风险社会背景下城市社区社会管理体制创新的方向与对策——基于宁波海曙区“社区警务e超市”社区管理绩效的视角，本文主要内容关键词为：社区论文,社会论文,警务论文,宁波论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63－39 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－606(2012)29－0030－04
风险社会背景下，城市管理的难点在于社会管理，而社会管理的警务基础在社区管理。现代社会中人口的大范围流动增加了社会风险和社区管理难度，社区管理中存在的工作传承困难、底数掌握不清、信息采集滞后、高危管控弱化、服务实战乏力等瓶颈问题，会进一步放大这种风险和难度，且高成本的管理投入对产出效应的改善有限。在此背景下，创新社区社会管理模式，形成一个“已掌握，可掌握，想掌握”信息的有效表达、科学存储、快速关联、最大共享的平台，已经成为社区管理主体现实性的强烈需求。一个管理模式的好坏关键在于管理绩效的状况。宁波市海曙区“社区警务e超市”以平台载体创新促进基础工作信息化、信息工作基础化为工作方向，确定的“以房管人、人户一致”、“搞清底数、管控重点、突出鲜活、服务实战”的工作思路很好地破解了上述问题，其以房管人的思路实现了社区警务管理理念与模式的新突破，良好的绩效符合现代管理的结果导向。对风险社会背景下社区社会管理体制创新过程与效能提升具有很强的解剖样本和案例借鉴意义。
一、宁波海曙区警务e超市社区管理的主要绩效
(一)依托现代技术，低成本实现信息鲜活过程的科学掌控
信息的有效发现、科学规整及全面实现是警务管理信息化创新的基础。海曙区在警务e超市模式创新中，紧紧依托入户信息落地技术、地址自动解析技术、三维虚拟房屋搭建技术、人口信息自动关联技术和信息全搜索技术的复合应用，将工作流程建设置于高效的信息化平台，对信息采集、信息录入、信息导入、日常维护等工作流程进行管控，确保信息的鲜活有效。截至目前，“社区警务e超市”已经建成虚拟房屋6958幢，虚拟房间156413间，导入人口数据127万条，其中户籍人口30.3万、户在人不在人口10.5万、人在户不在人口10.8万、流动人口(居住)登记10.5万；录入单位信息42类38699家、通讯信息132705条、民警工作记录25万余条，房屋空置率从建设之初的35％下降到了目前的4.52％，户在人不在的异地居住信息采集率达到90％，最大限度地保证了“社区警务e超市”平台信息的全面、鲜活和准确。社区警务信息建设工作推动了基础排查工作的深入开展，社区人口、单位、物品等信息得到全面排查，并借助信息化载体使基础信息从零碎分散到集中整合，社区民警开展基础工作的便捷性和基础信息的共享性、经验传承性得到有效提高。
(二)围绕核心功能，高效率实现重点领域与人口的有效管治
“社区警务e超市”表面上看仅仅是以计算机替代纸质表格的社区警务基础信息管理方式，但在实际应用效能上与传统方式有天壤之别。现代社区警务管理应该体现七大功能，即人口管理、场所管理、消防管理、巡防管理、案件研判、社会资源管理和重大警情指挥调度管理。目前，海曙公安分局实有人口实际管控率从之前的75％上升到97％，房屋管控率和场所信息管控率分别达到100％和95％，“社区警务e超市”已经被确定为海曙区政府“数字海曙”公共信息管理平台的基础样本平台，将与计生、工商、房管等各职能部门开展广泛协作，不断拓展功能，为城市社会保障、教育、卫生、GDP分析等公共服务项目提供直接有效的数据参考。在第六次全国人口普查和户口整顿工作中，海曙区已经将“社区警务e超市”充分运用起来。相比通常的模式，e超市户口整顿工作法在缩减开支、降低成本、提高效率等方面显示出了独特的优势，有效提升了警务工作的自动化、智能化水平，较好地实现了人、财、物的网络运行和资源的综合高效利用，以前需要在社区民警、治安民警协助下开展的线索查证、人员查找等工作，可以依托现有平台轻松实现网上排查、线索甄别，有效降低了警务成本，提升了工作效率。此外，从信息自身的成本看，一个充分实现了信息的直观性、高效性、共享性、海量性和拓展性等多重功能的“社区警务e超市”，包括地图租用、设备设置和人员经费等全部建设费用仅50余万元且后续维护成本较低，又进一步体现了低成本的廉价性。
(三)强化理念创新，系统性引领提升管理模式的持续创新
社区管理创新的首要问题自然是理念的创新。海曙区在社区警务信息化建设中总结和推进了五个基本理念，即以房管人，以静制动；网格社区，虚拟管理；信息超市，共享互动；空间展现，真实直观；科技强警，提能增效。在上述五大理念的引领下，以平台效能的提升为目标，对科学设置多重查询、着力营造良好氛围和持续推进培训指导三个环节予以强化。以房管人的以静制动理念和信息化的实现带动了社区警务模式、机制的改革创新，推动了社区民警专职化制度的落实，社区警力配置、弹性工作、错时工作等机制得到进一步完善，警务方式由“全时警务”向“实时警务”、“实效警务”转变，解决了社区民警“谁去做、做什么、怎么做、做得如何”的问题，依托信息化来高效实现社区民警工作“搞清底数、突出鲜活、管控重点、服务实战”的过程。同时，社区警务信息化工作的深入推进，改变了传统的治安管理方式和侦查破案手段，运用基础信息开展治安管理、打击犯罪工作已经成为民警的主动需求和自觉行为，并在服务现实斗争中发挥了重要作用。同时，依托社区警务信息化建设开展的警情研判工作，为社区防范提供了更富有针对性的预警信息，社区防范效能得到进一步提升。
二、社区社会管理体制创新的方向——宁波海曙区社区管理创新绩效的重要启示
(一)社区管理创新应该立足问题导向
管理创新要面向实践、面向问题。社会管理的初衷是为了最大限度地降低社会风险，增强民众的安全感；其最终目的是为了有效和快速解决老百姓关心的贴身民生问题，让整个社会的风险处于一种可管控范围之内。社会管理是一个复杂的系统工程，一劳永逸地解决所有问题既不可能也不现实，所以有区别、有重点地解决社区发展最关键、群众最关切的问题十分必要。
就现代社会管理而言，它是政府主导下的多元社会主体的协同治理，政府要积极扶持其他社会管理主体的成长，健全引导社会组织和公民参与社会管理的渠道，协调好多元管理主体的互动协作关系。多元主体协作关系的建立不能只停留在口头或理论层面，要面向实践、面向问题才能真正赢得其他主体的信任，进而形成更加密切的关系体。政府在社会管理创新中，要把责任的最大担当点和问题的关注点放在如何最大限度地满足人民群众日益增长的公共服务需求上，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，让全体社会成员充分分享社会发展的成果，让群众在实际生活中切实感受到人民政府为人民服务的实意、实功、实效，以切实改善党群关系、干群关系。从宁波“社区警务e超市”的案例看，信息传承难、共享难、关联难和查询难是开展社区现代高效新型警务管理必须面对的四大难题。其模式创新的高绩效就是来自基层民警的问题意识，在此基础上，依托各种手段各个击破：借助信息技术，“社区警务e超市”通过信息数字化整合和数据库直连，成功破解了因社区民警新老交替而出现的信息传承难；通过平台集成、平台共用，科学破解了信息采集分属不同民警造成的共享难；通过居住轨迹盘活和有效资源分类，全面破解了传统基础信息管理内核决定的关联难；通过搜索引擎和信息关联，有效破解了纸质台账信息造成的查询难。所以，民生问题导向可以体现政府职能转变为服务型政府的趋向，也可以实现民生问题为目标凝聚民心民力。换言之，问题意识和问题导向的最大意义就在于把创新与自身社区管理工作的现实迫切需求和困惑结合起来，创新的动力自然就指向了模式的绩效提升。这样，既立足于利用发现的问题解决了创新的方向问题，又立足于有效创新解决了发现的社区问题。两者相互促进、联动发展，最终实现了高效率、低成本的快速应急管理和常态管理。
(二)社区社会管理应该被置于城市社会管理的基础性地位
社区作为一个共同体，是城市居民在城市获得家园感与归属感的主要依托，在帮助居民解决具体困难与自身和城市社会间的冲突等操作中居于中心位置。在海曙区警务管理创新中，警务管理e超市正是基于公安工作的根基在派出所以及派出所的警务基础在社区的认识，把警务创新的实践放在了社区。一方面，警务e超市创新的需求建立在基层民警和社区警务对建立“已掌握，可掌握，想掌握”信息的有效表达、科学存储、快速关联、最大共享平台的现实性强烈需求上；另一方面，平台建设和改进的主体由基层民警承担，有效推进了载体从手绘地图到六级缩放、四向查看的准三维电子地图的完美转身。这种基于社区的考量使得平台的功能可以最大限度地符合基层实战与民警操作简便快捷的现实需求。同样，对社区的定位，城市管理主体也应该有同样的认识，因为社区在整个人口群体能否最终和谐融入城市社会方面起着决定性作用，在相关推拉机制效应发挥中也具有平台作用。
(三)城市社区社会管理创新的首要环节是理念的创新
创新社会管理的首要问题，是管理理念的创新。有效的社会管理体制和管理模式总是与特定的经济、社会、政治及文化运行机制相匹配的。在“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”的今天，简单地运用传统的社会管理模式已无法有效应对复杂社会局势的挑战。严格地讲，在今天的新形势下，没有理念的创新，根本不会产生对现有管理进行有效改善的模式创新，自然也就不能真正加强社会管理，不能切实有效地提高社会管理的科学化水平。创新社会管理的理念，归根结底就是要牢固树立科学发展观中以人为本的理念，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，努力实现依法管理、科学管理、人本管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、社会公平有序、心情自由舒畅。
传统的人口统计和管控观念是盯人，这与社会管理出发点是基于维稳的考虑有较大关联。但现代社会中人口流动的广泛性、快速性使得对人这一动态要素的管控显得难度大、成本高。宁波市海曙区公安局以相对固定的静态生活要素管控动态人口的以房管人思路，成功破解了人口自由流动背景下的城市实有人口动态管理难题。“社区警务e超市”依托信息化实现以房管人的创举，不能被简单地视为以计算机对纸质表格的替代或者说只是信息化手段在社区警务管理中的简单应用。以房管人的社区警务模式开辟了城市人口信息化管理的新途径，这种模式以静制动、动静结合，把警务管理的内容拓展为以房找人、以房管人和服务群众等多重目标的融合，体现了社会管理创新服务民生的根本目的以及与提能增效现实需求的有效结合，是对社会管理内涵上多元主体治理、民众权利本位的科学实现。从上述意义上讲，“社区警务e超市”的以房管人理念及信息化的实现，是社区警务工作理念和模式的双突破、双创新，是一种具有理论与实践双重价值的城市社会管理创新。
(四)现代化新型社区社会管理体系的建立必须借助现代化手段
信息化是社会管理创新的引擎和依托。探索现代化的城市管理模式，重要的是要解决信息时代背景下基于信息管理的高效性问题。经济社会结构的快速变迁加剧了人口的流动性和管理的难度，而城市管理和社区警务管理类似，也存在着工作传承困难、底数掌握不清、信息采集滞后、高危管控弱化、服务实战乏力等瓶颈问题并有进一步加剧的可能。从信息特征看，社会管理的信息多半停留在“口袋信息”、“脑袋信息”和“纸袋信息”状态，严重制约了信息的共享和经验的传递，使信息较难通过有效规范和快速更新保持鲜活性和动态性，这直接影响了实战效能的提升。另外，从基础工作与实战应用的关系看，常规基础信息存储方式单一、信息查阅耗时耗财且传统警务工作缺乏透明、客观的评价体系和高效便捷的信息化工具，常规的基础工作准备与具体管理应用实战的脱节给整体管控实效和管理效能的改善带来诸多不便。因此，确定以信息化引领社会管理创新，通过平台载体创新促进基础工作信息化、信息工作基础化，以达到“搞清底数、管控重点、突出鲜活、服务实战”的目的，是现代化新型社区社会管理体系对现代化手段的必然要求。
三、现代化新型社区社会管理体制创新的对策
(一)在总体思路上，坚持“社会管理能力提升”这一核心
从城市社会管理创新的角度看，其核心和目的是不断提升以社区为单元的社会管控能力。这既是社会管理的目标，也是警务e超市实现信息化建设和管理创新的落脚点。因此，必须坚持以提升管控能力为核心的管理创新。现代社会管理体制是控制与服务的有机结合，不仅是对社会成员的控制，还是通过组织的优化对个体社会权利的保障和实现。从这个意义上讲，社会管理能力应该是市场经济、主权国家和公民社会作为基本管理结构下，社会控制、权利实现和问题解决的总体管控能力。这种能力从大的方面讲包括社会治理能力和社会权利的保障实现能力。社会治理能力是政府主导力和社会与公众参与力的复合体现，而权利的保障实现能力则包括基本权利的普及实现能力和特殊群体权利的增量提质能力。所以，城市社会管理创新要坚持的核心是社会管理能力的提升，它的内涵是一种动态性、过程性和自我发展性的体现，也是社会治理与权利实现双重能力的复合。从这一核心出发，今后社会管理有关的制度建设、机制完善、资源调配、人员培养等建设要重点做好以下四项工作。
1.坚持社会权利的普及化。社会权利是每个社会成员都应该享有的基本权利，随着社会经济的发展，其内容也在不断丰富。不仅要实现社会权利基本内容的普及化，还要使每个社会成员享受到社会权利的新内容。社会权利的普及化意味着要消除地区、城乡、阶层、单位等制度性障碍，实现公共服务和公共产品供给的均等化。
2.赋权给社会个体和组织。无论是社会建设还是社会管理，都是以人的全面发展为根本目的。不仅要实现社会权利的普及化，还要赋权给他们，让他们能够组织起来，自主决策、自主发展。这样才能使社会建设和社会管理回归到“社会”这个真正的主体手中。
3.构建社会治理的新框架。多元的社会必然需要多主体参与的社会治理。要为多元主体发挥作用提供制度化的渠道和平台，使他们能够在共同的规则下运行，实现社会的和谐有序。
4.提高政府的管理能力。政府是社会管理的主导力量，这是相当长时期内的现实。无论是社会权利的普及、权力的赋予还是社会治理框架的建立，都是由政府作为权威的制度主体推动的。因此，要转变和丰富政府的管理职能，提高政府的社会治理能力，学会在多元社会中协调各类关系，引导各种力量，保持“公共权力”的地位，避免被社会强势集团特别是经济力量挟持，从而推动多元社会形成基本共识，达到有效集体行动。
(二)在具体思路上，促进管理模式实现五个转变
思路的突破是行动有效的前提。要推进社会管理创新，必须在坚持“社会管理能力提升”这一核心的前提下，研究出具体思路，以思想的解放推动工作的跨越。在具体的思路设计上，主要是推进管理模式在以下几个方面科学转型。
1.促进管控型的管理模式向服务型的管理模式转变。实现由防范、控制型管理向人性化、服务型管理转变是现代社会经济发展和民生诉求的必然体现。现代新型城市管理体制的构建在这一方面应该包括两个层面：一要更加注重改善民生，把就业、教育、医疗、住房、卫生等群众关心的热点和难点问题作为社会管理民生创新指向的重点；二要牢固树立管理就是服务的理念，坚持把公平正义作为社会管理政策的重要取向，理顺群众诉求的表达渠道。
2.促进单一型的管理模式向多元型的管理模式转变。社会分工的细化和社会参与意识的增强需要管理机制实现一种多元化转型。具体来说，一方面，要在单一行政手段运用的基础上，积极探索运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，调节利益关系，化解社会矛盾；另一方面，要积极培育并发挥社会组织和公众参与的作用，形成社会管理的多元参与协同和法制、政府、自我与社会多元监督的框架体系，最终实现自我法制、自我管理、自我服务内生性管理机制的形成。
3.促进分散型的管理模式向统筹型的管理模式转变。前期为了某一类社会问题的解决而建立机构的思维，产生了条块分割、各自为政的单兵作战问题，既分散了有限的资源，也影响了管控合力作用的发挥。现代新型城市管理体制的构建在这一方面应该包括两个层面：一要实现由事后处置、被动应付向事前预防、主动掌控转变，从源头上减少不稳定因素的产生；二要依托大城管、大救助、大调解等机制建设，形成政策衔接相容、资源整合有序、信息互通共享、活动协调统一的社会管理体系和运行机制。
4.促进传统型的管理模式向现代型的管理模式转变。经济结构、社会结构和人员结构的深刻变化要求管理的手段体现出与这种动态相适应的现代性。现代新型城市管理体制的构建在这里应该包括两个层面：一要抓紧筹划建立全面、全时的覆盖网络和功能齐全的动态追踪系统，形成集技防资源整合、系统联网运营于一体的现代城市综合管理网络；二要积极引导公众运用法律手段处理、化解社会矛盾，鼓励广大群众依法理性表达个人诉求和权益维护，把权利的合法体现和履行作为城市社会管理创新的重要内容。
5.促进粗放型的管理模式向精细型的管理模式转变。在社会要素流动性和复杂性日渐增强的背景下，管理粗放、缺乏细节考量的社会管理对问题及其原因的识别和洞察力不足。现代新型城市管理体制的构建在这里应该包括两个层面：一要拓展管理视野，及时追踪研究新的社会现象，及时发现和解决社会转型中的突出问题，并及时将其纳入城市社会管理的框架之中，把对重点人群、“两新”组织、新兴媒体三大领域的管理作为重点进行突破；二要精编社会管理网络，着力整合社会管理资源，推动社会管理向末端延伸，编制严密有效、全面覆盖的新型城市社会管理网络。
(三)在机制保障上，健全规范长效机制
一要围绕社会管理能力的提升，形成一种外在推进机制。具体来说，强化社区社会管理立法工作，建立专业执法和综合执法相结合的执法体系，大力推进社区管理标准化建设；提高执法队伍素质，倡导文明执法，实现由“突击整改、专项整治”向“综合治理、长效管理”的转变；加强执法装备的配备和更新；强化管理考核机制和社会评价机制，建立健全执法监督体系和快速反应机制，促进社区社会管理高效运行。
二要着力推进机构改革，在体制机制上构建一种新型管理格局。具体来说，要增强城市管理的整体协同性、区域统筹性、城乡一体性；强化属地管理，加快向镇(街)、社区延伸，加强建制镇城市管理机构建设，实现城市社区管理专业维护作业队伍辖区全覆盖；明确城市管理设施和公共空间的责任主体，理顺管理事权等。
标签：社区警务论文; 管理创新论文; 社会管理论文; 风险社会论文; 信息化管理论文; 服务创新论文; 社会问题论文; 社区功能论文; 工作方向论文; 政府信息化论文; 工作管理论文; 人口问题论文; 创新理念论文; 管控模式论文; 政府服务论文; 社区管理论文;