前生态”，在管理形态上属于“非生态”范畴，甚至在某些环节或某些地方是“反生态”的管理。同时，没有建立科学完整的生态评估体系。政府绩效的价值导向以传统的国民经济衡量指标（GNP）为主，生态指标只有“软约束”效应。
提高对生态行政管理重要性和紧迫性的认识，是研究和加强生态行政管理的首要任务。
第一，加强生态行政管理是应对生态危机的需要。
生态问题的全面升温，突出表现为三“化”，即政治化、全球化、内部化。所谓政治化，是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题，由各国的内政问题日益演变为国际政治问题。所谓全球化，是指生态保护的意识已由局部走向全球，没有哪个国家或公民能置身生态危机之外。所谓内部化，是指生态保护的动力正在由外部压力转为内部机制，即通过有效的政府管理实现“生态公共产品化”，同时通过市场机制实现“生态成本内部化”。
由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，它既不可能仅靠科学技术来解决，也不可能单纯依靠市场法则得到解决。其全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。
第二，加强生态行政管理是经济发展的客观要求。
随着生态危机的日益加剧，市场和消费者生态安全方面的需要正在逐步提高，环保这根“指挥棒”使经济发展越来越亲生态化。传统市场经济正在向生态市场经济发展。世界贸易组织一方面不断要求各国政府降低关税，提高市场开放度；另一方面又高筑“绿色贸易壁垒”，对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域，而且标准越来越多，范围越来越宽。在国际市场上，绿色食品、绿色农产品、绿色工业品的价格，高于同类产品。科技所带来的商品高附加值，也越来越体现在生态功能上。[4]政府要履行促进经济发展的职能，就必须顺应这一趋势，运用政策手段、行政手段和示范手段，引导企业发展绿色产业、绿色经济，并逐步把整个国民经济转变到生态市场经济和循环经济轨道上来。
第三，加强生态行政管理是政府自身改革的需要。
我国政府行政管理体制虽然经过几次比较大的改革，但在许多方面还不能适应社会主义市场经济体制的要求，不能适应国际政治经济生态化的趋势。一是政府在生态管理职能配置上存在着严重的“缺位”，往往单纯依靠一两个部门实施管理，力量薄弱。二是在管理方式上微观管理过多，过分依靠行政审批，宏观调控扭曲。三是政企职能不分，政资机构不分，决策与执行功能不分的现象仍然存在。政府部门既有资源管理职能，又有经营和开发的任务，既是资源所有者和决策者，又是资源利用者。四是地方分治。按行政区划管理生态，破坏了生态本身的统一性，各自为战，造成地方利益保护主义盛行，争利避责。五是部门职能分割。目前实行的按照生态环境资源要素区分设置部门分工的管理体系，无法对自身极具整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护、利用。[5]行政管理体制改革的核心是转变政府职能，全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，尤其要加强社会管理和公共服务职能。良好的生态环境是重要的公共产品和公共服务。加强生态行政管理，有助于深化行政改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
第四，加强生态行政管理是政府创新的需要。
农业社会时期的政府崇尚“天人合一”，曾经把生态管理作为基本职能之一。马克思指出的：“在亚洲，从很古的时候起一般说来只有三个政府部门：财政部门，或对内掠夺的部门；军事部门，或对外进行掠夺的部门；最后是公共工程部门。气候和土地条件……使利用渠道和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础。”[6]但是，那个时期的生态管理是朴素的、宗教式的、低标准的，主要满足农业文明需求，是建立在生态基本未受到破坏的基础上的。到了工业社会时期，伴随着工业化进程，生态不断遭到破坏，政府开始建立专门的生态环境管理部门，实施严格的生态行政部门管理。这种生态“部门”行政，较之前工业社会而言，是一个巨大的进步。但进入后工业社会以来，“部门”行政的弊端越来越暴露出来，需要政府实行系统的、整合的、泛化的生态行政管理。即把原来的“部门”生态行政，拓展为政府公共管理的全域、全程和全部思维模式，实现行政管理的生态化。把生态行政管理作为政府的一项基本职能，是历史的复归，但这是辩证地螺旋式上升，是政府管理的创新。
行政管理从适应于计划经济转变为适应于社会主义市场经济，一个重要标志是从以管制为主转变为以服务为主，建设服务型政府；而从适应于向自然界索取资源的传统工业化社会的行政管理转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的行政管理，其重要标志是从部门管理为主转变为综合协调为主，建设生态型政府。
二、生态管理和生态行政管理的概念
人类生态管理始于对森林的管理。传统意义上的森林管理，是对森林资源的利用。20世纪60年代以来，随着环境运动的兴起，人们开始对政府的林业职能进行反思。一些国家的林业管理者逐步转变认识，把管理的重点从开发利用转到生态建设。这样，生态管理的概念开始形成，即把生态纳入人类管理范畴，以保护生态系统健康和完整作为主要目标，注意研究生态规律，把保护环境的原则贯彻到立法和政策制定之中，实现对生态的现代管理。目前还没有关于形成生态管理统一的定义。美国林务局认为：生态管理“意味着我们必须以某种方式对人类的各种需求和环境的各种价值进行折衷，以保持国家的森林和草地为多样、健康、多产和可持续的生态系统。”美国环境保护局认为：生态管理是“在支持可持续的经济和社会发展的同时，恢复和保持生态系统的健康、可持续性以及生物多样性。”[7]国内学者认为，生态管理是“依据法律，对损害环境质量的人的活动施加影响，以协调环境与发展的关系，以环境制约生产和人的行为。”[8]
生态行政管理，是生态管理的中心环节，对生态管理起主导作用。所谓生态行政管理，是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。
研究生态行政管理，要从生态学、环境学、政治学、经济学、社会学、法学、管理学等多学科及边缘学科已有成果出发，特别要吸取生态管理理论，结合政府管理特点，运用行政学原理，以科学发展观作指导，对生态行政管理的法制、政策、原则、职能、机构等方面进行考察，奠定政府生态行政管理的基本框架。
三、生态行政管理的原则
生态行政管理是全新的管理理念和管理制度，这就要求政府明确生态行政管理的原则，指导行政管理实践。
科学原则。要综合运用多学科研究成果，将自然科学技术与哲学人文社会科学有机融合，找到人与环境、社会与自然、生产力与生态资源的平衡节点。
积极原则。生态行政管理的目的不是限制社会经济的发展，而是积极推动可持续发展。生态行政管理是一种积极的管理、推动发展的管理。生态行政管理是一种新形态的发展行政，是按照生态规律行事的发展行政。
整合原则。正如行政管理是联接政治和经济的结合部一样，生态行政管理是联接社会各个层面对生态诉求的一个中坚力量。生态行政管理要立足于整合人类的资源，致力于调适人与自然的关系。生态行政管理不是哪一个部门的管理工作，是整个政府的基本任务。
弹性原则。生态行政管理面对的是许多不确定性的复杂系统，如生态系统退化的阈值，生态功能与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用等等。生态行政管理只能以一定的弹性应对这些不确定性。
反馈原则。生态行政管理不仅要具备足够的管理弹性，以适应生态的生物物理状态的多变性、人类认识和改造自然的能力的提高、以及人与自然关系的调整等，而且生态行政管理还需要不断地进行自身的修复、改善，即管理者从自己的工作经验中学习、提高，从错误中汲取教训，修正谬误。因此，生态行政管理应该是一个具有反馈功能的、可灵活调节的、非僵化非线形的系统。
政企分开和政资分离的原则。在生态管理和建设上，要实行政企分开和政资分离，政府行政管理职能与企业经营职能分开，国家生态行政管理机构、国有生态资源管理机构和企业“三权分离”。[9]
四、生态行政管理的法律体系
依法行政是生态行政管理的基本要求，发达国家生态行政管理走的是一条法制先行的路子。我国政府从全球生态危机的现实和我国作为发展中国家的国情出发，确立了可持续发展的基本战略，并且逐步构筑起生态行政管理的法制保障，努力实现生态管理的依法行政。我国已经制定了《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《农业法》、《矿产资源法》等一系列生态管理法律。对《刑法》专门进行了大幅度修改，增加了有关破坏环境资源保护罪的规定。国务院及其有关部门根据法律制定了一批生态管理行政法规、部门规章。中国人民解放军也专门制定了有关生态管理的条例。[10]
这些法律法规的制定，标志着我国生态行政管理有了一定的法律依据，也表明我国生态管理借鉴外国经验，正在开创中国特色的生态法治化事业。
但是从总体上说，我国生态行政管理尚未实现法治化。主要表现为：立法体系不完备，法制建设与生态危机的现状所提出的要求不相适应，执法力度不大，公众环境法制意识不强。当前，一是要抓紧制定一部对生态保护、生态治理、生态建设方面管总的大法《生态法》；二是建立生态保护制度以及制定相应的生态保护标准，用以弥补各部自然资源法中生态保护要求反映不足的问题；三是要健全生态法律体系，尽快填补某些领域的法律“真空”；四是加大执法力度，真正作到有法必依，违法必纠。
五、生态行政管理的政策体系
为保证法律的有效执行和弥补法律的不足，需要有相应的政策作配套。我国在20世纪80年代就制定了计划生育和环境保护两项基本国策。同时，依据法律规定，制定了一系列方针和政策。如“保护资源，节约和合理利用资源”的方针、“开发利用与保护增殖并重”的方针和“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，“实现经济、社会和环境效益相统一”的方针，“预防为主”、“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”三大环境政策，“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的政策，依靠科技进步挖掘生态资源潜力的政策，充分运用市场机制和经济手段有效配置资源的政策，坚持走提高资源利用效率和资源节约型经济发展的政策等。以1986年国务院发布的《环境保护技术政策要点》为标志，我国开始建立生态政策体系。这个体系分为五个部分，一是综合性政策，包括区域开发建设的政策，公共财政和税收政策；二是针对工业交通企业的政策，包括防治污染和开发治污新技术的政策；三是针对城市建设中的政策，包括同步规划、生态城市系统建设、调整经济结构、治理污染、绿化、垃圾处理等内容；四是针对林业和农业的政策，包括保护植被和水土、建立生态农业、加强自然保护区建设、物种保护、防治乡镇企业污染、林区劳动力转移等内容；五是针对环保设备的政策，包括设备的国家标准和导向性鼓励性政策。
我国生态政策研究和制定取得了举世瞩目的成就。但是，最大的问题是执行不得力、发展不平衡。根据专家咨询调查，《环境保护技术政策要点》中的政策得到全面执行的仅占38.8％，阶段性局部执行的占47.3％，10多年来从未执行的占13.9％。[11]
2003年1月，我国政府在1992年制定的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》的基础上，又制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》，作为环境白皮书的阶段性具体化文件。2003年9月，中共中央、国务院下发了《关于加快林业发展的决定》。这几个文件都是在生态管理方面具有较全面政策导向作用的重要文件。现在的当务之急是要把这些原则性方针变为可操作性的行政措施，加以落实。
六、生态行政管理的总体框架
一个既符合生态规律，又符合经济社会发展规律的生态行政管理，应该具备哪些元素？其基本框架是怎样的呢？
初步设想是：以科学为依据，以法律为基础，以政企分开为切入点，以发展林业为龙头，以治理污染为重点，形成机构人员网络化、管理职能集合化、政策措施配套化、执法工作经常化、管理方式信息化的有机整体管理架构，并形成统一协调与各负其责结合、建设为主预防为主与治理得力应急有效结合、中央宏观调控与地方微观管理结合、市场机制为主与适度行政审批结合的工作方式。
其要点是：
第一，建立与市场经济相适应的生态资源管理制度和生态行政管理体制。政府中负责生态政策决策的机构与管理生态资源配置的机构要分开设立。决策部门主要负责生态宏观管理，不承担生态资源的利用和增殖职能。国家应专设生态资源监督管理机构，作为政府法定机构，实行类似于“证监会”、“银监会”、“国资委”的管理运作方式，负责组织生态资源的综合调查、评估、规划和指导综合开发利用，根据经济政策以及有关资源的稀缺状况，对一些重要的资源实行统一规划、集中管理。但是，政府的这个法定机构一般也不直接负责经营生态资源。除一些稀缺资源进行特别管理之外，都实行在政府的指导和监督下资源开发经营权和使用权的招投标制和交易制，由经过竞争获得经营权和使用权的企业进行经营。
第二，坚持依法行政，落实生态保护一票否决制度和一把手负总责制度，实现政府管理的整合。各级政府及其所有部门都肩负生态行政管理的重任。中央政府对全国的生态行政管理负责，地方政府既要对本地区的生态行政管理负责，同时要服从全国生态行政管理。为了切实加强对全国生态管理综合协调能力，建议在中央政府设立一个直接为总理服务的生态管理办公室，如美国白宫环境政策办公室，负责为领导人从事咨询顾问性工作。[10]在一级政府内部，要建立由主要负责人主持的、各有关部门负责人参加的生态行政管理联席会议制度，交流信息，充分研讨，监督生态管理的各项法律法规政策的执行，促进国民经济各类计划间的配套衔接和可持续性。第三，提高生态行政决策科学化水平，有效降低决策失误率。为保证决策的正确性，需要建立三道“保障线”。一道是决策民主。重大决策要启动民主决策程序，包括举行行政听证、专家咨询、国际合作、向权力机关报告等。第二道是决策反馈。根据生态行政决策后在执行过程中出现的正效应、负效应，随时做出反馈和调整。第三道是决策评估。为了对重大建设项目决策个案的生态效果进行评估，必须建立综合考核项目，企业、地区生态环境的指标体系，以量化考核项目的生态状况。
第四，注重生态行政管理理论研究。生态行政管理是一门全新的边缘学科。目前我国研究生态行政管理的著述还比较少。“行政生态学”是一门有60多年历史的学科，是以研究行政管理外部制度环境为主要内容的学科，其研究的是“行政生态”，而不是“生态行政”。研究生态行政管理，要组织多学科专家和实际工作者，从相关学科的前沿领域出发，走交叉、协同的新路，探索生态行政管理的基本规律、职能模式、运行流程、发展方向等重大理论和实践问题，为生态行政管理提供理论指导。