道德风险与政府的或然负债，本文主要内容关键词为：道德风险论文,政府论文,或然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场转型的社会主义改革过程中，一方面，投资体制、企业体制、金融体制正在越来越按市场运作的方式进行改革，另一方面，社会主义国家与制度一贯坚持的社会正义、社会公平、社会稳定的准则又必须继续贯彻与光大，因此政府财政，尤其是中央政府财政会面临越来越大的财政风险、不确定性与压力。
大体说来，这种严峻形势得以产生的具体原因有三方面：第一，金融市场的国际化。这意味着大量的私人资本会在国际间进行流动，由此产生空前的资产流量的波动性。第二，与国有企业改革与转制有关，在传统的体制下，国有企业的利税上缴是政府财政岁入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持的方式，而是采取担保或保险承诺的方式（比如，以政府出面引入外资）。这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支。但它们却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，从中期或长期看，在一定条件下，它们会形成对财政的额外列支要求。第三，如果政府决策者追求预算平衡或者赤字目标（将赤字控制在一定范围内），便可能喜欢支持那些在眼前不需要现金支出的预算外项目。比如说，对国有企业下岗职工的工资支出一再拖欠，对国家退休干部与国企职工的医疗、福利支出一再拖欠，这些，从短期看，都不构成政府预算开支，但问题会越积越重。到头来，会对政府财政平衡造成更大的压力，因它们都会形成财政成本与财政风险。更为严重的是，人们以为，当各种金融、投资风险出现时，中央必定会出面营救，因为政府或者作过公开承诺，或者有隐性承诺，迫使公众产生期待。但这本身又会使市场形成道德风险：以在中央政府财政为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托——代理关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系，到头来，一旦出现风险，所有的代理人都会将风险往中央政府转移，这会远远越出中央政府的预算控制范围。
仅就一般来说，在市场经济环境中，要防止全部的财政风险是不可能的，但如果对这些隐性财政风险与财政成本在制定政策时就加以充分考虑，则上述财政风险是可以加以控制的，并且能够降低这些风险。但是，这取决于政府决策者有无动力、有无能力在他们的政策选择中反映财政风险。而如果决策者要在决策时反映财政风险，则便需要超越预算内的口径与习惯上的负债概念，引进“或然”(Contingent)的与隐性的(implicit)政府负债等新的概念。而在这方面，最近在国际上已形成了若干新的度量方法，用来测度或然性的财政风险，使之具有透明度；并且，也已采用了若干指标，用来衡量公共财政对这些隐患的警戒程度。
一、财政风险矩阵
政府财政会面临四种类型的风险。而这四种类型的财政风险又是由政府负债的四个方面特征所复合而成的。
1.财政负债的四个特征
(1)显性负债。这是指由国家法律或政府签订的合同明确规定的必须由政府来偿还的债务。比如，对政府公债与外债的偿还，由政府出面担保的银行贷款的偿还，等等。
(2)隐性负债。这是指那些并不由法律或政府合同加以规定，但由于公众期望，或政治压力，政府必须担当的道义责任或预望责任。比如，对于大批在岗职工与下岗职工的退休、养老金安排，大银行资不抵债时所需的政府支持，等等。这些法律并未规定应由财政来进行支付，但人们总是期望着，一旦发生上述情形，政府财政必定是最后的支付人。这便是隐性的财政负债。
(3)直接负债。这是指在任何条件下都必然会发生的财政负债，它具有必然性，并不依赖于任何具体事件的发生。比如，法律规定的关于未来的抚恤金安排（民政部门每年都会开支一笔抚恤金），其规模只与人口构成与经济发展水平有关，而与突发的、偶然事件无关。
(4)或然负债(Contingent Liabilities)。这是我们这里讲的核心概念，因此，有必要加以澄清。首先，“或然”这一概念本身就含有随机的意思，它是指某一具体事件也许会发生，也许不会发生。政府财政面临一些随机发生的事变，就会作出相应的支出，承担相应的职责，然而，要预测这方面的财政负债规模有多大，实际支出的概率有多大，却是困难的。这种或然的政府负债发生的概率以及其负债规模取决于外生事件与内生条件：所谓外生事件，是指诸如自然灾害与银行危机这样的突然事变；所谓内生条件，是指政府对承诺在先的某些项目的最终责任，比如，政府出面担保（如对农产品收购的保护价）或保险的若干投资项目，一旦出现亏损或破产，政府就要拿钱应付；还比如，政府监管与规制的绩效一旦发生问题，造成金融秩序与市场秩序的混乱，这时中央政府在财政上也会面临事先不曾预见到的支出压力。
因此，政府负债，从形式上看，可分为显性的与隐性的，显性的，是以法律、条规加以明确记载下来的负债；隐性的，是指未以法律条规形式记载的义务。也可分为直接的与或然的，直接的是指必定会负的责任；而或然的，是指随机的，难以预测的政府负债。
2.政府财政风险矩阵
所谓财政风险矩阵，就是将上述四方面特征加以组合起来后，政府财政所面临的风险。下表就给出了财政风险矩阵的形式。
负债直接的（在任何条件下都会履行责任）
或然的（在特定条件下发生的责任）
显性的（由法律或 1.对外债与内债的偿还 1.对于下级政府、公有企业与私人部
契约认同的政府负 2.由预算法规定的支出 门的未偿债务进行担保；
债）
3.在长期有约束力的预算支出（公务员
2.对各种贷款提供保护伞；
薪金，公务员的养老金支出）。 3.对贸易、汇率、外债与私人投资的政
府的担保；
4.政府保险计划（对存款、最起码的养
老金支付、粮食保护，洪水，战祸等）；
隐性的（反映公众 1.公共项目的未来再支出成本
1.对于下级政府、公有企业的坏帐与欠
期望或出于利益集 2.未来的公共部门养老金，其未经法律
款的清偿；
权压力而由政府承 的确认2.对私有企业债务的清偿；
担的“道义”责任）3.法律未要求的社会保障计划
3.投资基金、失业基金、社会保障基金破
4.未经法律确认的未来保健计划 产时进行救援；
4.当中央银行无力偿债时的援救；
5.当私人资本流动发生逆转时参与联合救
援活动；
6.当灾难发生时作出的超常救援。
(1)左上角：直接的显性的政府负债
在大多数国家里，中央政府普遍地认识到这种直接的显性的财政负债，并且对此进行定量估算，以法律或政府预算报告的方式公诸于世。但是，即使如此，要精确估算这方面的财政负债也不是件容易的事。一般说来，这类政府负债包括三方面：第一，政府在借债合同中或在公债发行中所明确承诺的对外债与内债的偿还义务。这些偿债义务取决于债券交割期、汇率与利率。由于汇率与利率会发生变化，因此，政府对这类显性的、直接的负债实际上是面临风险的。第二，在预算法中明确承诺的预算支出，它包括政府已经被立法机关批准的行动与政策所承担的支出。原则说来，与这类行动与政策相适应，政府必然会在财政年度内列出预算开支。这类政府负债也会成为财政风险，因为，预算支出是否可行实际上取决于宏观经济环境是否好，这取决于政府的财政纪律与控制是否有约束力。第三，在许多国家里，中央政府事实上是公务员的薪金与退休金的法定支付人。这意味着，在未来，政府会支出相当一笔钱，至于支出多少，这取决于公务员的数目、他们的酬劳标准、退休年龄。比如，在新西兰，法律就要求政府在其预算文件中向公众公布这些数字。在西方一些法制国家里，连公共养老金支出，国立大学的保健支出，教育开支等项目也被视为是直接的、显性政府负债。
(2)左下角：直接的但隐性的政府负债。这是指政府一定会支出的但又没有以立法、条约形式记载下来的政府开支项目。它包括：第一，政府举办的公共投资项目。这些项目的开支只是被预期会由政府承担，但它并不以立法或条规方式记载下来。或者，政府对它们只是在事先作过估算，但由于通常这些投资项目会是多年性的，为了维持或完成这些项目，在一个中、长期内，政府每年就会有追加的支出。在澳大利亚、南亚，政府是用一种中期支出的计划将这些跨年度的追加投资支出列入财政年度的预算开支中，但这样一来，这类跨年度的政府投资开支就变为直接的显性政府负债、直接的隐性的政府开支。第二，在许多国家里，将来的公共退休金福利支出并未写进法律文件里，因此，这便属于直接的隐性的政府负债。比如，中国政府已经决定要建立社会保障制度，为国家公务员、国有企业职工建立退休、养老的社会账户，人们普遍预期，政府最终会承诺这种职责，从而这是一种直接的政府负债，但它又未列入法律，也未具体澄清政府在每一年度支付多少。在这种条件下，政府对公务员的退休金、养老金的未来支付其实只是一种直接的隐性的负债。随着人口老龄化，越来越多的政府已经在分析这些对养老金的支付政策对于长期的财政负担的含义了，并且正在进行各种改革，试图建立长期的退休、养老金支付模型。看来，若完全由政府保下来，是不大可行的。许多政府，包括中国政府，正鼓励私人部门积极参与为退休而建立企业储蓄账户，而由政府提供间接的支持，只对一些最低限度的养老福利，由政府提供保证，一旦这些最低限度的养老金支出由政府确认，则它就成为直接的显性的政府支出。第三，政府对未来的医疗保健与社会保障的责任，这同样属于直接的隐性的负债。研究表明，随着人口老龄化，医疗保健开支会比养老金的支出更具爆炸性，在中国，于1997年在镇江与九江实行试点，由政府出面筹建一个公共基金，但不到三年，这笔基金已经入不敷出了。如何安排这方面的开支，同样影响到长期的财政稳定。
(3)右上角：或然的显性政府负债。这是指政府以条规形式加以承诺的，在某些事件发生时必定会支出的一些项目。在过去的10年里，许多公司、商业银行与保险公司已经就或然性事件作出了许多应变措施，但在政府财政安排上，却没有将这些或然性的应变支出列入预算分析，而这实质上会影响政府财政的稳定性。显性而又或然的政府负债包括：第一，由于债务人无法偿债政府经常会承诺对坏账的全部或部分进行偿付。这方面典型的例子是政府对公有企业与私人企业的坏账所承诺的清偿与抵免，或者对于地方政府出面举措的债款进行最后支付，还包括对于预算机构、信用与担保基金、发展银行、国有企业等等所承诺的偿债或最后支付责任。政府财政在这方面所承担的风险是与坏账的规模、程度正相关的。更有甚者，如果中央政府与这些地方政府、企业、与发展银行之间事先没有划清风险分担的责职，既没有划清在金融上的分担责任（中央政府是承担全部坏账，还是只承担部分坏账），又没有分清风险上的职责（政府是只承担政治上的风险，还是又承担商业上的风险，还是承担全部风险？），则一旦或然性的坏事件发生，政府势必承担全部的风险。在这种条件下，又会引发新的道德风险，即地方政府、企业与发展银行知道政府反正会充当最后支付人，便会放松自己的努力，从而使银行危机、坏债发生的概率大大上升。第二，政府会在汇率、外债与外来私人投资方面充当最后保护伞，这事实上意味着当坏事件出现之后，政府财政要面临额外支出。第三，政府对于银行存款、粮食保护价、最低限度的养老金支付，地震与洪涝灾害等公开承诺的担保计划，一旦损失出现，财政开支就是非常规的，很可能是数额极其大的。上述支出都是带有随机性的，但一旦出现，财政支出却是公开的，而不是隐性的，因这些都是以法律或条文的形式加以记载的。
(4)右下角：或然的隐性的政府负债。这是指带有不确定，并且并不由官方公开承诺的财政责职，但一旦坏事件发生，政府经过事后的得失权衡，觉得进行干预会比不干预损失小一些，便会承诺这类职责。这方面的政府负债与金融、国际资本流动关系甚密，其中包括六个方面：第一，对金融体系的维持成本，维持本国金融体系的稳定是最主要的或然的隐性负债。国际经验表明，市场期望着，当金融体系的稳定面临风险时，政府会出面帮助金融体系。为什么称财政帮助金融体系为“隐性”的负债？因为在金融危机时，财政对金融体系若干至关重要的功能的维护力度，对存款所有人的保护，都会大大超过法律义务，也会大大超过政府保险计划原来所承诺的限度。据世界银行统计，1997年，在阿根廷、匈牙利、意大利、波兰、瑞典，政府财政对国内银行体系的这种或然性支持所产生的或然的财政成本，占GDP的比重不足10%，但在希腊、菲律宾、新加坡、英国与美国，这种财政成本占GDP的比重为10-20%；而在中国、捷克、香港，北朝鲜、马来西亚、泰国、台湾这些东亚的国家或新兴的市场国家与地区，这个比例为30%以上，可见，在东亚危机之前，财政对金融体系的支持，在东亚国家和地区就相当突出。第二，由下级地方政府、国家企业、政府附属机构或任何预算外经营的事业单位所造成的亏损、欠债，也许会迫使政府财政提供金融上的支持。这种支持，与前面所述的政府公开承诺的对坏账的清偿不同，它是事先不承诺的。比如，对农行与信用社的坏账与亏损，政府财政在立法上与它们相独立，但一旦信用社体系的稳定真的面临危机，政府财政也许会出面进行干预，而这便要化钱。第三，在某些国家，政府出于某种偏好，即出于某种社会福利考虑，即使某些活动在立法上规定的政府财政功能之外，但在需要时，它们仍可能由财政来最终承担。比如私人经营的投资银行，私人经营的保险机构、年金基金组织，或者社会保障组织如果普遍垮台了，财政就会不得不掏钱对它们进行保护。这同样是隐性的或然的财政负债。第四，由于财政对于通货稳定、固定汇率、中央银行体系的支持，在危机时期（如东亚危机）可能会迫使中央财政参与国际性的援助计划方案。这同样的或然的，又是在契约外的隐性负债。第五，与私人国际资本流动相关，政府财政会在四个领域面临或然的隐性风险：(a)由于汇率高估或抵销性汇率变动，政府会面临金融与财政风险；(b)国内金融市场上的泡沫；(c)中介物（如利率差）上的投机；(d)借贷上，公司银行、与政府会过度借款，并且趋于短期借款，等等。第六，最后，是事先无法预料的自然灾害所引发的或然的、额外的财政风险，比如，1998年中国洪灾，2000年北京沙尘暴。
财政安全资源 直接的
或然的
（以现有资产为基础） （以将来的可能发生的事件为基础）
显性（在政府直接 出卖现有资产对国有企业民营化，出卖 ·来自商品的政府岁入
控制的资源如所有 国有股票
·税收收入减去对下级政府的补贴与征
权，税权）
税支出
·由于节支而来的储蓄
·政府购买到的对冲手段与再保险政策
隐性（在政府直接 动用现有的稳定基金与储备
·政府控制的国有企业的未来利润
控制的资源）
（外汇储备并不定是中央政府所有）
·或然的信用或者从信用提供者那里获
得的融资承诺
·银行可能获得的正的财产净值
二、财政对冲矩阵(Fiscal Hedge Matrix)与财政风险预算
1.对冲矩阵
既然财政风险可分为直接与或然，显性与隐性，那么，对付这些风险的政策手段也可以按直接与或然，显性与隐性来划分，于是，我们有了下述“对冲矩阵”：
2.管理财政风险的方法
由于中央财政面临或然隐性负债，所以，便要求我们拓宽财政预算的框架，建立一套面对开放的全球化经济中的财政风险的预算管理体制。我们目前采用的预算管理办法属于传统的预算，它有两方面的缺陷：第一，它们的时间跨度短，往往重视年度预算，这些时间跨度太短的预算无法考虑由政府建立养老金和其它政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；第二，传统的预算仅仅记录现金流量；它们不考虑负债的增加，也不考虑“或然债务”，又不考虑财政的过去承诺所会引发的未来成本。这种短期的、并且以现金流而非负债的预算管理会在代际造成不稳定，它客观上会鼓励政治家只顾自己在任期的财政表面平衡，而将自己承诺的隐性、或然的财政成本转移给后人，即转移给下一届政府，也就是说，政府可以制造财政假象，受益人不顾道德风险，其后果必然发生财政危机。这种模式很普遍：在发达国家、转轨国家与发展中国家都发生过。
如果中央财政下决心控制“或然的”隐性的财政负债，则可以选择若干种方法：第一，让政府财政预算公开记入它所面临的各种风险，尤其是记入隐性的或然的风险，办法是，计算出各种财政负债的可能成本，再分别乘以它们各自承诺兑现的概率。设X[,i]为第i种财政负债可能成本，p[,i]为其兑现的概率，则∑ni=1xipi(x[,i])就为预算所面临的风险均值的额度，缺点是，它需要建立关于财务状况和风险比较的完整帐户，但事实上许多政府没有精确的综合的财务报表。第二，将风险决策融入正在进行的预算程序，政府的预算列支就要相应分为直接支出与可能发生的支出，而且，不应该对某一类支出实行歧视。当然，并不是所有风险都能通过预算进行管理，一般说来，风险越是直接，越明显，预算就越适合计算政府的成本和为以目的所要储备的资源。缺点是：它不能覆盖潜在风险。第三，政府可能在风险发生之前通过限制风险来管理风险。比如，政府在决定是否对某类投资项目或融资项目进行担保之前，应根据标准估计风险等级，拒绝对那些不符合标准的风险进行担保，缺点是，有时政治因素与人事因素会凌驾于标准估计的准则之上。第四，政府可以依靠市场的机制将全部或部分风险转嫁给私人单位，这涉及到对社会保障制度与财政体制的改革。
以上四种方法实际上依赖于不同的假定：第一种方法假定政府在承担新的风险之前将被通知，它知道风险发生的概率；第二种方法假定预算中性，即假定政府会对显性与隐性，直接的与或然的负债采取不偏不倚的态度；第三种方法假定政府是风险的厌恶者；第四种方法假定政府在风险管理上天然不如市场，所以，应将这些任务移交给市场。但是，在预算体制中是否应承认隐性的或然的财政负债这一点上，目前在国际学术界与决策界存在着争论。
3.目前争论
争论之一：透明与模糊之间的争论。主张将隐性的、或然的财政负债显性化或透明化的人士认为，这样做等于政府在事先对风险承担作了有限承诺，当政府清楚地且令人信服地说明了它将对可能的事故和事件作出怎样的反应时，道德风险会减少，例如，如果政府事先对未经保险的存款人是否清偿已作了决策，并且把此决策公布之世，则不会让人心存侥幸；再比如，若政府事先对地方政府破产时是否提供必要的服务作了明确的规定，这相当于中央政府的承诺有限化，这些信号的发布，将防止受影响的各方以后增加政府的潜在的负债。但反对的意见认为，当隐性负债显性化时，反而会大大提高道德风险，所以政府不应事先泄露它关于隐性、或然负债的承担意图。这是国际货币基金组织在其新公布的《财政透明度良好实践准则》中阐述的观点。国际货币基金组织虽然提倡财政事务的公开性，但它仍强调，“诸如政府将来可能会拯救一个公共企业或私人银行的隐性的担保”，不应事先写出声明。
到底谁对谁错？我们认为，这取决于政府承诺的可信度。不止一个政府已经宣布，当金融机构破产时，政府不会出于政治压力或经济压力而对未支付的存款人提供赔偿，但真的出现上述危机时，政府会置之不理？人们并未完全相信。从理论上，有一个“有限承诺”("Limited Commitment")理论，是芝加哥大学经济系著名教授Robert Townwnson创立的。该理论认为，既然政府承诺可能会引起道德风险下降，也可能会引起道德风险上升，则就需要分辨不同的项目，找出在什么领域应由政府对隐性负债事先作出承诺，并且找出最合理的承诺限度。有人(Allen Schick)认为，政府对待隐性的承诺也许应有所区别，对于汇率，政府确认固定汇率，公开声明愿意承担由此引起的一切隐性的或然负债，并且在预算中为此提供准备金会是很好的做法；但是对于后者，对未来的隐性养老金负债，让外商与一般的国内企业家摸不准政府意图，可能会更好。
争论之二：是否应对或然负债进行计帐？这是技术上的争论。公共会计制度通常只对直接的负债进行认定，只记录已经发生的现金流变化，它不承认“或然”的可能发生的事项。国际会计师联合会(IFAC)在1998年发布的《政府财政报告指导草案》中认为：“潜在事项不符合该定义和确认标准。”因此，或然负债不能列入政府财务报告（第443节）。他们的理由非常明确：“只有当前义务的履行”存在资源流出的可能并且清偿的量是可以可靠地进行测量”时，才可以在财务报表中确认为负债。但“或然负债”不满足这些标准，因为它们取决于未来事件而不是过去事件，并且无法可靠地度量。但IMF提出的《提高财政事务透明度的准则》则相反，它提出，“财务报表公布时，年度财政预算应说明或然负债，征税支出、准财政行为的性质及其财政重要性，”理由也很简单，既然事实上财政面临或然债务，并且对这些债务的估计是有办法的，那就应当在预算内反映这类财政成本。
争论之三：如何在预算编制中反映或然负债？要在预算编制中反映或然负债是困难的，因为预算的时间跨度不足以长到合理分配或然负债的成本，即使在有中期预算框架的国家，预算计划一般也只延伸3-5年，而财政风险往往大大超过这一期限。针对这一困难，现在在国际学术界提出四种不同的建议：第一，在预算决策之外，专门准备一份材料，提供预算中所包含的或然负债和其它隐性财政风险的背景信息，这样做的好处是，可以让立法机关仅仅根据直接的财政支出和现存义务产生的支付进行预算表决，但由于同时也有关于或然负债的补充信息，它可以帮助议会与听证组进行决策。第二，对或然负债及其风险编制单独的预算，这叫平行预算法。第三，以现金制将直接负债与或然负债综合在一起；第四种建议是在成本基础上综合两种类型的负债。
总之，“或然负债”范畴的引入与相应的预算管理体制改革的讨论，对我国的财政管理提出了新的研究课题。尽管我们采取了各种有效措施对付了东南亚金融危机所引发的种种困难，但我国的财政体制中隐患不少，隐性债务的存在和发展与国有企业、国有银行体制的问题息息相关，我们应该逐步建立起一个处理财政或然负债的法律框架，并对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。
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