试谈日本国会审议中的“有事法制”，本文主要内容关键词为：日本论文,国会论文,法制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年4月16日，日本政府举行安全保障会议和临时内阁会议通过了被称为“有事法制” 的“有事相关三法案”，并提交国会审议。这三个法案是：以对付外来进攻为目的的“ 武力攻击事态法案”、以战时保障自卫队顺利采取军事行动为目的的“自卫队法修正案 ”和以加强首相咨询机构安全保障会议权力为目的的“安全保障会议设置法修正案”。 这些法案是设想在所谓“遭受武力攻击”、“有遭受武力攻击危险”和“形势紧迫、预 料将会遭受武力攻击”三种情况下，进一步加强政府和首相权力，动员日本人力、物力 进行战争的战争动员法案。日本制定“有事法制”的企图由来已久，但由于受到宪法制 约和日本人民反对，相关法案的制定一直被视为一大“禁区”。此次日本政府通过上述 法案“意味着日本的安全和防卫政策从过去的紧箍咒中解脱出来，迎来了一大转机。” (注：日《世界日报》2002年4月17日)目前法案仍在国会审议之中，预计该法案最终将 会获得通过。一旦该法案成立，就意味着日本在落实日美军事合作和扩军备战方面又向 前迈出重要一步，我们对此不能不表示严重关注。
一、法案的主要内容与由来
三法案主要包括以下三方面的内容：一是明确规定了各级政府的职责，以及中央政府 、地方政府与国民的关系，强化了首相的职权。法案赋予首相一些带有强制性的权力， 规定“当保护国民生命财产和排除武力攻击行动受到阻碍，认为特别必要时”，首相“ 可以指示”地方政府和公共机关首长实施相应的措施，或者取代这些首长，“亲自和指 挥相关主管大臣实施有关地方政府和公共机关应该实施的相应措施”；必要时可对那些 拒绝提供土地和不服从命令的人员采取判刑或罚款等强制性措施。二是规定了政府应付 武力攻击与采取相应措施的程序。法案规定，当发生外来武力攻击等事态时，首先由政 府认定武力攻击等事态的性质，与此同时，首相召集内阁会议决定由安全保障会议提出 的应付外来武力攻击的基本方针。然后，政府将该基本方针提交国会批准。形势紧急时 ，可在事后提交国会批准。三是规定了为保障自卫队及时、顺利地行动所要采取的其他 必要法制措施。迄今，日本在《自卫队法》等一系列有关法律中已就此作出了原则规定 。此次，则通过制定《自卫队法修正案》进一步加以充实和完善。其核心内容是：(1) 拟在道路法、医疗法、港湾法、河川法等约20个法律中增设“适用除外”和“特例”条 款以取消战时对自卫队行动的限制。(2)规定战争爆发前，自卫队可在预定的作战地区 征用土地，构筑防御阵地和其他军事设施。(3)自卫队有权对民间相关人员下达物资保 管命令，对藏匿、毁坏或运走该物资者处以6个月以下徒刑或30万日元以下罚款。此外 ，《武力攻击事态法案》还规定，将在该法通过后两年内，制定有关民防、对待俘虏、 电波利用与通信、船舶与飞机航行以及保障美军“顺利而有效”采取行动等所需要的法 制措施。(注：日《读卖新闻》2002年4月17日)
日本“有事法制”的提出经历了一个漫长而曲折的过程。1954年自卫队成立不久，日 本有关当局就开始酝酿制定“有事立法”(近年来改称“有事法制”)。1963年日本防卫 厅和自卫队在驻日美军顾问团的参加与指导下，搞了一个取名为《三矢研究》的秘密作 战计划。该计划的主要内容是：(1)设想朝鲜半岛发生武装冲突，美军和自卫队实施联 合作战。为此制定了详细的作战计划；(2)研究并提出了在日本国内制定“有事立法” 和确立战时体制问题，并列举了立法项目和内容。1965年，此项作战计划在国会被揭露 后，全国为之大哗。因为战后日本宪法第九条不仅规定日本“不保有陆海空军及其他战 力”，“作为解决国际争端，永远放弃武力威胁和行使武力”，还明确规定“放弃战争 ”。制定“有事立法”明显违反宪法，因此，该作战计划被揭露后立即遭到广大日本人 民和在野党的强烈反对和坚决抵制。此后，在一个相当长的时期内，制定“有事立法” 被视为“禁区”。1977年日美开始研究制定《日美防卫合作指针》。与此相关联，当时 的内阁首相福田赳夫指示防卫厅开始就“有事立法”问题进行“研究”。为缓和日本人 民和在野党反对和抵制，规定此次“研究”以整理“有事立法”在法制上存在问题为主 ，不以制定“有事立法”为前提。此次“研究”，分别于1981年和1984年发表研究结果 。由于时机不成熟，该研究成果被搁置近20年之久。尽管如此，该“研究”却为此次制 定“有事相关法案”奠定了基础。“有事相关法案”的相当一部分内容取材于前述研究 成果。
二、提出有事相关法案的背景和意图
近两年来，日本当局多次宣称，日本建立“有事法制”的目的是“为了确保国家的独 立、主权和国民的安全”，预防外国对日本的入侵，强调“有事相关法案”只是为应付 “日本有事”(外国入侵日本)而制定的。今年2月4日，小泉纯一郎首相在国会发表施政 方针演说，在谈及政府有责任和义务建立“有事法制”时称：“‘有备无患’，……为 了确保国民的安全，建设经得住有事(战争)的坚强国家，(政府)要与执政党紧密合作， 尽快拟订应付紧急事态的相关法案，提交本次国会审议。”此外，他还反复强调：“‘ 有事立法’是防御某个国家进攻日本的防备措施。”但这些只不过是表面理由，或者说 只是为了掩盖问题的实质，而赚取日本人民“赞同”的一种宣传伎俩。实际上，日本建 立“有事法制”体系有着更为深刻的背景和长远的战略目的和企图。
首先，它是为落实新《日美防卫合作指针》、支援美军作战而采取的一个重要步骤。1 963年和1977年日本两次提出制定“有事立法”都与日美制订联合作战记划和加强日美 军事合作有关，此次也不例外。它是在冷战后新的国际战略形势下，出于进一步加强日 美军事同盟体制和军事合作的战略需要而提出来的。1997年制定的新《日美防卫合作指 针》对此就有明确的说明。该指针把日本“周边事态”和“日本有事”紧密地联系在一 起，宣称：“日美两国政府注意到，随着周边事态的推移，有可能使日本面临武力进攻 ，因此，为保卫日本而进行的准备同对付周边事态以及为此而进行的准备，两者相互间
有着密切的关系。”因此日美两国政府在研究制定保卫日本的“联合作战计划”和应付 周边事态的“相互合作计划”时，要注意两者之间的“整合”，并反映在各自的计划之 中。由于“周边事态”和“日本有事”两者相互关系密切，因此，美国对日本所采取的 相应落实措施十分“关注”。日本先后于1999年和2001年制定了《周边事态法》和《恐 怖对策特别措施法》。前者规定了在日本周边地区爆发所谓“危及日本和平与安全的事 态”，美军出兵干预时，日本自卫队提供“后方地域支援”的内容和程序；后者是“9 ·11”事件后，针对美国在阿富汗进行反恐战争日本自卫队提供后方支援的时限性法律 ，为期两年。上述两法案通过后，美国均表示“欢迎”，但认为远远不够。尤其认为《 周边事态法》的某些规定没有约束力。为此美国要求日本加紧制定带有强制性的法制措 施，以保障战时包括地方政府和民间在内的整个日本对美军提供支援。在此背景下，从 森喜朗内阁开始酝酿，最终由小泉内阁正式将制订“有事法制”提上了日本政治日程。
其次，日本通过制定“有事法制”加强日美同盟体制，不仅是为了取信于美国，“进 一步加强日美安保体制的可靠性”，它还有自己更高的战略目标，即通过制定“有事法 制”，建立战争动员体制，巩固后方，从而合法地参与地区和世界安全事务，在国际上 发挥更大的军事作用。2000年10月，包括在克林顿政府担任过要职的约瑟夫·奈等在内 的一批超党派专家学者，在现任副国务卿阿米蒂奇主持下，起草了一份名为“阿米蒂奇 报告”的对日政策建议——《美国与日本——走向成熟的伙伴关系》。该报告着重强调 美日要采取切实措施发展和加强日美军事合作。其主要内容是：(1)使日美关系发展成 为美英那样的关系，在日美军事合作中双方要由以往的责任分担转化为“力量共有”； (2)称日本禁止行使集体自卫权是加强日美同盟关系的障碍，暗示要日本取消禁令；(3) 日本要制定“有事法制”等，切实实施新《日美防卫合作指针》。上述三点中的核心是 第一点。这里所说的“美英那样的关系”，不言而喻在军事上是指，美国希望像美英共 同出动战机轰炸伊拉克、英国出兵支持美国在阿富汗进行反恐战争那样，一旦需要，日 本应迅急派兵(即“力量共有”)，共同于预海外军事冲突。在美国看来，要做到这一点 ，日本必须取消有关行使集体自卫权的限制，并在国内建立相应的动员体制。这三点是 密不可分的一个整体。“阿米蒂奇报告”发表后，在日本引起强烈反响。同年5月，阿 米蒂奇访日时再次表示：“我愿意看到(美国)与日本发展一种像(美国)与英国那样的关 系”。(注：共同社2001年5月9日电讯)笔者认为，布什对日政策的上述新趋向正中日本 下怀。冷战结束后，随着经济势力的增长，日本谋求政治大国地位的步伐加快，早就积 极谋求在海外发挥更大军事作用。此次“有事相关法案”的提出，意味着日本在这条道 路上又向前迈出了重要的一步。
第三，此举有利于日本进一步采取措施取消有关行使集体自卫权的限制。上世纪50年 代，在自卫队成立后，为了避免触犯宪法规定的日本不得把行使武力作为解决国际争端 的条款，同时赋予自卫队以“合法”的外衣，日本政府对行使集体自卫权作了自我限制 性的解释，称：日本在国际法上拥有集体自卫权，但宪法不允许行使集体自卫权。然而 ，日美同盟体制和自卫队发展到今天，这种解释不仅成为“加强日美同盟关系的障碍” ，也成了日本实行“海外派兵”的“枷锁”。因此，取消这种自我限制便成为摆在日本 面前的一大政策课题。去年10月，日本国会通过《恐怖对策特别措施法》后，日本《东 京新闻》发表文章指出：“政府和自民党并没有就此止步，而是在研究修改《联合国维 持和平行动合作法》与制定有事法制等，以便进一步发挥自卫队的作用和扩大其职权。 最终将是修改禁止行使集体自卫权的宪法。”还说：《恐怖对策特别措施法》的通过， 意味着“政府和自民党向着‘最终目标’又迈进了一步。(注：日《东京新闻》2001年1 0月30日)由此可以预料，不久的将来“有事相关法案”在国会通过后，下一步日本就会 将取消行使集体自卫权的限制问题提上政治日程。值得注意的是，自“阿米蒂奇报告” 发表以来，有关取消行使集体自卫权的限制问题已成为日本政财各界的热门话题。日本 取消行使集体自卫权的限制有三个途径：一是政府直接宣布改变过去的有关解释；二是 作为修改宪法前的过渡措施制定《国家安全保障基本法》，明确规定日本可行使集体自 卫权；三是修改宪法。据称：中曾根和财界主张分两步走：先制定“国家安全保障基本 法”，同时“有条不紊地”推动修改宪法。(注：日《星期五周刊》2002年3月1日)目前 ，修改宪法已提上政治日程。1999年7月众参两院分别成立的“宪法调查会”，就修改 宪法问题进行“调查”，为期5年，然后进入提出和议论提案阶段。鉴于修改宪法需时 较长(日本有人估计约需十年)，政府直接宣布改变“解释”会引起强烈反应，因此日本 可能把通过国会制定《国家安全保障基本法》作为当前政策的首选。
三、为自卫队走出国门进行部署
有迹象表明，日本的安全防卫政策正在实行战略性转变。如果说前几年还处在战略抉 择的十字路口，那么，现在则使自卫队正向走出国门、积极参与美国在地区和世界的军 事活动的方向倾斜。日本《产经新闻》刊登的一位评论家的文章称，在讨论和推进安全 防卫政策时，人们往往把焦点集中于“硬件”，但“最关键的”是“软件”。(注：日 《产经新闻》2002年4月24日)所谓“硬件”是指增加飞机和舰艇等装备；所谓“软件” 是指建立“能够使部队适时行动的体制”与“鼓励将士士气的机制”。事实上，目前日 本正在从“硬件”和“软件”等几方面为自卫队走出国门、参与美国在地区和世界的军 事干预进行具体部署。在建立“能够使部队适时行动的体制”方面，如上所述，迄今已 签署新《日美防卫合作指针》、制定《周边事态法》、《恐怖对策特别措施法》等法制 体系。国会审议中的“有事相关法案”以及拟议中的取消宪法禁止行使集体自卫权的限 制与修改宪法等亦属于这一类。在“硬件”方面，日本正在积极建立远程作战和运输装 备体系，如空中加油机、空中预警机、轻型航母式大型舰艇以及远程运输机、大型运输 舰等。此外，日本防卫厅还成立了专门机构，加紧研究，拟于2005年修改“防卫计划大 纲”。日本媒体披露，新“防卫计划大纲”拟“增加以打击恐怖主义为宗旨的‘为维护 和平进行国际协调’的内容，同时把参加联合国维和行动提升为自卫队的任务”，并相 应调整部队编制和装备。在建立“鼓舞将士士气的机制”方面，人们往往忽视日本首相 参拜靖国神社的作用。日本的评论家认为，“首相参拜靖国神社是日本安全保障政策的 一个组成部分”，“它在‘鼓舞将士士气的机制’中处于核心地位”。战后，尤其是90 年代中期以来，日本右翼势力不断发动政界人士参拜靖国神社运动，并极力推崇那些为 军国主义卖命者是所谓“为国捐躯”的“英灵”，其主要目的之一是企图“教育”日本 人民、自卫队官兵和青少年学习“英灵”们的“殉国精神”，以继承其衣钵。笔者认为 ，小泉不顾中韩等亚洲各国人民的强烈反对，执意参拜靖国神社，并企图使之制度化， 很大程度上是出于转变防卫政策的需要。目前，日本国内右倾保守思潮泛滥，日本要作 “普通国家”的主张越来越有市场，加上牵制力量越来越小，看来日本防卫政策实行战 略性转变的势头难以扭转。一旦日本取消了有关行使集体自卫权的限制，进而修改宪法 ，那么，日本便会摆脱以往种种制约，由过去“不能进行战争的国家”变成“能够进行 战争的国家”，日本的国家体制将发生重大变化。
注：
③日《日本的进路》杂志2001年2月号
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