中国住房制度缺陷、行为冲动与市场失衡_绩效目标论文

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       我国计划经济时期的“先生产，后生活”的发展战略以及住房福利制度，引致城镇住房极度短缺。1980年，我国城镇人均住宅面积仅约7.18平方米。自上世纪70年代末起，我国将人民生活改善(包括住房改善)纳入国家发展战略；并通过“对新增住房实行货币化分配、对存量住房进行提租与出售、对住房保障体系进行重构”等，基本建立了新的城镇住房制度框架。这使我国房地产业加速崛起，城镇居民住房得到显著改善。然而，尽管我国房地产业取得了巨大的成绩，但是，1998-2010年，房地产市场出现了比较严重的失衡问题，导致国家社会经济发展的失衡。为此，中央和地方政府出台了一系列调控措施，虽然取得一定的效果，然而，问题并没有得到根本的解决。目前，我国房地产市场供需结构仍然存在阶段性失衡，总体表现为供大于求。主要由于近年来进入房地产行业的资本太多，同时地方政府的土地供应量也较大，在一、二线城市，由于用地较为紧张，房地产市场供需失衡的现象并不明显。但在三、四线城市，由于城市的快速扩张，建设投资力度较大，房地产市场供过于求的失衡现象较为严重。针对这一问题及其形成原因，国内外学者从不同的角度进行研究和解释。但这些研究都存在两个问题：仅仅关注住房制度与住房目标绩效的关系，没有考虑住房相关行为主体的考察和分析；仅就住房谈住房，很少涉及住房的基础和配套制度。

       本文认为，当前住房与房地产问题源于机制问题。制度环境缺失与具体制度安排疏漏，导致住房市场参与个体的预期目标与总体设计目标偏离，导致行为主体博弈局势的行为冲突，从而不采取设计的行为。住房、金融、财税、土地、户籍、收入分配等制度缺陷，导致住房相关参与主体的冲动，地方政府买地、金融机构信贷、开发企业开发、购买者投资、中央政府保增长等冲动，导致大量的资金、资源和要素进入住房领域，住房、土地、金融和宏观经济的失衡，房价、地价、信贷互相推进，导致房地产市场泡沫严重，普通商品房、保障性住房严重不足。

       本文以下部分，首先对新制度经济学的ICP(制度、行为、绩效)的分析框架进行改造，构建“制度体系—行为体系—目标体系”的分析范式，接着构建了住房制度体系、行为体系和目标体系的关系机制，进而重新解释中国住房发展存在的问题，最后提出全面深化住房制度改革的思考和建议。

       一、理论框架：制度体系、多元主体与混合绩效

       (一)制度系统、行为主体与目标绩效的决定及动态变化

       按照新制度经济学理论：制度、主体与绩效的关系同时受制度环境即经济、社会、技术等的影响。在制度环境不变的条件下，制度体系的无序将导致行为的扭曲，行为扭曲将导致目标绩效的失衡；目标绩效失衡将导致制度的调整，进而带来制度的有序、行为的理性、目标绩效的均衡。但是，一旦制度环境发生变化，制度又变得无序，从而引起新一轮的调整，最终制度重新再回到有序。

      

       图1 制度、行为与绩效关系机制

       事实上，从整个社会看，制度作为规范人们行为及相互关系的规则，是一个结构复杂的系统，各构成系统和制度之间存在着层次性和相关性。第一，最基础制度派生次基础制度，次基础制度又派生具体的制度规则。第二，具体制度规则之间相互排斥、耦合或独立。第三，这些基础制度与制度规则以特有的结合方式或构成形式连接在一起，形成一个有机的整体，实现复合功能。但是，当各种制度安排之间存在矛盾和冲突，或者在规范人们行为的地方缺少相应的制度，制度系统会形成漏洞。制度系统会变得无序，功能将削弱。

       与此同时，受制度体系约束的行为主体也是分门别类的。受基础制度派生的各项具体制度对行为主体而言，同时存在着一个制度影响多个主体或多个制度影响一个主体的关系。派生制度对主体行为的影响可用矩阵来表述。行标目是各种现存的派生制度，派生制度的基础度以不造成人们行为的不确定性为原则。列标目为各社会群体，不同群体在一种制度下应当有不同的行为反应。矩阵中的元素为零或者非零。零元素表明一定制度对一定群体的行为不构成直接约束。非零元素为一定制度下一定群体的行为空间。

       在系统化的制度规则约束下，各行为主体以自身收益最大化为目标函数，参与主体之间的多重博弈，在产出行为主体的个体目标的同时，形成总体目标多重制度绩效，这些制度绩效之间也会相互影响。主体博弈行为对制度绩效的影响也可用矩阵来表述：行标目为各社会群体，列标目是多重的目标绩效。矩阵中的元素为零或者非零。零元素表明一定行为对一定绩效的行为不构成直接影响，非零元素为一定行为对绩效产生直接的影响。

       (二)住房制度系统、主体行为与目标绩效的决定与传导机制

       基于长短结合的总体发展目标，住房制度的绩效目标应是：“增进居民住有所居，带动经济持续增长”。实现上述目标，需要借助市场与政府两个途径，利用三个市场：住房市场、住房金融市场，住房用地市场；构建三个保障：保障性住房、保障性用地、保障性住房金融产品。

       涉及住房的相关主体分为8类：中央政府、地方政府、开发企业、金融机构、城镇居民等。这8个主体在土地市场、住房市场、金融市场、住房保障等方面通过多重博弈行动，产生多重制度绩效。

       住房制度是国家的基础制度派生和影响具体的住房制度规则体系，主要包括住房市场、住房用地、住房金融、住房保障、住房税收等10项制度。

       涉及住房市场和住房保障的8个主体，在既定的10项制度规则约束下，采取各自行为决策最优集合，形成特定的博弈局势或博弈的解，即形成6重制度绩效，可以表述为如下的复合矩阵(见表1)。在合理、配套、完善的住房制度规则系统约束下，住房行为主体的最佳境况集合符合其目标集合，将产生均衡的绩效；相反，住房行为主体的最佳境况集合不符合其目标集合，将产生失衡的绩效。

      

       二、中国住房：制度缺陷、行为冲动、发展失衡

       中国城镇住房制度的失序，包括核心制度的缺失与支撑制度和制度环境的失配，也决定于住房发展目标的偏差。

       (一)住房发展目标定位的偏颇

       住房虽有同时促进经济发展和社会发展的作用，但其根本属性还是满足居住消费需求。发展住房的合理目标绩效：首先，应确保“住有所居”；其次，促进经济发展。但是，1998年，在确立新城镇住房制度的同时，房地产被确定为新增长点，住房消费被确定为新消费热点，2003年更将房地产定位为国民经济支柱产业。定位的错误一定程度影响了住房制度体系的正确形成和变化。

       (二)住房及其相关制度的缺陷

       1.住房保障机制不健全。住房保障的准入机制、轮候制度、退出机制基本缺欠；非户籍人口不在保障范围；住房保障的行政管理制度没有形成。谁来规划、管理、建设、分配，怎样规划、管理、建设、分配，谁来监督规划、建设、管理、分配没有清晰完善的制度安排。纵向政府间财权与事权分配关系不合理，纵向住房保障支出分担制度不规范。地方政府的财力来源逐渐依赖于土地出让收入。住房消费被政府确定为消费热点，大力发展房地产市场，刺激需求并拉高房价，成为地方快速提升经济总量的途径，地产经济的痕迹比较明显。

       2.税收制度体系不健全。个人所得税起征点低，征管不严；消费税范围过狭；遗产和赠予税还未开征。房地产税流转环节税费种类多，税费负担重，重复征收。保有环节税种少，税负轻，课税范围过窄、免税范围宽，计税缺乏差异和累进性。

       3.土地产权制度不合理。土地管理制度不完善，城乡土地制度分割，“地方政府成为国有土地的实际占有者”，监管者和市场参与主体垄断土地的一级和二级市场。

       4.房地产开发制度不合理。根据有关法律和制度规定，城镇所有住房均需由房地产公司开发。预售制开发企业导致投资收益和风险承担上的错配，带来许多风险隐患。

       5.住房金融制度不完善。住房融资渠道单一，均由商业银行通过间接金融实现融资。政策性住房金融体系方面：仅有公积金制度，且其制度设计存在严重问题。

       另外，收入分配制度不完善、城乡户籍制度、社会保障制度、公共服务制度等存在诸多问题。与此同时，行政管理制度尤其是行政考核制度不全面，行政问责制度不具体。

       (三)住房相关行为主体的冲动

       1.地方政府：炒卖土地冲动。在政绩考核、财税制度和土地制度下，为了实现地方利益、政府和官员的利益最大化。第一，炒卖土地，以便增加预算外收入、弥补财力不足、发展地方经济。1998年，全国土地出让收入仅68亿元，2010年增加到2.7万亿元。截至2014年年底，出让收入4.26万亿元，同比增长3.2％。第二，推卸公共产品和服务提供，减少财政支出。

       2.开发企业：房地产企业大量涌现，各类企业转向房地产开发。2008年房地产开发企业个数增加40％；预售制导致开发商和购房者在博弈上非常不平等，导致开发企业在开发和销售市场上行为欺诈。

       3.金融机构：房地信贷冲动。绝对优势的竞争地位，高额的信贷利差，激发金融机构强烈的信贷冲动，而内外部粗糙的监管制度和偏颇的绩效考核机制助长信贷冲动。

       4.购买主体：投资投机冲动。一方面，由于投资渠道狭窄，使房地产成为富裕阶层投资和投机的首选，导致越涨越买的投资和投机冲动，不完善的住房抵押制度为投资和投机提供了制度性机遇；另一方面，城镇工薪家庭和外来人口收入较低，增长缓慢，购买力下降被挤出商品房市场，预期目标无法实现，采取制度外的行为，以期实现这一目标。保障机制不健全导致应该获得住房保障的家庭被推向市场，引起购房情绪冲动。

       (四)住房及其经济社会的发展失衡

       1.供求总量严重失衡：房价快速高涨。2009年的商品房销售面积年增长43.9％，总量是2002年的3.3倍，因为投机和投资需求的膨胀，期间住房价格飞涨，供不应求。2009年全国城镇房价平均上涨25％。但2014年，全国商品房销售面积出现同比下降7.6％，主要由于市场经济不景气、房地产行业信心不足等原因。伴随着前期房地产市场的需求旺盛，以及近期市场的供需失衡，房价却一如既往的快速上涨。

       2.供给结构严重失衡：保障性住房比例低。1998-2009年间，全国城镇商品住宅竣工累计3877万套，经济适用房只有491万套。

       3.金融市场失衡：商业银行过度住房信贷，政策性住房金融严重不足。根据中国人民银行在其《2004房地产金融报告》及国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组的相关研究成果，2003年以来，住房信贷在整个信贷中的比例不断上升，导致信贷结构的严重失衡。2008年商业银行住房个贷占全部个贷的83％，公积金仅占全部贷款的17％。

       4.产业结构失衡：众多企业投资房地产，导致经济过度房地产化。目前，深、沪两市20个行业的上市公司中，全部都有公司涉足房地产业务，2009年浙江100强民营企业中，有70％的企业涉足房地产业。

       5.社会结构失衡：加剧了社会不公，扩大了贫富分化。富裕阶层投机和投资房地产，财富迅速扩大；中低收入阶层无力买房，财富相对减少。房价上涨使保障对象的比例大幅增加。

       三、结论与政策设计建议

       综合以上分析发现：我国住房发展存在的失衡，根源于市场主体的冲动，而市场主体的冲动，根源于制度的缺陷和发展目标的偏颇。因此，要从根本上解决住房问题，必须深化“中国城镇住房制度综合配套改革”，包括制度环境和核心制度在内的整套制度体系、构建长效机制、完善管理体制，建立新的住房体系框架。让主体的目标和行为符合国家的预期绩效目标，形成主体行为决策趋近绩效目标的激励约束机制，从而实现预期的博弈均衡，使相关决策主体既有稳定持久的动力，又受到合理有效的制约。

       在科学发展观的指导下，结合国家发展制定住房发展目标和定位，结合国家整体经济社会体制的改革，将住房定位为国计民生的支柱产业，坚持四个原则：即“政府与市场结合，局部与整体协调，保障与调节并举，统一与分散兼顾”；建立三大住房体系的基本途径：即中等以上收入家庭“市场配置，政府调节”的乐居体系、中等收入家庭“市场配置，政策支持”的康居体系和中等以下收入家庭“市场参与，政府主导”的安居体系；全面深化城镇住房制度改革，即：建立“自有为主，产权多元”的产权制度，“多元开发，基金主导”的开发制度、“先租后买，租售并举”的租售制度，“钱物分离，以钱为主”的分配制度，“梯度保障，政府兜底”的保障制度，建立对应三大体系的住房金融、土地、财税制度、收入分配等相关配套制度；建立住房发展的四项长效机制：即“货币分配，补随价长”的分配机制，“累进征税，遏制投机”的调节机制，“溢价补贴，随市浮动”的支持机制，“梯度保障，政府兜底”的保障机制，以及配套的土地、金融、财政、税收调节机制；建立中央和地方“责权对称，分工负责，科学问责”的宏观调控、市场监管和住房保障的三大管理体制，分阶段逐步实现城镇居民“住有所居”的目标，确保房地产健康发展，改善社会民生，促进经济发展及发展方式转变。

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