公众满意度视域中的政府绩效评估，本文主要内容关键词为：视域论文,满意度论文,绩效评估论文,公众论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2008)02-0005-05
提高政府绩效是公共管理的理论研究和行政实践始终追求的基本目标之一，但在关于政府绩效的具体内容及其对政府绩效设置的评估指标方面，不同的时期存在不同的认识。20世纪80年代，西方国家的新公共管理运动在推动行政改革的过程中，把企业管理学中的顾客满意度概念引入政府绩效评估，即政府服务质量应该根据顾客即公众的满意度来评价。学习和借鉴西方国家行政改革的先进理论和实践经验，把公众满意度作为政府绩效评估重要的价值取向纳入其指标体系之中，对于转变传统的行政理念和行为方式，建设服务型政府，落实科学发展观，保持我国社会经济的可持续发展，将具有重要的现实意义。
一、公众满意度的内涵及其在政府绩效评估中的运用
满意是人的一种感觉状况水平，是在比较人的期望与现实状况后的感觉。[1]89-101国际著名营销学权威菲利普·科特勒曾认为：满意度是指一个人通过对一种产品或服务的可感知的效果与他的期望相比较后形成的一种感觉状态。[2]442-457公众满意度的概念是从企业管理学的顾客满意度借鉴而来的，所谓顾客满意度是指顾客的感觉状况水平，这种水平是顾客对企业的产品和服务所预期的绩效和顾客的期望进行比较的结果。[3]497顾客满意度反映了市场对企业产品和服务的认可程度，是衡量一个企业的产品质量和服务态度优劣的重要标志，并成为制约企业生存与发展的关键。因此，现代企业都非常重视顾客满意度并视为全面质量管理的首要原则和战略管理的核心内容。故而顾客满意理论成为当今经济和管理领域研究的热门话题。
20世纪80年代，社会的各主要领域都不同程度地出现了买方市场，顾客社会得以确立，“顾客即为上帝”的观念从商业部门扩展到社会生活的各个领域。能否满足顾客的需求直接关系到各类组织的生存与发展，政府当然也不例外。特别是当时流行于西方国家的新公共管理运动在推动行政改革的过程中，认为政府是社会公共产品和公共服务的主要提供者，政府服务质量的评价应该由服务客体即顾客而非主体说了算。因为政府服务的对象即顾客是整个社会的公众，公众满意度作为一个重要的评价标准和尺度纳入西方各个国家的政府绩效评估过程之中。早在1936年蒂马克就提出：顾客满意标准在政府运作过程中应当与企业的运用一样广泛。如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注结果，即顾客满意度，那么内部行政运作亟须改革和改善服务就不言自明了。[4]28
从政府绩效评估的角度理解，公众满意度是指公众对政府绩效（效果）的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。[5]从图1我们可以发现，公众需求与期望是公众满意产生的心理基础，公众满意与否取决于其实际体验与期望之比。当政府绩效的感知效果达到或超过公众期望时，公众趋向于满意或比较满意，反之则感到一般、不满意或很不满意。此外，公众抱怨如得到政府妥善处理，也会重新实现公众满意；而公众满意也会发展到其最高境界——公众忠诚。
图1.
瑞典是最早进行顾客满意度的研究并把其研究成果运用到企业测评中的国家。1989年瑞典就建立起世界上第一个应用顾客满意度指数模型，涵盖了瑞典全国31个主要行业，可用于测定100多个工业企业的顾客满意度。但瑞典在顾客满意度方面的研究和运用仅仅局限在企业领域，对公共部门的“顾客”满意度，特别是政府绩效评估中关于公众满意度方面的研究和运用则是从英美等国开始。
美国政府绩效评估始于1973年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”。1993年美国出台的《政府绩效与结果法》则要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向公众报告自己的绩效状况，政府业绩报告在美国的各级政府中越来越普遍，并且质量越来越高。1993年9月克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。1994年由美国质量协会(ASQC)和密歇根大学工商管理学院的国家质量研究中心(NQRC)通过共同研究并首次提出顾客满意度指数(ACSI)模型，当时主要用于私营部门顾客对企业提供产品和服务质量的评价。1998年美国政府对该模型进行了一些改进，把顾客对质量和满意的评价联系在一起，这就是后来用于政府部门绩效评价的著名ACSI结构模型。
英国从上世纪60年代开始就对公共部门生产力进行测定，到80年代在中央各部门进行持续数年大规模的“雷纳评审”，它在地方政府绩效评估中则明确规定要求被服务的第三方人员参与。评估内容侧重于顾客服务和质量，评估对象突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向对象负责。90年代后，英国政府推行“公民宪章”和“竞争求质量运动”，体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投诉受理机制、“金钱的价值”等6个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
在我国政府绩效测评中，一些地方政府组织社会公众对政府服务部门进行绩效测评，并以公众满意度作为评定政府绩效的依据。如湖北省阳新县从1998年2月开始评定“人民不满意领导班子”，以召开座谈会、调查走访、发放问卷、投票打分等形式征求5000余名干部群众的意见，县直机关的95个正局级单位都是测评对象。2000年，珠海市也举行了“万人评议政府”的活动。2003年，北京市政府建立了区县经济社会协调发展绩效综合评估小组，确定了经济运行、社会发展、可持续发展和综合评价四大方面13项具体评价指标。在评价指标体系中，涉及民意调查的指标包括群众安全感指数、企业对政府工作满意度和市民对政府工作满意度指数等。2005年福建省对省政府组成部门绩效进行公众评议，具体委托省社情民意调查中心实施。每个部门的调查样本量为180个，其中人大代表、政协委员各30个，相关部门、基层单位各30个，管理、服务相对人各30个。分值设定标准，每一个测评题目设很满意、较满意、一般、不太满意、很不满意、不了解等六个选项，然后不同选项设定不同的分值。2006年，广东省对122个县级政府进行绩效评价。在国内外已有的研究成果的基础上，提出了5个领域层指标和540个具体指标的评价方案，包括公众满意度领域层以及10个满意度方面的具体指标。
二、公众满意度在我国政府绩效测评中存在的问题
西方国家运用公众满意度对公共部门的绩效测评已经有20余年的历史，并取得了较为明显的效果。而我国在公众满意度测评政府绩效评估处于刚刚起步的探索过程并存在着许多问题。
（一）政府部门缺乏现代的“顾客意识”。受传统官本位思想的影响，我国政府官员更注意自己的“官员”身份而非“公仆”身份。他们正如美国学者戴维·奥斯本所指出的那样，“大多数美国政府都是顾客盲”。不知自己的行政顾客是谁，缺乏现代政府所具备的“顾客意识”，不明白自己的服务对象，从而也无法主动寻求作为服务对象的公众来评价自己。在提供公共产品和公共服务过程中，政府部门更多的是自上而下地将公共产品和服务配给公众，公众只能被动地接受，而无法根据自身利益提出相应的要求，更不能对政府的服务质量提出意见，对政府的工作绩效进行评估。这种官本位意识导致一些政府部门及其官员把公共产品和公共服务作为“形象工程”，“政绩工程”，这种做法严重损害了公众的切身利益和政府部门的良好形象。在绩效评估过程中，一些政府部门更多地强调政府部门的行政过程，而忽略评价行政行为的结果，对于人民群众所关心的民生问题，更是不愿意让老百姓来评头论足。
（二）公民参与绩效评估的意识不强。西方国家的民众有着不断地对政府的工作、对政府人员的能力提出质疑的本能，有着对政府花费税金的效率与效果深切关怀的传统，也有着参与政治生活、影响政府绩效评估过程的强烈意愿，这就为绩效评估提供了深厚的民众基础。
在我国，长期的王权主义思想使民众形成对政治权力的依附性、臣属性、顺从性，盲目崇拜权威，缺乏自主独立意识。我国传统的“清官”思想又导致了公民对政府自律能力的过高期望，盲目相信政府的行政能力，因而不会主动积极地去参与政府绩效的评估。虽然我们一直强调公民或者规定公民是国家的主人，理应参与政府的政策制定和管理事务，可公民参与政府绩效评估要花费一定的成本，作为“理性经济人”的公民都具有趋利避害的天性，总希望别人积极参与，自己却坐享其成，产生了所谓的“搭便车”现象，进一步降低了公民的参与欲望。
（三）公众满意度测评的信息传递渠道不畅。政府绩效评估的过程实际上就是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性，在很大程度上直接取决于信息数量和质量。由于政府控制着整个行政过程和行政绩效信息，掌握着信息公布的主动权，致使社会公众不了解政府在做什么，结果如何；同时，公众的意愿往往也不能及时、准确、畅通地表达出来。这样一来，一方面政府由于不能充分了解公众的意愿，也就不能及时提供公众需要的服务；另一方面公众无法得知政府部门多方面的绩效信息，给公众客观公正地评估政府绩效造成困难。正是由于评估信息的传递渠道不畅，不仅使广大公众无法参与政府绩效评估的整个过程，而且严重挫伤广大公众参与评估的积极性，形成“事不关己，高高挂起”的消极心理，从而使公众满意度在政府绩效评估的运用变成了无源之水、无本之木。
（四）公众满意度测评缺乏科学的理论指导和法律保障。在我国，民心与政府统治关系的研究由来已久，其实质就是一种满意度研究，“水能载舟，亦能覆舟”的警世恒言为历代统治者所重视。然而，系统地对满意度进行研究起步较晚，特别是对政府绩效的公众满意度测评还处于探索时期。上世纪90年代以来，随着我国“立党为公，执政为民”以及“科学发展、可持续发展”等新的执政理念和发展理念的提出，我国学术界在借鉴西方新的行政理论和行政实践的基础上，对于政府绩效评估指标体系及其公众满意度在政府绩效评估中的运用展开了研究，并取得了一些理论成果，但如何将这些理论研究的成果应用到政府管理的实践中去，如何构建公众满意度在政府绩效评估中的测评体系以及如何使其体系规范化、制度化，还有待进一步加强。从整个国际绩效评估体系来看，各国都以法律形式确定下来。如1993年美国国会颁布的《政府绩效与结果法案》，为公共部门的顾客满意度研究提供了强劲的动力和有力的法律保障。英国地方自治绩效委员会构建了包括居民应对、住宅供给、环境等17个领域280个指标的自治绩效评价体系。日本于2002年实施了《政府政策评估法》，依据该法案，日本东京市政策报导室遴选了229个政府政策评价指标，经过实证，最后建立了包括福祉、安全、环境、能源、劳动消费生活等11个领域99个指标的东京市政府政策评价体系。作为一种管理工具，经过近半个世纪的探索，西方发达国家的政府绩效评价理论和法律法规日臻完善，技术方法也相当成熟。而目前我国却没有一部法律法规来规范政府绩效评估，没有建立科学的评估指标体系，在评估程序、评估内容、评估方法和评估指标等方面就会出现随意性，直接影响评估结果的可信度和准确性。
（五）公众满意度测评的技术手段有待加强。目前，我国的政府和公共部门中尚未开展过系统的民意调查工作，现有的一些民意调查也多是邀请一些学者、专家以座谈的方式来了解一些基本情况，并不能反映公众的真实态度；另一方面，公众满意度本身是一种心理上的感觉，带有一定的模糊性，再加上政府服务的广泛性和无形性，对其进行定性描述还是比较容易。从我国的实践来看，公众满意度大多是一种定性评价，加上大多数公众评估缺乏相应的专业知识和技术，“满意度”表现出很大的主观性，缺乏一定的客观基础，进而影响“满意度”评估结果的科学性。
三、进一步完善公众满意度测评的路径选择
公众对政府服务的满意度是检测政府治理完善与否的关键。我国传统的政府价值观一向把“人民满意不满意”作为施政水平的一个衡量标准。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主的日益进步，提高社会公众的满意度已经成为政府绩效的一个主要衡量标准，并成为政府绩效评估所要促进的一种基本价值。
（一）明确公众满意度是政府绩效评估的最终价值尺度。在民主政治的框架下，政府行政的本质不是管制而是服务。只有当政府的公共服务被公众接受并认可时，政府才是有绩效的。坚持以公众满意为绩效评估的尺度，首先，各级政府机关要树立“顾客意识”的行政理念，在制定政策确立价值目标时要以公共利益为导向，走群众路线，尽可能满足群众的需要和期望。其次，政府机关要了解服务对象的需求结构，避免政府绩效评估中指标完成情况良好而服务对象满意度低的悖反现象，使政府部门做到“想人民所想，急人民所急”，真正做到执政为民，使公众满意度原则成为政府绩效评估的根本价值尺度。最后，政府官员必须树立正确的观念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在绩效评估中的主体地位，积极引导公众参与绩效管理。
（二）增强公民在公众满意度测评中的社会政治责任感。公民的社会政治责任感，不仅是公民参与的心理基础，而且是有效公民参与的基本条件。因此，在政府绩效评估中，首先要夯实公民主体意识的经济基础。在市场经济条件下，市场主体依据平等地位，遵循公平、等价交换和诚实信用原则参与市场竞争，不允许任何人享有特权。经济活动上的平等，可以启迪人们对民主制度具体运作的思路，加速人们对公民权利的悟解，激发人们参与的愿望和要求，强化其主体意识。其次要培育有利于公众参与的公民文化。在现代的民主社会里，人们知道自己是国家的公民，对政治非常关心，并有较高的政治能力。培育良好的公众参与的公民文化，加强公民的自主意识，在社会成员中建立公民观念、纳税人意识，抛弃“臣民”、“子民”观念，并培养公民的民主法治观念，充分重视个人的积极性和创造性，给社会成员个体搭建一个充分展示其个体公民参与地方政府绩效评估的环境和途径。再次，增强公民参与绩效评估的能力。公民参与评估能力的强弱不仅在一定程度上决定公民是否能将参与意识转变为具体的参与行为，而且还决定公民能否对地方政府绩效做出科学、有效的评估。一是定期、持续地开展公民评估地方政府绩效的活动，让公民有机会在实践中总结成功的经验，提高其参与评估的能力；二是设立专门机构对公民参与评估的能力进行培训。在这方面，国外有不少成功经验，如弗吉尼亚的威廉王子县为公民提供了业绩测评研讨班，以帮助公民理解和学会如何才能使用业绩测评的数据。
（三）构建科学有效的公众满意度评价体系。构建科学有效的公众满意度评价体系是正确客观地评价政府绩效的前提。评估指标体系要以科学发展观为指导，符合正确政绩观的要求。首先，绩效指标体系设计应从强调经济发展转向强调经济、自然和社会协调发展。既要立足当前，又要着眼长远。既要注重实效，围绕经济中心，突出经济发展、项目建设等指标，又要从宏观上着眼，按照三个文明、五个统筹发展要求，抓住影响地方可持续发展的国土资源管理、环保、安全生产、综合治理、教育、计划生育等关键性因素制定评估指标。其次，在指标设计的时候，可以适当依靠一些中介组织或专家，对政府和部门绩效指标设计提出较为中立的意见。这种做法有助于设计客观、公正、量化的绩效指标，使绩效指标体系排除领导等人为因素的影响，也更容易让领导层和基层公务员接受。同时，可以向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。由于征集意见的主要对象是社会公众，因此，设计出来的绩效指标要求通俗易懂，并能够使社会公众迅速理解做出判断。最后把征集的社会公众的意愿和需求，充实到绩效指标体系设计中。
（四）推进公众满意度测评的法制化、制度化建设。公众满意度测评在政府绩效评估的运用必须有相应的法律制度保障才能有效地推行下去。因此，完善评估立法、加强制度建设必然成为改进公众满意度测评的有效途径。首先，要从法律上确立公众满意度评价的地位，使之成为政府绩效管理的基本环节，而不是另一个作秀的政绩工程。其次，颁布公众满意度评价工作的制度和规范，对公众满意度的评价主体、如何组织客观、准确的公众调查和如何建立资助机制等都要做出详细规定。再次，加强程序性制度建设，规范公众满意度测评的工作步骤。对公众满意度测评工作开展的基本程序进行明确规范，提出工作要求和规定，确保工作规范、有条不紊地进行。最后，评价结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理。
（五）加强公众满意度测评信息收集和传递。选用现代化先进手段，建立完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析，运用先进的测评软件、互联网与民主测评相结合的手段进行考评，增强评估结果的客观性和真实性。建立以政府部门外网和内网为依托的政府部门公众满意度评价系统，有利于克服普通调查法的时空限制，数据量也大大增加，从而使评价结果更具时效性、准确性，更有利于政府部门提高对公众的服务水平。要开展网上评议，评价系统首先根据政府部门考核工作的需要生成公众满意度调查表，并确定参与评价公众的有效条件。公众通过政府门户网站进行简单注册后，对公众满意度做出评价。政府门户网站再将公众的注册信息和评价结果传送到评价系统中，评价系统将依据所获得的信息判断公众身份和评价结果是否有效，并进行统计分析，输出评价结果，为政府部门整改提供决策依据。着手绩效评估管理软件开发，建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、传输、分析，实现信息共享，变传统政府静态管理为动态管理，为上级督促指标任务落实、进行协调指导、绩效预测、规划决策、实现上下互动提供支持。
收稿日期：2007-09-13
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