对旅行社两个开放试点办法的比较研究，本文主要内容关键词为：试点论文,旅行社论文,两个论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业是我国改革开放的前沿领域，是对外开放程度最高的行业之一。旅行社作为旅游行业对外开放的最后阵地和坚守堡垒，其开放进程一直令世人关注，外国人把它作为我国复关的要价砝码，我国业内人士把它当作抵御外来竞争的世纪末屏障。随着1993年10月21日国家旅游局发布《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》（以下简称“前办法”），旅行社对外开放的序幕终于启动了。5年之后的1998年12月2日，国家旅游局、外经贸部又发布了《中外合资旅行社试点暂行办法》（以下简称“新办法”），将旅行社对外开放的步伐向前推进了一大步。这两个办法之间有什么联系和区别，其深层次的原因是什么，本文试就这一问题作些简要分析。
一、前办法和新办法的密切联系
两个办法颁布施行的时间虽相距5年， 但有着比较密切的内在联系，前者是发展的基础，后者是发展的结果。也正因如此，新办法在第二十一条中明确前办法“继续有效”。这主要因为，前办法施行的国家旅游度假区是国家政策鼓励发展的范围，它的实施与新办法并不重复或冲突，只具有互补作用，而不可加以替代。从对外开放的角度来看，前办法和新办法的同时并行，保持了我国旅行社业对外开放的两条渠道，无论对旅游业，还是对改革开放的整体格局都是很有必要的一个对外形象。
1、两个办法的基本框架一致 从主要内容来分析， 两个办法的基本架构是相似的，主要都包括：办法制定的依据、合资试点的原则、合资双方的条件、申报材料的种类、审批程序、经营范围、管理要求、办法解释等。
2、两个办法的主要原则一致 虽然两者实施的范围不同， 但主要的原则精神是相通的。如试点都限定在一定范围内，而不是放开经营；明确中方控股的原则，中方出资要占51%，法定代表由中方委派；规定合资期限在20年之内；不允许经营中国公民出国游或到港澳台地区旅游；要缴纳一定数量的保证金；港澳台地区经营者与内地的合资试点参照该办法实施等。
3、两个办法的某些具体规定一致
如审批程序的规定：要求申报企业先要经过省级初审，之后再报国家级审批；申报材料的内容都包括：中外双方合营者的资格证明材料、合资社的项目建议书、可行性研究报告、合同与章程，以及符合要求的营业场所、营业设施和经营人员等；在管理方面，都要求接受旅游部门的行业管理，按规定上报财务、会计、统计报表，接受业务检查，有违反国家法律法规的行为，按有关法律法规处理等。
二、前办法和新办法之不同
两个办法出台时间和规范范围各不相同，在具体内容上存在一些差异是必然的。对这些不同之处加以比较，有助于我们认识旅行社业对外开放的走势和脉络，加深对旅行社合资试点意义的领会。
1、立法方面 一是立法依据不同。 前办法是依据国务院《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》的规定和授权，由国家旅游局制定和发布；新办法则是根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《旅行社管理条例》制定。二是适用范围不同。前办法的适用范围是国家旅游度假区，目的在于促进我国旅游业从观光型向观光度假型的转变，加快度假旅游产品的发展；新办法适用范围比较宽泛，明确是为了进一步扩大旅游业的对外开放，促进旅游业的发展。三是立法内容不同。前办法16条，约3500字，对一些具体问题规定得比较详细、如合资社的办公条件要求、项目建议书和可行性报告的内容等；新办法24条，却只有3000字，语言表述比较概要。四是解释权限不同。前办法是由国家旅游局负责解释和修订；新办法是由国家旅游局和外经贸部两家负责解释。五是处罚权限不同。前办法规定，合资社“如有违反我国旅游行业法规的行为，或发生确因其本身原因造成旅游者索赔的问题，由所在市（地区）旅游局负责查明情况，提出处理意见，经所在省（自治区、直辖市）旅游局审核后，报国家旅游局审批”，即处罚的最终决定权在国家旅游局；新办法则有所不同，规定“如违反本办法规定的，由旅游行政管理部门根据《旅行社管理条例》和《旅行社管理条例实施细则》予以处罚”，即处罚权限并不限定在国家旅游局。
2、基本出发点 前办法是以促进度假旅游产品的开发为主， 意在改善和优化旅游产品的结构，并把度假区的建设程度当作申办合资社的必要前提条件，规定申报合资旅行社“其前提是本度假区开发建设已具有一定规模，区内已建成投产的项目的总投资额累计超过1亿美元， 具有接待海外旅游者和开展海外旅游业务的基本条件”；新办法是以引进海外客源为主要出发点，兼及引进经营管理技术。在规定的几个主要合资条件中，不仅对中外双方旅行社作了年业务销售额的规定，还要求中方旅行社申请前3年平均每年外联人数要超过3万人天，外方旅行社要加入国际或本国的电脑预定网络，或者已经形成自己的电脑预定网络。
3、开放范围 前办法的合资试点范围是国家旅游度假区以内， 虽还规定了“中外双方可分别吸收超过一家以上的旅行社组成合作伙伴参与合资”，但全国只有12个国家旅游度假区的现实，决定了这种开放完全是一种小范围的尝试；新办法则没有限定合资试点的地域范围，这就意味着凡是符合规定的条件、经过批准都可以进行试点。因此，与前者相比虽同属合资试点，但后者却已是试点的全面开放了。如果以揭开对外开放序幕的程度来比喻两者的话，前者仅是揭开了序幕的一角，后者才是真正揭开了序幕。
4、资格条件 前办法规定的条件不太具体， 除要求国家旅游度假区应达到一定投资规模的基本条件外，中方旅行社是度假区所在市（地区）的“现有实力强、信誉好的”，外方旅行社是“国际上主要从事度假旅游业务的旅行社，或者是每年向中国境内旅游市场输送5000名以上旅游者的旅行社”。新办法对中外合资双方的要求则比较具体，各有 4个方面的要求，兼顾了组客能力和经营管理的实力。如要求中方旅行社“申请前3年平均每年外联人数超过3万人天”、“申请前3 年平均每年旅游业务销售总额超过5000万元”，要求外方旅行社“旅游业务年销售总额在5000万美元以上”，都是既明确具体而又比较高的要求。
5、经营范围 虽然两者的要求差不多， 但前办法强调“主要经营”度假旅游，其它皆为“可以兼营”，而且限定在“本度假区”，主要包括本度假区的国内旅游、以本度假区作为目的地之一的海外入境旅游，本度假区内的其它旅游业务；新办法则明确合资旅行社的业务范围为入境旅游和国内旅游。
6、审批程序 前办法比新办法规定的步骤多，大致包括7个环节：一是省旅游局报国家旅游局批项目建议书，二是省旅游局再向国家旅游局报批可行性研究报告，三是领取外经贸部颁发的申办外商投资企业批准证书，四是到国家旅游局领取为期半年的旅行社营业许可证，五是进行工商登记，六是试营业，七是检查合格后由国家旅游局换发给经营许可证。新办法的审批步骤要简化一些，主要环节有3 个：一是项目建议书和可行性报告经省级初审（中央企业例外），报国家旅游局审批，决定是否给予《旅行社业务经营许可证》；二是在得到国家旅游局的同意批复后，向省级外经贸部门报合同、章程，经其初审报外经贸部，同意者获得《外商投资企业批准证书》；三是获得国家旅游局和外经贸部批准的企业，凭相应的批件办理注册和税务登记手续。
7、其它方面 一是导游，前办法规定可聘请少量外籍导游人员；新办法则明确只能在中国境内聘请导游员。二是保证金，前办法称作营业保证金，为10万美元；新办法叫作质量保证金，为60万元人民币。三是注册资金，前办法是100万美元，新办法是5000万元人民币。 四是享受政策，前办法有两条：区内兴办的外商投资企业的税收政策和有关政策，可聘用少量外籍导游员；新办法没有这方面的规定。五是外汇收支，前办法没有规定，新办法要求按外商投资企业的有关办法办理。
三、前办法向新办法演进的主要原因
旅行社合资试点的两个办法，之所以存在上述的联系和差异，主要是受对外开放的外因和内因的影响。旅行社能够开放到现在的程度，而不是仍停留在几年前的样子或发展到不加限制地全面开放，都是由多方面的综合因素决定的，这是合资试点的前办法向新办法发展、演进的基本原因。
1、国家不断扩大对外开放的总趋势的影响
旅游业是我国服务贸易的重要组成部分，1997年旅游创汇已占服务贸易创汇的49%，随着国家整体对外开放的不断扩大，尤其是复关谈判的逐步深入，旅行社作为旅游业对外开放中的“孤岛”，势必难以继续坚守下去。5 年前还限定在12个国家旅游度假区内搞合资试点，5年后就扩大到度假区以外， 实际上是我国对外开放不断扩大、不断深入的一个缩影。这个宏观的大趋势是必须要适应的，这也是我国旅行社扩大开放试点的根本性原因。
2、旅行社业的素质已进一步适应扩大开放的需要
国家开放一个行业去面对国际市场的竞争，必然要考虑其成熟与幼稚、自我保护能力、市场发育程度、管理调控手段等。新的合资试点办法的出台，重要的一点就是旅行社业已具备了这些方面的条件。如通过建立旅行社业务年检制度、按照《旅行社管理条例》实施旅行社类别转换、开展旅游市场专项治理，逐步形成了一套管理和调控旅行社的手段；随着旅游企业改革步伐的加快，约有半数以上旅行社建立了现代企业制度或更加适应市场的新体制；通过发展旅游集团或资产重组等手段，一批旅行社的经济实力得到明显提高；随着市场经济的发展，市场竞争的加剧，特别是近两年金融危机影响的考验，旅行社适应市场竞争的能力得到明显提高。在这种情况下扩大旅行社的对外开放，就不会出现人们担心的“引狼入室”、“狼入羊群”的后果。
3、对旅行社业发展中的问题有了更深化的认识
我国旅行社近年来的整体素质虽有了较大提高，但行业中存在的问题仍不少，行业管理部门虽屡次痛加整治，但收效甚微、且有愈演愈烈变为不治之症之势，成为影响整个旅游业发展的瓶颈制约因素。鉴于此，通过引入国外有实力的大旅行社，带来先进的管理机制、营销网络和客源渠道的开放思路就形成了，期望通过扩大对外开放，引进一股带有发展导向和经营规范的新生力量。从这一点出发，新的合资试点办法提高了合资双方的条件，明确要求中方的组团能力、外方的电脑网络和双方的年销售总量。因此，与前办法相比，它反映了对行业发展问题的认识已从产品阶段跃升到客源市场阶段，这是一个积极而进步的发展变化。
4、旅行社管理办法变化的影响 1996年10月之前， 旅行社管理的依据是《旅行社管理暂行条例》，合资试点的前办法就是以此为依据之一制定的。此后，国务院发布施行了《旅行社管理条例》，这个修订过的条例便成为新办法制定的重要依据。由于这个因素的影响，新办法中有了一些不同于前办法的规定，如删除了前办法中的申办合资社搞试营业、征收营业保证金、聘请少量外籍导游员等规定，增加了质量保证金、不设分支机构、禁止组织的旅游项目、处罚权限等。
5、总结吸取了旅行社管理的实践经验
新办法与前办法的一些区别，有些来自于近年来旅行社管理的实践经验。如新办法第七条对合资旅行社的审批程序的简化，来自于对度假区内首家合资旅行社审批的实践，感到没有必要把项目建议书和可行性报告分两次报批；新办法第十三条对经营特种旅游项目和到特殊地区旅游的项目须报批的规定，是近年来旅行社管理中经常遇到的问题，预先设防可以避免产生不必要的政治问题、宗教问题和外事问题等；新办法第十四条对合资社明令禁止组织的三类项目，是旅游行业管理部门一直坚持的原则，但也是旅行社经营中不可能禁绝的问题。对合资经营的旅行社预加防范是十分必要的。
本稿收到日期：1999年4月5日
标签：旅行社业务经营许可证论文; 旅行社管理条例论文;