开放与包容：落脚城市人口政策的价值指引
陈 鹏
（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241003）
摘 要： 城镇化浪潮的启动裹挟着大量乡村人口进入城市，城市边缘空间是他们的落脚之所。城市产业的转型升级需要集聚相当数量的人才，城市是人才的创业空间。近年来，我国部分城市的人口政策陷入了对立的两端，在对部分低收入外来群体及其居住空间进行清理和整治的同时，通过各种落户优惠和财政补贴等手段抢夺人才。排斥性的人口政策，导致完整的城市经济生态链被打破、城市基本公共服务供需矛盾加大、人才被一定程度浪费、城市间发展不平衡问题加剧、社会整合难度加大。城市的产业结构是人口结构的决定性因素，尊重市场而非权力对人口迁移的影响是制定城市人口政策的基本准则。开放而非封闭、包容而非排斥，应成为落脚城市人口政策的价值指引。
关键词： 城镇化；落脚城市；人口政策
工业化和城镇化进程的加速，打破了乡村地区稳定的人口结构，大量乡村人口被裹挟进城市空间寻求更好的生存境遇，城市边缘成为这部分人口的落脚之处，落脚城市［1］不断生长着，他们也成为城市经济生态链的重要一环。与此同时，城市产业的转型升级，需要集聚更多数量的人才，人才引进成为维系和提升城市竞争力的重要筹码，人才和外来乡村人口一起成为城市人口结构中的重要组成部分。近年来，我国部分城市的人口政策陷入了对立的两端，在对部分低收入外来群体及其居住空间进行清理和整治的同时，通过各种落户优惠和财政补贴等手段抢夺人才。落脚城市的人口政策发生的剧烈变化，使城市经济发展和社会融合陷入一定困境，城市治理难度不断加大。城乡间和城市间人口的流动，主要取决于城市的产业结构和城市的吸引力，而城市包容度正是影响城市吸引力的重要因素。简·雅各布斯认为，“一个城市拥有的各种各样的机会，城市拥有的流动性使得人们能够利用这些机会和选择，这是城市的一项资产，可以用来支持城市街区的稳定，而不是对城市的损害”［2］。反思当前我国部分城市的人口政策，推动城市人口政策的价值取向从封闭走向开放，从排斥转向包容，是维持城市经济发展和增强社会融合，践行以人民为中心的城市治理理念的必然选择。
燃气电厂加装SCR脱硝系统会成为趋势。随着燃气电厂数量的增多以及燃煤机组超低排放改造的逐步推广，环保部门以及公众对燃气电厂的环保水平将会更加关注，燃机的污染物排放标准将会进一步趋严，其氮氧化物排放限值将会进一步降低，因此燃气电厂在低氮燃烧基础上加装SCR脱硝系统将会成为趋势。
一、外来群体及其居住空间：清理和整治
“污名化是由戈夫曼提出来的，他探讨了消极的群体特征是如何被赋予个人的，被污名化的个体会寻求应对的策略，疏离是其中一个非常重要的策略。”［3］146在城市，“空间距离是社会距离的表现和强化”［3］123。居住空间的分异，使得“住宅区具有象征符号意义或具有强烈的排外特征”［3］125。城中村等空间较为恶劣的居住环境，给经济、社会地位较低的城市外来群体带来了更加不利的形象，“高度贫困的居住区被消极地刻板化为危险的不能去的地方，这种定位影响了很多城市人对这些地区的印象，进而这种定位会变成一个自我实现的预言，区域外的居民开始避免去这些地方，并且对居住在这些地区的人充满了恐惧和不尊重”［3］125，外来乡村群体及其居住空间的污名化问题由此出现。外来乡村群体及其居住空间成为城市管理者监控的重点，在很大程度上被视为城市公共安全的危险源。加之近两年来在部分城市出现的火灾等事故后，部分媒体的失真和夸大宣传，使得城市外来低收入群体及其居住空间的污名化问题愈发凸显。为此，个别城市启动了针对城市外来低收人群体及其居住空间的清理和整顿政策。
1.群体污名化。一九四九年后，城市与乡村间人口经历了短暂的自由流动，此后不久，城乡二元户籍制度的确立，固化了城乡人口结构。人多地少、生产力水平低下的中国农村现状，使得进城务工成为增加收入和改变自身命运的理性选择。乡村群体进入城市，在推动工业化进程和改变群体自身命运的同时，其自身也成为城市经济生态链中的重要一环。乡村群体进入城市后，除少数乡村精英被城市主流群体和空间吸纳之外，由于户籍制度和文化程度的限制，绝大部分人主要从事建筑、保洁、保安和垃圾回收等工作。这些岗位主要位于城市产业链的低端，经济收入和社会地位较低，生活绝大部分处于“类贫困”［4］状态。这些职业，对于城市生产和居民生活来说非常重要，是维持城市经济良性运行的必需。但由于这些职业的收入不高、提供的保障较弱、工作环境较差，本地城市居民一般不愿从事，职业的社会声望较低。从城市的产业链来说，这些职业基本处于产业链的低端。源于此，这些职业的从业者被部分城市管理者或者媒体污名化，被赋予了消极的群体特征，成为城市人口政策的清理对象。
2.居住空间污名化。被工业化和城镇化浪潮裹挟进城市的乡村群体，就业机会主要通过同乡亲友相互介绍所得，加之有限的收入和身份的认同，使得他们选择集中居住在城市的特定空间，如城中村、建筑工棚、老旧小区等，形成了具有一定特征的都市村庄。例如，部分大城市的“四川村”“安徽村”以及北京大红门附近的“浙江村”等。生活在都市乡村中的都市乡民，依然沿袭着家乡地区的传统习俗和社会交往规则，将原本与乡村截然不同的城市空间转化为乡村特色浓郁的居住场域，都市村庄外表杂乱的背后潜藏着稳固而持久的内生秩序。
城市居民生活质量的高低，与政府提供的基本公共服务数量存在极大相关性，现有人口规模是城市基本公共服务供给的主要依据。城市政府通过提供生活、科研、购房、租房补贴和降低落户门槛，甚至是打折购房、赠送所购房屋部分产权等手段，虽然在短期内可以吸引到不少具备一定学历的人才落户，但是面对短期内难以显著增加的基础设施和基本公共服务供给，迅速增加的外来落户人口必将在小孩就学、老人就医以及公共活动空间享用等方面产生更加严重的供需矛盾，本地人会将矛头直接指向外来人口，原住民与新落户人口之间的矛盾加剧，导致城市内生秩序因张力过大而面临断裂的风险。而且，很多在城市落户的人才，本身并未来城市工作，只是想通过落户获得分享城市优质公共服务资源的资格而已，人才空挂户现象已经在部分城市凸显。
都市村庄的存在，使得远在异乡的都市乡民有了较为浓烈的归属感。但在城市人看来，这些区域，基础设施落后且年久失修、基本公共服务供给严重不足，城市安全隐患较大，是城市治理的难点和重点区域，也是难以被正视和接纳的区域。加之个别公共安全事故的发生和媒体带有倾向性的报道，都市乡村空间的污名化愈发严重。亨利·列斐伏尔认为，资本主导的城市化在生产城市空间中事物的同时，也在生产空间本身，即城市空间生产。在城市空间生产过程中，居住于特定空间的群体与空间本身的生产起到相互强化的效果，原本价值无涉的地理空间变成了价值特征非常明显的社会空间，群体特征和空间特征相互强化。城市乡村群体的居住空间也逐渐被赋予了特定的群体特征，清理都市乡民和重整都市乡村空间，成为城市人口政策和城市更新的价值取向。
3）课堂观察：课堂观察的实施者，既可以研究者也可以是本人。课堂观察是可以帮助教师发现教学中的问题、分析问题和解决问题的有效方式，促进新教师发展的主要方式。针对别人对自己的课堂观察、自己的课堂录音或录像，再分析观摩，进行在此反思，以提高教学效果和自身专业发展有积极意义。
3.去污名化。城市外来乡村群体及其居住空间的污名化，主要源于特定的风险感知。这些风险可分为政治稳定和公共安全两个方面，部分风险是客观存在的，但大多数属于想象。其中，政治稳定风险更多是处于想象，而非是一种事实状态。实际中的城市外来乡村群体，在政治态度上表现出更多的是保守和顺从，而非激进和反抗。从乡村进入到城市的乡村人口，城市的繁华并非是吸引他们进入城市的主要动因。“外来人口选择进入城市是理性思考后作出的决策，除了户籍所在地的经济状况和发展机会受限等推力之外，城市的生活环境、发展机会、教育资源等是其重要拉力”［5］。城市真正吸引他们的是就业机会的增多、收入的增加等以及由此带来的家庭生活的改善，他们的获得感相比于城市居民来说可能更高，对于美好生活的憧憬使得他们更加珍惜和维持而非打破现有的生活状态。同时，伴随乡村群体一起进入城市的是凝聚彼此的乡村传统，这些传统散落在落脚城市的不同类型的落脚社区中，推动着城市中外来群体居住空间内生治理秩序的生成，维系着都市村庄的公共安全。都市村庄潜在的公共安全风险，主要由于空间内的基础设施破旧和公共服务供给缺乏所致，而非全由居住其中的乡村群体所致。乡村群体进入城市和离开城市的主要动机是寻求生活的改善和命运的改变，于城市公共安全本身无害。面对城市治理中的外来人群和他们的居住空间，城市政府有责任提供较为基本、完善的基础设施和公共服务，疏而非堵才是城市人口政策的首选。同时，随着城市外来乡村群体后代的长大，他们已不再满足于父辈由乡村到城市的地理上的横向移动，实现经济地位和社会处境由下往上的垂直移动成为更多人的心理动机和行为选择。对此，城市政府在人口政策上要做的不是通过清理整顿来回避问题，加速农民工市民化的进程、增加对城市边缘地区的基础设施和基本公共服务供给、改善城市外来乡村群体的教育背景才是城市人口政策正确的价值取向。
式中： τav为地震作用平均水平剪应力，kPa；αmax为设计地震烈度7度时，地震加速度取0.10g；h为砂土埋深，m；γ为天然密度，水下取饱和密度；γd为应力折减系数； Γ为抗液化剪应力，kPa；Cr为应力校正系数，按照水科院提供，当循环周数等于12时，取0.556；σ0′为初始有效覆盖压力，为等效循环周数为N时的动剪强度比，根据室内动三轴试验结果得出，在相对密度Dr=56%，循环周数N=12，固结比kc=1的条件下，试验主应力σ1′≤98 kPa时，取0.16；主应力σ1′>98 kPa时，取0.15。
二、妖魔化的人才：引进和争夺
2.城市基本公共服务供需矛盾加大
对城市外来低收入群体的清理和空间的整治，抬升了用工成本和物价，破坏了产业链和城市经济运行的完整性。在市场对资源配置起决定性作用的前提下，一个城市的人口结构和空间分布与产业结构密切关联。城市的产业结构决定了城市的就业结构，就业结构决定了城市不同类型就业人口的收入水平和居住区位选择，形成了特定的城市空间结构。城市政府通过制定和执行带有一定导向性的人口政策，从短期来看，对城市人口的结构和居住空间分布格局会产生显著的甚至是颠覆性的影响。但与此同时，城市的产业结构并未发生相应的转变，被人口政策清理出去的人口中的绝大多数正是城市产业链条中某些环节所急需的，他们的离去和居住成本的增加，很快会在非正规用工市场上显现出来，并传导到物价环节，完整的城市经济生态链被打破。
2.城市落户标准大幅降低。城镇化进程的加速在一定程度上催生了城市户籍制度的松动，但少数大城市的户籍制度一直较为严格，落户门槛较高。虽然很多城市对外来人口实行了积分落户政策，但因落户门槛较高，使得能通过积分落户的人口非常少。2017年以来，我国很多城市开始大幅放宽落户政策，很大城市的落户基本接近零门槛。例如，北京、上海、武汉、济南、郑州、南京、宁波等23个推出落户政策优惠的城市中，有一半以上的城市的落户门槛降到了本科学历。其中，内蒙古的呼和浩特、辽宁的沈阳和江西的南昌将落户的学历门槛降到了中专和技校。武汉自2017年10月份起，留在武汉的年龄在40周岁以下的大学毕业生，凭借毕业证即可申请武汉市常住户口，硕士和博士研究生落户可以不受年龄限制。此外，部分城市在降低落户的学历要求的同时，还对学历教育的获取形式、落户的年龄、社会保险缴纳等条件也进行了不同程度地放宽。以南京为例，南京市在2018年进一步放宽落户条件，取消了就业及缴纳社保的年限限制条件；放宽了年龄条件，本科学历人才从35岁放宽到40岁，技术、技能人才没有年龄限制；放宽学历教育取得形式［8］。大幅降低的城市落户政策，使得很多人通过办理落户来享受落户地城市提供的优质公共服务资源，部分城市空挂户问题较为严重，落户人数虽然增加较快，但真正过来工作和生活的实际人数却并未显著增长。
如果症状无改善或是出现化热的表现，比如嗓子红、咽痛、咽干、口渴、眼睛红、大便干等症状，可以选择双黄连颗粒、感冒清热颗粒、蓝芩口服液或是豉翘清热颗粒；
3.给落户的人才提供较为优厚的生活或购房补助。2017年以来我国很多城市推出的人口政策中，除了给予人才界定标准和落户政策的放松外，还给落户的人才提供了相对优厚的生活或者购房补助。这些补助主要分为三类：首先是普惠制的生活和科研经费补助。2017年以来，沈阳、南京、郑州、南昌等部分城市针对大中专学校的应届毕业生，以见习补贴、专业技能等级补贴等形式提供生活补助，其中最高等级的生活补助达到每月1500元。而各地对于按照一定标准认定的领军人次、顶尖人才，给出的生活和科研补助更是高得惊人。以天津为例，依据天津市《进一步加快引育高端人才若干措施》的有关规定，对连续3年来天津、每年在天津工作2个月及以上且不满6个月的顶尖大师，天津市政府将给予一次性100万元奖励资助和500万元科研经费资助。其次是按学历层次提供购房补助或租房补贴。例如，湖北省武汉市为了更好地做好人才引进工作，专门成立了全国第一家招才局，在2017年10月份制定的人才新政中，规定大学毕业生可以八折的价格在武汉购房或者租房。江西省南昌市针对在南昌工业园区企业工作的全日制博士研究生、硕士研究生在南昌首次购买商品住房的，分别给予10万元、6万元购房补贴。海南省制定的人才政策中，为其他各类人才提供数额不等的租住补贴，其中拔尖人才每月5000元，其他类高层次人才每月3000元，40岁以下的全日制硕士生每月2000元，35岁以下的全日制本科生每月1500元，连续补贴3年［8］。最后是提供赠送部分住房产权激励。例如，广东省珠海市政府就推出了赠送50%住房产权的激励政策。依据珠海市政府的有关政策规定，珠海市认定的一、二、三类人才可选择与政府按各占50%的比例，申请购买珠海市共有产权房，分别为160平方米、120平方米、100平方米，连续工作10年后可无偿获赠政府所持有的50%产权。海南省政府规定，对于引进的大师级人才、杰出人才、领军人才分别按200平方米、180平方米、150平方米标准提供免租金、可拎包入住的人才公寓，全职工作满5年赠予80%产权，满8年赠予100%产权［8］。
人才竞争不仅中国存在，更是世界范围内的普遍现象。“自本世纪经济全球化和新技术革命迅猛推进以来，人才竞争在国际国内范围内已经进入白热化的程度。从国际上看，一些国家利用移民政策、留学政策、税收政策吸引国际优秀人才，其中最典型的就是美国”［9］。对于我国城市间的人才争夺战，一方面我们要肯定其合理性。随着市场经济的发展，“形成人才竞争态势是市场经济发展的必然规律，也是人才流动环境更加开放、更加包容的结果，并非当前的特殊社会现象”［9］。中西部地区的省会城市通过积极的优惠政策来吸引优秀人才的落户，在一定程度上有效地推动了人才在全国不同区域和不同能级城市之间的均衡配置，有利于改变少数几个城市人才扎堆的现象，很好地稀释了长期以来形成的一线城市对二三线城市人才的巨大虹吸效应。但是另一方面，我们也要看到，“人才市场主体作用在政府之间的政策竞争中失灵了。政府直接出手抢人才，企业用人却无所作为，是有违人才体制机制改革方向的。引得来不意味着用得好，人才吸引力的先决条件在于为其提供发挥作用的事业空间，很多二线城市自身的经济发展水平尚不足以为人才提供充足良好的就业环境，可能导致引来不用的人才巨大浪费”［9］。同时，当我们把现有城市人才引进政策同部分城市在对待外来低收入群体的人口政策联系起来观察时，我们会明显地发现，通过降低落户门槛、提供优厚补贴来吸引人才和集中清理、整治城市外来低收入群体及其居住空间，形成了我国当前部分城市人口政策的两端。城市是生活的空间和生产的中心，城市生活的需要和产业的结构，决定了城市就业人口的类型和数量。每一个在城市就业的人口都是城市发展必不可少的一份子，单纯运用行政手段来使人口政策的天平偏向一端，必将使城市的发展陷入一定程度的困境。
三、封闭与排斥的城市人口政策诱发的困境
降水和森林火险等级呈负相关，降水增大，可燃物含水率增加，可燃性减小，对应的火险等级降低。反之，可燃物可燃性降低，对应的火险等级升高[3]。由于祁连山区气候比较干旱，降水少，蒸发量大，并且祁连山东端青海云杉林郁闭度较高，大都在0.6以上，树冠截流作用明显，当降水量小于3.1mm时，对林内死体可燃物含水量变化影响较小，相对易燃，对应的火险等级较高，降水大于6.6mm时，才能使林内死体可燃物吸水达到饱和状态，可燃性降低，对应的火险等级较低。
1.完整的城市经济生态链被打破
1.人才界定标准逐渐放宽。伴随高等教育规模的不断扩大，我国国民的教育水平不断提升，人才的界定标准也随之不断提高。很多城市在制定积分落户政策时，学历教育加分主要偏向于硕士研究生及以上学历。以上海为例，教育背景为大专（高职）的积分为50分，而博士的积分为满分110分。但在本轮人才争夺战中，以西安等为代表的中西部省会城市对人才的界定标准不断放松，许多城市将中专学历作为人才的最低门槛。据统计，2018年第一季度，西安市由市外迁入的人口共计244978人，其中博士以上学位的人才392人，具有硕士研究生学历的共6689人，本科学历的74960人，大专学历的50233人，中专（技校）学历的17796人，其他人才引进9851人。相比于2017年第一季度，西安市在2018年第一季度落户的人数同比增长近10倍［7］。
城市产业结构转型升级的过程，同时也是城市人口结构转型升级的过程。顺应城市产业结构发展需要和尊重市场规律，而非人为制定导向性的人口政策，是地方政府发展经济和推进城市治理的政策首选。可惜的是，当前我国很多城市的人口政策陷入了头痛医头、脚痛医脚的被动施政的困境，出现城市公共安全事故就进行人群清理和空间整治，城市空间陷入对部分群体的闭锁状态。同时，为了提升城市竞争力就不惜成本和不顾能否带来实际价值的去抢夺人才正成为很多城市人口政策的常态，封闭与排斥的城市人口政策，正使得城市的经济发展和社会融合陷入一定的困境。
我国是人力资源大国，但不是人力资源强国，人力资源中的人才是稀缺资源，国家与国家之间、地区与地区之间、城市与城市之间的竞争归根结底就是人才的竞争。习近平总书记深刻指出：“综合国力竞争归根到底是人才竞争，哪个国家拥有人才上的优势，哪个国家最后就会拥有实力上的优势……走创新发展之路，首先要重视集聚创新人才。要充分发挥好现有人才作用，同时敞开大门，招四方之才，招国际上的人才，择天下英才而用之。”［6］改革开放以来，伴随工业化进程的快速推进，使得我国城镇化水平不断提高，城市群已经成为新型城镇化的主体，大城市、特大城市集聚的人口规模越来越大，城市之间的竞争愈发激烈。城市的发展离不开产业结构的转型升级，产业的发展需要集聚一定数量的高端人才。同样，部分城市人口结构的老龄化问题凸显，急需要通过引进一定数量的大学毕业生等年轻人口来改善和优化现有的人口结构。在此背景下，近两年来，为了更好地提升城市竞争力和优化城市人口结构，包括北京、上海、深圳在内的多座城市纷纷通过降低落户标准、提供相应的补贴等措施吸引人才落户，城市人口政策也因此而呈现出对部分群体及其居住空间进行整治与人才争夺战并存的现象。从2017年下半年启动的各城市之间的人才争夺战，是城市人口政策转变的一个重要方面，大量的优惠政策正不断改变着现有城市的人口结构和城市间人才流动的格局，该政策的出台一定程度上是城市之间竞争的必然结果，具有很强的合理性。但是，我们也要看到在此轮人才争夺战中，不同程度地存在人才在被妖魔化的问题，有的城市单纯地为引进人才而引进，不顾所引进人才与城市之间的匹配度。总体来看，这场人才争夺战主要存在以下三个方面的特征。
随着新课改的深入推进，奥尔夫音乐教学法的优势越来越凸显。于小学音乐教师而言，它解放了教师所接受的传统音乐思想，更新了传统观念；于学生而言，它促使学生的音乐学习兴趣和音乐学习能力得到了有效培养与提升。因此，教师要注重奥尔夫教学法在小学音乐课堂上的有效运用，以体现其给课堂和学生所带来的直接影响。
3.造成一定程度的人才浪费现象
相比于乡村，城市的基础设施建设更加完善，教育、医疗和文化等基本公共服务产品供给水平更加优质，思想和生活方式更加多元，不断地吸附着周边地区的资源和人口。伴随工业化进程的加速，我国城市化以人类前所未有的速度不断推进，城市空间迅速蔓延，城市人口不断集聚，政府在基础设施建设和基本公共服务供给等方面的投入也不断增加。但受制于资本逐利性动机和经营性地方政府逻辑的作用和影响，城市空间内的基本公共服务和资源配置不均衡现象凸显，城市居住空间分异和社会分层问题不断显性化。而极端的城市人口政策，无疑会加剧城市居住空间分异和社会分层的后果，社会融合度也随之降低，社会整合难度加大。
4.城市间发展不平衡问题加剧
利用行政手段作用于城市人口结构，破坏了人口流动的自然趋势，不利于市场对资源配置决定性作用的发挥，加剧了城市间发展失衡的格局。不同城市的地理区位、资源禀赋、行政等级差异较大，导致不同区域的城市之间、同一区域内部的不同城市之间的经济和社会发展水平差异甚大，城市间发展不平衡问题较为突出。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，缩小区域发展差距和推动区域协调发展成为党和国家的重要战略之一。人才是推动经济发展、驱动创新的第一资源。习近平总书记在2018年5月28日召开的两院院士大会上强调：“我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，我们也比历史上任何时期都更加渴求人才。”推动中西部和中小城市发展的重要力量是人才，而少数大城市利用自身的经济和区位优势来加速人才的争夺和集聚，势必会造成中西部非省会城市发展的困境，城市间发展失衡的格局将被不断强化。
推荐理由：这套图画书是日本绘本大师熊田千佳慕先生，花费他一生的精力向法布尔先生致敬，精心绘制的一套图画书。书中的每一幅插画与原画的大小完全一样，熊田千佳慕令人赞叹的绘画技巧和写实本领在这本《昆虫记》中表露无疑。
5.社会整合难度加大
通过人才政策引进的中高端人才，对城市竞争力有明显提升作用。但如果引进的人才和现有城市产业结构对人才的需求结构不匹配，这些引进的人才将会因难以获得施展才华的平台和机会而选择离开。每个城市的经济基础和产业结构存在明显的差异，对人才的需求也是有差异的，如果像现在很多城市在人才大战中只唯学历、不看专业的来引进人才的话，人才与产业结构不匹配的问题将会出现并将不断加剧。并且，城市在一定时期内能提供的就业机会是有限的，扎堆落户的人才在短期内很难找到合适的就业机会和施展才华的舞台，人才浪费现象也会随之产生。此外，在人才争夺战中，不同的城市开出的优惠加码差异较大，一些落户后并能发挥专业和技能优势的专业性人才，在看到别的城市提供的更加优厚的人才待遇后，就会随之流动到条件更好的城市去，甚至部分人才已经习惯性地在不同地域或者同一地域内的不同城市间来回折腾，以获取最大化的个人利益。
四、落脚城市人口政策的价值指引：开放与包容
“当前愈演愈烈的‘抢人大战’，反映了全国上下对人才及人才工作的高度重视，对于鼓励人才干事创业、营造人才发展良好环境也将起到重要的促进作用。但是，振兴城市发展，提升城市魅力，不能只靠‘抢人’，而应更加科学、精准地实施一系列可持续的政策措施”［10］。产业结构的变迁是推动城市人口流动的决定性因素，城市外来人口是走是留，主要还是看城市能否提供适合其就业和生存的机会。从乡村进入城市务工的外来群体，“带有农村的价值标准和态度，其中包括根深蒂固的社会礼让和政治消极的行为方式”［11］，他们中的绝大部分是“物质条件的现实主义者”［11］，面对大城市严格的户籍制度和高昂的房价，他们选择依然坚守，不是留恋于城市外在的繁华，更多地出于生存的需求。“城市是多元需求集聚的空间，需要各类人才，也包括各类普通劳动者的集聚，因此我们要建立创新城市，首先要建立包容性城市，要吸引人才，首先要吸引人口，从这个视角出发来制定我们的政策。”［12］针对近年来部分城市人口政策的变迁及其诱发的困境，需要以人民为中心的发展理念为指导，明确城市的本质和功能定位，推动城市人口政策从封闭走向开放、走排斥走向包容。
首先，由市场而非权力来主导城市人口结构。筛选城市人口的应该是市场机制而非行政权力。城市的人口政策应该与城市自身在国家或区域城市体系中的功能定位相匹配，尊重市场对人口和人才流动的决定性作用。“在一个相当大的地理范围内，不同的城市规模式是不同的，并存在等级的分化。其中绝大多数都是较小的城市……其次是数量更少、但规模更大的区域性城市……然后是数量又更少、规模又更大的全国性城市……最后才是数量极少的、十分巨大的世界性城市。”［13］154不同城市的地理区位、资源禀赋、行政等级决定了该城市在国家或区域城市体系中的功能定位。同时，不同的城市在自身发展实际中，形成了具有一定特色或者比较优势的产业结构。城市的功能定位和产业结构，会对就业人口的迁移产生建构起强大的自然筛选机制，城市的人口政策应该与城市自身在国家或区域城市体系中的定位相适应。因此，城市政府通过制定城市人口政策来调控城市人口结构，优化城市人才结构必须要以城市的产业结构的现状和发展趋势为前提，也要服从区域产业分工格局。城市存量人口结构的优化、城市人才增量的增加，都需要以城市产业结构的转型、升级为先导，不顾产业结构的现状和需求，盲目的通过人口政策去人为的筛选人口，只能在短期内见效，与城市的长远发展无益，更有可能是舍本逐末之选。
其次，构建开放性城市。城市是人群高度集聚且充满了强烈异质性的空间，“与乡村或小镇生活的一成不变相比，城市实际上充满了各种人与思想共存，使新事物的创造变得更加容易的地方。城市就其本性而言，会促进‘互动与融合’”［13］152。城市经济可分为正规经济和非正规经济，城市产业结构也存在高中低端的区分。城市的发展，需要正规经济和中高端产业，也需要非正规经济和低端产业。中高端产业和正规经济部门的生产需要低端产业的协作和配套，同时这些部门就业人口的日常生活、消费等也需要很多服务业人员的劳动来满足。但是我们要认识到，产业虽有高低之分，但从业者并无贵贱之别，彼此间是平等的。城市需要多样性的人群，城市外来低收入群体是城市人口的重要组成部分。对待城市流动人口，我们“不是把城市流动人口当做问题，而是当做城市发展的资源，而且是城市中最具有创新、最具有活力的资源，这样可能对我们的城市发展更加有利”［12］。
以北京、上海等为例，这些城市集聚了大量的城市精英群体，他们拿着让高薪，出入高档写字楼等办公场所，居住在城市繁华地段的公寓中。同时，这些城市的特定空间内也居住中数量较多的从事保洁、快递、外卖、废品回收等职业的城市外来群体，他们的存在为城市生活和生产的正常运行提供了保障，为其改变自身命运提供了可能，也为城市多样性群体之间的互动与融合提供了现实的可能，有利于城市治理的健康有序的运行。因此，真实的城市应该是高端与低端产业并存、高雅与世俗同在的生产与生活空间，单纯追求一端和一致性的城市人口政策必然会导致城市发展的失衡。
最后，构建包容性城市。城市的人口政策应该践行以人民为中心的发展理念，增强城市治理的包容性，正视而非回避、化解而非清理是各类城市应对城市外来低收入群体及其居住空间的政策和道德底线。城市相比于乡村，能提供更多的就业机会、更高的收入，特别是大城市的比较优势更加明显，对外来人口的吸附能力更强。城市外来人口的增多，虽然增加了城市基础设施和基本公共服务供给的拥挤程度。但也要看到城市外来群体，特别是外来的低收入群体，为城市的发展做出了较大的贡献，城市也成为他们中许多人改变自身命运的落脚点。同时，很多城市在制定城市发展规划时往往以城市的资源和环境承载力有限作为控制人口规模的条件。但是，与国外东京、纽约等特大城市相比，我国特大和超大型城市的人口密度不算高，城市人口容量还有一定的空间。并且“由于大城市具有大规模、高密度、多样化人口，多元化文化及异质性、流动性等特征，从而形成更大的吸引力和集聚经济效益”［14］。此外，“城市人口规模增长不仅可以创造更大的集聚经济效益，而且也有利于碳减排，全球来看，很多国家都在实施大城镇化战略，特大城市的数量和人口容量日益增加。”［14］针对城市外来低收入群体的到来和在城市特定空间中的居住问题，城市政府不能采取回避和简单清理了之的工作思维，应该采取包容的姿态，正视他们带来的贡献和可能带来的治理困境。
五、结语
目前，“世界上主要全球城市纷纷在远期规划中提出了自己追求的价值观，通常都包括更强的包容性，以及通过增强对于弱势群体的公共服务覆盖率（特别是廉租房）来实现公正的价值观。与此相比，中国的超大城市在远景规划中却对城市发展的价值观重视不够”［15］。党的十八大以来，以人民为中心的发展理念已经成为包括城市工作在内的各项工作任务的中心指导思想，更是为城市治理价值取向的转型指明了方向。为了更好地体现以人民为中心的发展理念，增加城市的开放性和包容性，我们需要通过积极引导、加大对城中村和老旧住宅区的基础设施改造和建设的财政投入力度、将外来低收入群体纳入城市住房保障计划等形式来改善城市外来低收入群体的居住空间。同时，政府应该通过积极调整现有产业结构布局、推动城市由单中心向多元核心城市结构转变，从而使得城市人口的空间分布更加合理。同时，在推动构建开放、包容性城市的过程中，我们也要继续做好城市的人才引进工作。习近平总书记在2014年8月18日召开的中央财经领导小组第七次会议上的讲话中指出，人才是创新的根基，是创新的核心要素。创新驱动实质上是人才驱动。为了加快形成一支规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新型人才队伍，要重点在用好、吸引、培养上下功夫。为此，各级城市政府也要根据城市产业发展的现状和未来产业规划的需要，从自身实际出发，加大人才引进的力度，用好人才，切实发挥人才的知识和技能优势，让人才进得来、用得好、留得住，真正形成爱才、爱才和惜才的城市人才政策导向。
医养结合将医疗与养老服务体系中各个层次的机构有序地组织起来为老年人提供安全、高质量、连续的整合服务,形成跨越于医院、养老院、社区、家庭之间的整体医疗与整体社会服务模式[10]，强化了医疗部门和社区养老服务部门之间的协同,提高了医、养资源的整合一体化利用效率和养老服务的时效性,从而强化和有效实施了社区养老．因此,医养结合是实现社区养老对资源整合、高效利用、传递高质量养老服务的重要途径,是提升社区养老服务质量的有效措施．
古希腊哲人亚里士多德早在两千多年前就曾说过，人们为了生活来到城市，为了更美好的生活而留在城市。同样，乡村人口在城乡间的流动和人才在不同地区和城市之间的流动也是为了生活，他们在哪个地区的哪个城市停留下来，取决于这座城市能否给其带来更加美好的生活。相比于乡村生活，“城市生活是一个集多样性、丰富性与包容性于一体的复合体生活，任何自毁其中一个方面价值的行径，就等于自毁其生活，甚至最终导致城市生活的衰亡”［16］。因此，城市政府应该本着为城市居民创造更加美好生活的职责，通过开放性和包容性的城市人口政策，让不同类型的多样化的人群在都能过上他们认为美好的生活，这既是践行以人民为中心的发展理念的价值使然，更是满足新时代人民群众日益增长的美好生活需要的内在要求。
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Openness and Inclusiveness：the Value Guidance for the Population Policy on Urban Settlers
CHEN Peng
（School of Law，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241003）
Abstract： The wave of urbanization has brought a large number of rural people into cities and the peripheral areas become their homes.However，industrial transformation and upgrade tend to rely on a large group of highly qualified personnel and cities can be nice places for entrepreneurships.In recent years，some cities’population policies have gone to two extremes：they purge the living spaces and some of the low-income settlers and at the same time use favorable policies and financial incentives to attract talent.These exclusive policies result in the breaking of the entire urban economic eco-chain，an increased demand for basic public service，a certain waste of talented people，an imbalanced development between cities，and more difficulties in social conformity.A city’s industrial structure is the decisive factor of its population structure，so letting the market rather than authorities’power to influence the movement of people should be the ground rule for making population policies.Openness and inclusiveness，instead of the opposite，are the value guidance for the population policy on urban settlers.
Key words： urbanization；urban settlers；population policy
中图分类号： D630
文章标识码： A
文章编号： 1006-6152（2019）02-0005-08
DOI： 10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2019.02.001
收稿日期： 2018-06-28
本刊网址·在线期刊：http：//qks.jhun.edu.cn/jhxs
基金项目： 国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）
作者简介： 陈 鹏，男，安徽宣城人，安徽师范大学法学院讲师，华东政法大学政治学与公共管理学院博士生。
责任编辑：刘洁岷
（Email：jiemin2005@126.com）
标签：城镇化论文; 落脚城市论文; 人口政策论文; 安徽师范大学法学院论文;