论分税制改革与区域经济的协调发展，本文主要内容关键词为：分税制论文,区域经济论文,协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制具有协调区域经济发展的体制效应
分税制在协调区域经济发展方面能不能起作用？这是首先应搞清楚的问题。从我国具体情况看，分税制运行这么多年，我国地区差距不但没有缩小，相反呈现出逐渐扩大的趋势，而且从各个方面看，均存在着中西部不发达地区与东部沿海发达地区差距继续扩大的可能。这是否意味着分税制对区域经济发展不产生任何影响？或者说在协调区域经济发展上根本不起作用呢？回答当然是否定的。分税制是一种效益型财政体制，它是按照公平、效率、受益等原则，以明确界定中央和地方的职责范围和承认各级财政相互独立为前提，在中央和地方政府以及各级地方政府之间合理划分税收收入来源的一种制度安排，与区域经济有着内在联系。
（一）政府事权的科学界定为区域经济协调发展提供了前提性条件。分税制明确界定了中央和地方政府的事权及其支出范围，并给予了法律规定。这事实上就是明晰了它们在国家及各地域经济社会发展中的作用与职责，即中央和地方在区域经济发展中“该干些什么”。从分工的角度看，中央和地方具有明晰的事权范围，是社会分工在政府领域的具体体现，或者说社会分工必使政府职能体现出层次性，分税制的上述界定正是顺应了这一内在要求。从中央政府所处的地位来看，它是可以而且应当促成区域经济协调发展的，也愿意看到地区经济的平衡发展而不愿看到地区差距过大，这是任何体制（包括财政体制）下中央政府都应具有的理性行为。分税制作为一种财政制度安排，把中央政府这种理性行为给予制度界定和制度保证，使之稳固化。这样则可以使中央政府在调节区域经济发展方面不致于出现过去难以避免的权利和行为的越位，即大包大揽现象，一方面保证了社会分工效能，另一方面降低了中央政府调节区域经济运行的成本，因而更具效率。对地方政府而言，它更关心本地经济的发展，而不是进行全国性地通盘考虑。地方政府作为地方的代表，向国家争项目、争投资、争一切可能得到的利益，是由来已久的，也是合乎情理的。换句话说，地方政府更具“经济人”性质，总是追求本地经济利益最大化，以使本地经济发展比以往或周边邻近地区更好些。应该说，这也是地方政府的理性行为。但应当考虑的问题还在于：地方政府在追求自身利益最大化过程中是否会出问题，或者说是否存在非规范的经济行为。如果这一过程中出了问题，首先应看是不是约束规则出了问题，或者对地方政府的行为有没有约束规则，如果没有或不完善，那么问题和责任就主要不在地方，而在规则的制定者（包括监督执行者）。因此，问题的关键在于如何规范地方政府的这一理性行为。以往地方政府盲目地进行投资，对中央政策作出不适当的变通，正是由于没有良性的约束规则加以规范。分税制作为财政约束规则，明确规定了地方政府发展本地经济的职责权限，实质上就是承认了地方政府经济人的理性行为并对此给予了科学界定和制度保证，以使地方政府获取尽可能多的各种收益而又不失权利的规范行使，这就从制度上保证了地方政府发展区域经济的积极性。
（二）税收权限的合理划分为区域经济协调发展提供了关键性条件。在分税制下，中央和地方在拥有必要的税权上是平等的，也是相互独立的。中央可以运用自己的税权，对国民经济进行宏观调节，继而可以协调区域经济发展。如对某一税种通过税目税率调整或税收减免，减轻中西部地区税收负担，从而促进中西部经济尽快发展，有利于缩小地区差距。那么地方政府呢？地方政府拥有一定的税收权限（包括税收立法权），既是分税制的内在要求，又适应了区域经济情况千差万别的实际。也就是说，根据本地经济情况，地方政府可通过行使自己的税权，保证本地经济快速健康发展，一方面可以发挥本地比较优势而创造更多物质财富，另一方面可调节辖区经济平衡。由于每个地方政府都会这样做，因而从全局看，这完全有利于区域经济的协调发展。此外，各地方政府拥有税权的不同，本身就意味着中央在地区经济利益上的倾斜。对贫困落后的地区而言，如果拥有税权更大、更多，则对本地经济的调节力度更大，区域开发力度也大。因而经济发展更快，这对于缩小地区差距无疑具有重要意义。应当指出的是，当前地方政府的权利不是过大、过多，而是不规范，因此税权划分后，必须从法制上加以严格规约。
（三）转移支付的规范运行为区域经济协调发展提供了保证性条件。科学规范的转移支付制度是分税制财政体制的内在要求和本质属性。它包括中央对地方以及地方上下级政府之间的财力转移。具体而言，中央以及地方上一级政府通过税收等形式，调节和转移地区收入而集中一部分财力，然后按照一定程度和方式分配给各地方，以平衡各地财政能力，尤其是要提高落后地区提供公共产品和劳务的能力，从而促进该地区经济更快发展。很明显，这是有利于区域经济协调发展的。更确切地说，财政转移支付制度的直接目标就在于协调区域经济发展。
二、分税制运行对区域经济影响的实证分析
由以上分析可知，分税制在协调区域经济发展方面能起作用，那么到底能起多大作用呢？这完全取决于该体制推行的主要目标以及由此而制定的财政政策，分税制若干年的运行并未能缩小地区差距应归结于此。事实上，我国目前推行分税制的主要目标是：规范政府行为和政府收入机制，弱化地方政府的经济建设投资冲动，消除地区封锁，建立全国统一开放的大市场。这是因为：我国目前正处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，这决定了必须确立发展优先兼顾公平的战略。目前财政分配关系极为混乱，财政收入占GDP的比重太小，仅为10%左右， 中央财政收入占全国财政收入的比重也不尽合理，且中央财政和地方财政均困难重重。在这种情况下推行分税制，其主要目标显然不能也不应放在协调区域经济发展上。这样，分税制运行了多年，地区差距不但没有缩小，反而呈现逐渐扩大的趋势就不足为怪了。
（一）人均GDP。东、中、西部三大地带这一指标在1994 年分税制前后的变化如表1。
表1
中部同东部 西部同东部
年份东部中部西部
绝对差距绝对差距
(元)(元)(元) (元)(元)
1990
3032.6 1358.2 1202.9
1674.4 1829.7
1992
4081.6 1712.1 1518.4
2369.5 2563.2
1993
5420.8 2206.8 1886.9
3214.0 3533.9
1994
6777.4 2891.4 2391.6
3886.0 4385.8
1995
6777.4 3690.7 2945.3
3086.7 3832.1
中部同东部 西部同东部
年份 相对差距相对差距
(%) (%)
1990
39.946.8
1992
43.549.9
1993
45.953.8
1994
46.755.9
1995
45.756.5
注：①除绝对差距是笔者计算所得外，其余数据均引自刘溶沧、夏杰长：《论促进地区经济协调发展的财政政策》，《财贸经济》1998年第4期。②相对差距＝（1－小值／大值）×100%。 ③本表价格均为当年价格。
从表1可以看出：在分税制前后，三大地带的人均GDP都成倍快速增长，但中西部同东部相比，经济发展差距却在急剧扩大。从绝对差距看，中部与东部由1990年的1674.4元扩大到1995年的3086.7元，增加了0.84倍，其中正式推行分税制的1994年，这一差距变为3886.0元，远远高于1992年和1993年的2369.5、3214.0元，虽然1995年这一数字比1993年和1994年还小，但从1994年分税制推行的前后两个时期来看，这一差距是逐渐扩大的；我国西部同东部的绝对差距由1990年的1829.7元扩大为1995年的3832.1元，增加了1.09倍，其大致变化趋势与中部同东部的相同。从相对差距看，中部同东部由1990年的39.9%扩大为1995年的45.7%，增加了5.8个百分点，其中1994年为46.7 %，比1992年和1993年的43.5%、45.9%还高3.2和0.8个百分点，虽然1995年这一数字比1993年和1994年还小，但这丝毫不影响相对差距逐步扩大的趋势；我国西部同东部的相对差距由1990年的46.8%扩大为1995年的56.5%，增加了9.7个百分点，很明显，这一差距也是在逐渐扩大的。
以上资料和具体分析说明，分税制后我国区域经济发展格局并未发生改变，相反地区差距在不断扩大。而且，不管从绝对差距还是从相对差距看，西部同东部的增幅都大于中部同东部的增幅，说明中部同西部的发展差距也在扩大，分税制协调区域经济发展的内在效应确实没能发挥出来。
（二）相对财富。相对财富反映的是一个地区人口与国内生产总值的相关关系，即地区人口占总人口份额与地区GDP占总GDP份额之间的差额。前文已述，它重在反映地区提供社会财富的能力和地区既定的经济水平。我们把广东、江苏和辽宁三省列为经济较发达地区，四川、安徽和湖南列为农业大省，贵州、青海、甘肃列为三个西部地区，云南、广西、宁夏列为三个民族地区， 下面看我国部分地区相对财富状况（表2）。
表2
年份 经济较发达地区 农业大省 三个西部地区 三个民族地区
1992
-0.0830.0660.0220.026
1993
-0.0940.0680.0250.025
1994
-0.0890.0670.0290.024
1995
-0.0800.0620.0300.023
注：引自夏光：《关于地区差别的财政分析》，《财政研究资料》1997年第1期。
从前面相对财富（令为A）的定义可知，A＝地区人口数／总人口数－地区GDP／总GDP。因此，如果A上升了， 则表明提供财富的能力在下降，经济发展水平也在下降；反之，则表明提供财富的能力和经济发展水平在提高。当然，这都是相对全国比较而言的。我们主要比较一下三个经济较发达的省区和三个西部地区相对财富的变化趋势。从表2 可以看出，广东、江苏、辽宁三省的相对财富指标均为负数，它从1992年的-0.083发展到1994年的-0.089，这表明该地区不仅提供了超平均水平的财富，而且从总的趋势看，提供财富的能力在增强。三个西部地区的相对财富指标均为正数，并且从1992年的0.022发展为1995年的0.030，从总趋势看，这一指标是不断上升的，说明该区提供财富的能力在下降，且1994年和1995年的该指标均高于1992年和1993年，说明分税制后三个西部地区提供财富的能力仍在下降。于是可以提出这样的结论：分税制推行后，三个西部地区的经济发展同东部三个经济较发达地区之间的差距并未缩小，相反在不断扩大。
三、影响区域经济协调发展的财政分析
前面已经讲过，由于我国目前推行分税制的主要目标并不在于协调区域经济发展，因而分税制后区域经济发展格局并未发生变化是相当正常的。那么在分税制体制推行目标的指导下，有哪些财政因素制约了区域经济的协调平衡发展呢？
（一）固定资产投资水平存在区域差异。投资规模是决定经济增长速度的重要因素，资金投入的多少及其增长，以及投资资金的区际流动，都会对区域经济的发展产生重要影响。1981—1995年，东部地区国有单位固定资产占全国的比重由45.9%上升到54.27%，中部地区由27.8%下降到24.5%，西部地区由17.49%下降到14.27%。在这期间，东部地区的投资上升了8.37个百分点，而中、西部地区分别下降了3.26和3.22个百分点。这说明，国有单位固定资产投资主要投向了东部。 从全社会固定资产投资分布看，则无论哪一类投资都是向东部沿海地区倾斜的。
再从人均投资看，我国1994年全社会固定资产投资人均为1314.46元，而东部为2119.24元，中西部为759.15元，东部比中西部高1.79 倍，中西部比全国平均低73.1%。而且，改革以来国有经济投资和国家预算内投资份额不断下降，在全社会固定资产投资中国有经济单位的投资份额，由1978年的86.4%下降到1995年的54.5%，下降了32个百分点；国家预算内投资的比重更是直线下降，由1978年的62.2%下降到1995年的3.1%，下降了近60个百分点。 因此无法左右或改变投资布局的倾斜度。虽然90年代以来，中央在中西部地区新建了一大批重点投资项目，如京九、成昆铁路、三峡工程等，预算内投资肯定是向这一地区倾斜的，但由于比重太小，根本不能起到实质性的扭转作用。
很明显，这种全社会固定资产投资向东部严重倾斜的状况，是区域经济发展差距扩大的直接原因。
（二）财政资金区域分配不公平。我们把辽宁、上海、江苏列为东部经济较发达地区，安徽、湖南、湖北列为中部欠发达地区，新疆、甘肃、青海列为西部不发达地区，看看我国财政资金在这些地区的分配情况（表3）。
表3 单位：亿元·元／人
地区
财政收入 财政支出 收支差额 人均财政
收入
东部发达地区496.71 381.15115.56 569
中部欠发达地区 245.72 262.94-17.22 119
西部不发达地区
75.24 122.08-46.84 152
地区人均财政 人均财政
支出
收支差额
东部发达地区 341.00 228.00
中部欠发达地区
132.67 -13.67
西部不发达地区
299.67-147.67
注：根据黄肖广：《财政体制改革与地方保护主义》，《经济研究》1996年第2期提供的有关数据计算而得。
从表3可以看出，我国财政资金的区域分配是不合理、不公平的。 1991年东部发达地区和中部欠发达地区的财政收入为496.71亿元和245.72亿元，分别是西部不发达地区75.24亿元的6.6倍和3.27倍，且中西部收支差额均为负数，而东部却为115.56亿元。从人均财政收支状况看，1991年东部人均财政收入为569元，分别是中、西部地区119元、152 元的4.78倍和3.74倍，且东部人均财政收支差额为228.00元，而中、西部均为负数。由此可知，我国现有财政资金的不公平分配，主要体现为财政收支向东部发达地区集中，倾斜度较大。而中西部地区财政收支规模很小，且呈现收不抵支的不良状况，其结果必然是：东部各地方政府财政能力强，而中西部各地方政府财政能力较弱，这无疑是造成东、中西部经济发展差距扩大的主要原因之一。1994年分税制改革确定了中央对地方的财政转移支付制度，这包括中央对地方的税收返还和专项补助，应该说对公平地区之间的财政资金分配起到了一定作用。但是，中央对地方税收返还是根据1993年地方政府的既得利益来决定返还基数，并且与各地区消费税、增值税的增长挂钩，即各地区增值税、消费税每增长1%，中央对地方税收返还就在基数基础上增长0.3%，这意味着中央对地方税收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局。因此，这种不合理的税收返还政策对公平财政资金的区域分配不能起到根本性的作用，相反对区域经济发展差距实施了一种逆向调节。
（三）中央对地方的转移支付力度过小。中央对地方的财政转移支付本是调节区域经济发展、缩小地区差距的有力工具，但由于改革开放以来，财政收入占GDP 的比重直线下降以及中央财政收入占全国财政收入的比重过低，国家财力明显不足，削弱了中央政府对区域经济发展差距的宏观调控能力。我国财政收入占GDP的比重，1978年为31.2 %，1996年为10.9%，18年内下降了20.3个百分点。中央财政收入占全国财政收入的比重由1978年的15.52%提高到1984年的40.5%， 以后又下降到1993年的22.02%，1994、1995年又有了跳跃式提高，分别达到55.70%、52.17%。这些比例关系，应该说与分税制的要求相去甚远。 也就是说，由于当前国家可支配财力不足，中央政府已很难运用转移支付手段在全国范围内对不同收入水平的地区实施再分配，缩小地区差距这一问题则变得愈发困难。从数量上看，目前中央财政每年用于转移支付的数量不足200亿元，如此规模的转移支付数量， 对中国这样的大国来说，怎能起到协调区域经济发展的重大作用呢？
（四）财政支出结构的区域差异。总体而言，在欠发达地区的财政支出中，建设性支出比重较低，而行政管理费比重较高，经济发达地区则相反。以1995年为例，全国各省区经济建设支出平均比例为19.16 %，甘肃为11.85%，新疆为13.37%、贵州为14.71%、宁夏为16.41%、青海为16.51%、上海为29.96%、辽宁为25.57%、广东为24.654%、 海南为20.49%；行政管理费支出的平均比例为10.88%，新疆16.37 %，青海15.71%、西藏15.56%，陕西15.47%、山西15.57%、上海3.70%、北京4.61%、广东8.16%、福建9.74%。从这些比例关系不难得出这样的结论：西部欠发达地区的财政支出与东部相比，其结构不尽合理且趋于恶化，建设性投资明显偏低，不利于刺激经济发展，这对于我国区域财政经济的协调发展无疑具有极大的消极影响。应当指出的是，这种财政支出结构的区域差异与前述的财政资金的不公平分配是紧密相关的，也与西部地区历史、地理状况以及行政构架有关。
四、进一步完善分税制，促进区域经济平衡协调发展
（一）积极转变政府职能，进一步明确中央和地方在区域经济发展中的职责。在市场经济条件下要促成区域经济的协调发展，必须从市场经济的大环境着眼，科学界定政府、企业和市场的行为区间，搞好社会分工。在这一大前提下，则应进一步明晰中央和地方在区域经济发展中的职责，科学界定中央和地方政府的事权及其支出范围。
（二）合理划分中央和地方的税收管理权限。中央税的税权归于中央政府是分税制下的一个经济命题，是始终不变的。但共享税和地方税不同，既要考虑中央的宏观调控地位和政策意图，又要考虑地方政府相对独立的利益主体地位和地区经济情况，因而其税权需在中央和地方之间进行划分。参照国际经验，基于我国企业改革和税制改革取向，笔者对中央和地方之间的税种划分作了以下构想：中央税包括消费税、个人所得税、资源税、证券交易税、固定资产投资方向调节税、关税（它们不存在税权划分问题）；地方税很可能包括营业税、城市维护建设税、社会保障税、遗产和赠予税、耕地占有税、房产税、车船使用税、印花税、契税、农业税、牧业税、农业特产税、城镇土地使用税、土地增值税、特别课税、屠宰税、筵席税；中央与地方的共享税主要是增值税和企业所得税。
合理划分税收权限，必须坚持如下两大原则：一是有利于中央贯彻其宏观调控意图的原则；二是有利于地方政府增加财政收入、加强区域经济调节的原则。在这两大原则指导下，地方税和共享税的税权划分可具体设计为：1.营业税、城市维护建设税、社会保障税、遗产税与赠予税以及耕地占用税的税收立法权、税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、税收减免权均划与中央；2.房产税、车船税、印花税、契税、农业税、农业特产税、城镇土地使用税、土地增值税的税收立法权、税法解释权、税种开征停征权划与中央，科目税率调整权、税收减免权部分划与地方；3.牧业税、屠宰税和筵席税的税收方法权、税法解释权、税种开征停征权、科目税率调整权、税收减免权全部划与地方；4.共享税的所有税权应划与中央。税收权限划分得科学合理，中央和地方才可能有效运用税权对区域经济加以调节。
（三）适当提高两个比重，加大财政转移支付力度。我国财政收入占GDP的比重之所以低，是因为这里的财政收入仅为预算内收入， 而未包括理应纳入财政预算的预算外收入和制度外收入。因此，适度提高两个比重的关键就在于规范政府收入机制，把预算外收入和制度外收入统一纳入财政预算，由财政部门统一支配和管理。对于中央财政收入占全国财政收入比重的合理程度，应在统一财政的基础上，通过中央与地方之间税种结构的优化加以提高，根据市场经济国家的经验，普遍认为这一比重至少应为60%。但是，笔者以为这个比重应该具有弹性，或者说应当处在一个经济发展所要求的区间内，而不是一个不变的数字。但有一点是肯定的，即必须使中央宏观调控意图得以实现（包括中央的区域经济调节意图）。两个比重得到了适度提高，政府进行转移支付才具有坚实的财力基础。对中央财政而言，意义则更为重大，即它可以充分运用转移支付手段促进落后地区提高社会公共服务水平，从而使该区经济更为迅速，以逐步缩小与发达地区之间的经济发展差距。
规范中央对地方的税收返还政策，其关键就在于科学确定中央财政对各地方的转移支付额。总体而言，必须打破地方既得利益格局，摒弃“基数法”而改用“因素法”。对各地方转移支付额的确定，须改用“因素法”，即同该地区的经济发展水平、税负高低、城市化程度、人口教育状况、农业产值份额、面积和对财政支出的需求偏好等因素联系起来，按照各因素的影响系数确定支出标准，从而确定对该地区的财政支出水平。换言之，就是要建立起转移支付额与各影响因素之间的函数关系。这样，不仅有利于规范财政资金的区域分配，而且有利于促进各地公共服务水平均等和区域经济协调发展。
（四）积极利用税收杠杆，促进固定资产投资区域分配格局的优化。一是在中西部地区实现增值税的率先转型。增值税由生产型转为消费型，是我国增值税制改革的一个方向，这在理论界已逐步达成共识。生产型增值税对所购固定资产所含税金不予抵扣，而消费型增值税则可全部扣除。如果在中西部地区率先转型，则可以减轻该地区企业的税收负担，继而有利于鼓励对该地区的固定资产投资，特别是有利于该区技术密集型企业和高新技术产业的发展，这对于加快中西部地区经济发展、逐步缩小同发达地区的发展差距具有直接意义。二是实行国民待遇，统一内外资企业所得税。我国目前对内外资企业依旧实行两套不同的税制，且外资企业享有更多的税收优惠，而这些外资企业又主要集中在东部，其结果必然是东部地区受益较多而中西部地区受益少，这是不利于缩小地区发展差距的。因此，必须适时合并内外资企业所得税。三是税收优惠应以产业倾斜为主。目前的税收优惠主要以区域倾斜为主，即对不同经济成份而给东部沿海地区较多税收优惠，弱化了国家财政区域经济的调节能力，其结果虽是东部经济的快速发展，也拉大了同中西部地区的发展差距。为此，税收优惠的取向应以产业倾斜为主，通过税收政策和产业政策的积极配合，推动中西部社会经济的发展。考虑到中西部地区经济基础薄弱而需加大基础设施建设的现实，税收优惠的产业倾斜主要应针对交通运输业、邮电通讯业、能源和原材料工业等。
（五）优化财政支出结构，强化财政支出管理。财政支出在区域间的结构性差异对区域经济的协调发展有着重要影响。比较而言，中西部地区财政支出结构更趋恶化，对本已落后的地区经济无异于“雪上加霜”。从这个角度讲，中西部地区财政支出结构的尽快优化对缩小区域差距更具有重要意义。一是必须控制行政经费的过快增长。这就需要深化机构改革，节约行政开支，走精兵简政之路，在这方面心不能慈，手不能软。二是通过财政支出预算方式的变革，适时加大建设性支出的比重。当前，必须改革现行财政支出的基数分配法，实行零基预算。即以零为起点编制预算，摆脱基数分配法不合理的束缚，在掌握大量关于扩展和缩减现存规划的信息量的基础上，对降低或提高现有工作量的不同决策方案进行定量分析，然后重新编制未来年度的资金分配计划。根据中西部地区经济落后的现实，必须加大建设性支出比重，而实行零基预算正是从制度安排上保证了这一比重的适度提高。当然，优化财政支出结构、强化财政支出管理，必须做好市场经济下财政支出范围的科学界定这一关键性问题，也是前提性条件。
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