统一领导与分级管理：中央政府能力悖论的一个解释框架，本文主要内容关键词为：悖论论文,中央政府论文,框架论文,分级管理论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2011)03-0091-07
一、引言：中央政府能力悖论到底迷失在哪里？
中国相当一部分公众眼中的中央政府既强大又脆弱。一方面，中央政府确定绝大多数领域的主要规则和基本政策。当中央政府下定决心做某项事情的时候，能够在尽可能短的时间内调动全国资源为之所用。对全国范围内发生的任何事情，中央政府只要想管，都有权力管。在公民权利受到侵犯、孤立无助时，到中央上访、期盼中央政府施以援手成为他们在体制内解决自身问题的最后希望。
另一方面，中央政府实现自己意志和目标的能力又受到诸多限制。在许多中央权力应该发挥作用，中央政府应该出现的地方，中央经常“无影无踪”。有时候中央政府确实也想把事情做好，在做的过程中往往又“力不从心”。前教育部副部长就曾感慨：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗？”[1]在现实中，中央决策“中间梗阻”的例子比比皆是。比如，在地方政府强行征地、违法拆迁、大举借债，高房价影响大多数公民生活甚至生存等关乎国家未来的诸多事务上，中央政府领导人虽多次表态要予以规范，并出台诸多措施，但收效不理想。
深入考察中央和地方关系，可以发现一系列具有悖论性质的基本事实：中央政府既集权，又分权；中央权力既是保障公民正常生活的中流砥柱，又是“遥远的权威”；对于期盼中央帮助的公民而言，中央既近在眼前、又远在“天边”，等等。众多悖论相互叠加在一起，使政界、学界、舆论界以及社会大众对中央政府能力、中央和地方关系等困惑难解。
本文把上述一系列看似矛盾的现象和特征概括为中央政府能力悖论，并力图求证影响悖论形成与运作的基本政治逻辑。“中央就是党中央、国务院”[2](P277)，中央政府能力特指中央政府对各地方、各部门等政治单位的整合能力。地方政府既是秩序的维护者、经济发展的推动力量、公共服务的主要提供者，也可能是秩序破坏者，甚至是分裂和动乱的渊源。因此，任何政权都必须回答这样一个根本性问题：以什么样的方式将其管辖地域上的各个部分整合为一个政治共同体。
每一个国家的政府间关系理论，都是基于解释本国政治的现实需要。西方理论尽管可以开阔我们的视野，但毕竟是基于西方政府间关系运作的产物。要解答中央政府能力悖论这一理论命题，必须从中国实践出发寻找理论源泉和分析框架。笔者认为：统一领导与分级管理的政府管理模式是影响中央政府能力悖论的主要制度因素。深入考察中国政府运作过程，可以发现包括上述悖论在内的很多政治现象都和这一政府管理模式密切相关。中国政治的优势在此，很多实际和潜在问题也源于此。
二、统一领导与分级管理：中国政府体制的特殊经验
就其他国家政府间关系而言，有三种典型模式：以美国为代表的联邦政府决策、自己执行的分工型模式；以德国为代表的联邦政府决策、州和地方政府执行的合作型模式；以英国和日本为代表的中央决策、主要依靠中央机构贯彻执行的垂直管理模式。
统一领导与分级管理是中国政府管理模式的重要特征和特殊经验。党中央、国务院统一领导国家事务和地方各级国家机关的工作，全国都要按照中央的要求，统一步伐，齐心协力地进行工作。然而，在大多数经济、文化事业和社会事务上，中央政府并不亲历亲为，主要是由各级政府合作治理。具体工作方式是“一级抓一级、层层抓落实”。
（一）统一领导：中央政府拥有强大能力的保障
国家衰落的原因各种各样，国家兴盛大都与拥有强大和有力的中央（联邦）政府密不可分。各国间的差别，不在于是否需要造就强大的中央（联邦）政府，而在于培育中央（联邦）政府能力的手段、方式和方法。在中国，中央政府能力主要通过对国家事务、各地方和各部门的统一领导来保障。
1.指导思想和重要路线方针层面的宏观领导
全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。每个发展阶段，中央政府都会提出基本路线、指导思想、战略任务和重大方针政策，以便规划和指导全国发展。在总路线和重大政策形成过程中，各地方和各部门可以向中央提出建议，但不能擅自作出决定和对外发表主张。“在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上，全党全国必须保持一致，保持连续性。这也是我们党和国家的一大政治优势……我国有近十三亿人口，我们党有六千六百万党员，没有统一意志、统一领导，各行其是，一盘散沙，非乱不可。”[3](P516)
中央对全国政策的规划，主要体现在全局性大事和宏观、战略层面。总路线和重大政策一旦确定，各地方政府就要坚决贯彻执行，不能“各吹各的号，各唱各的调”。“各级党委和政府都要听从指挥，切实遵行。不听中央的，听谁的！如果有人胆大妄为，我行我素，另搞一套，一切后果由他自己负，勿谓言之不预！”[4](P168)
地方政府对中央决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以向上级组织直至中央提出，但不得公开发表同中央决定相反的意见。在符合中央指导思想的前提下，各地方可以因地制宜，提出自己的发展思路，但重大问题要向中央请示报告。为了维护中央权威，保证中央政令畅通，中央经常派出巡视工作小组，对有关问题进行督促检查。
2.组织领导
党中央、国务院直接领导和管理省级政府，并通过省级政府间接调控省以下各级地方政府。中央规定各级政府职权的具体划分；有权改变或撤销地方各级政府机关不适当的决定和命令；掌握各级地方政府的“去、留、存、废”。中央经常向地方分权，然而，中央分给地方政府的只是管理权和责任，而不是所有权。所有权掌握在中央，中央只要认为有必要，可以随时把下放给地方的权力重新收上来。“权力必须下放，但这是在集中统一领导下的权力下放。”[5](P821)
3.人事领导
官员是政府的主体和政治权力的实际操作者。中央政府能力在很大程度上依靠掌控地方政府官员的升迁来保障。中央直接对副省级以上的职位进行人事安排，并通过中纪委、监察部、中组部等机构对地方官员进行管理、考核和监督。“省级党政领导人要经中共中央书记处的提名，并经中央政治局同意，才能当选。没有中央政治局的同意和认可，就不可能作为候选人提到人民代表大会或党代表大会的主席团上。”[6]为了防止重要领导干部在地方“落地生根”，避免“尾大不掉”，中央通过任期制、回避制和不定期轮换干部等诸多方式加以应对。
在省级领导干部的任免上，实行中央意图、地方意志和个人意愿相结合，以中央意图为主的原则。正如江泽民所言：“在党的十二大上，我被选为中央委员，事先自己一点不知道，组织上谁也没有告诉我是中委候选人。这是很正常的，因为这是组织上安排的事，个人不应该考虑和过问。中央把我从电子工业部调到上海当市长，正式决定前也没有人向我透风……一名干部做什么工作、担任什么领导职务，要由组织决定。”[4](PP144-145)
4.思想领导
思想领导的目的在于，使领导干部、党员、群众懂得中央的纲领、路线、法律和政策。中央经常通过“有纪律”的宣传和有意识的引导，力图把各地方、各部门的思想和行动统一到中央精神上来。比如：在重大问题报道上“统一口径”，尽可能减少争论、达成共识；通过媒体宣传中央决策的基本原则和意图，增强中央政府在公众中的合法性。
5.军事领导
中央（联邦）政府垄断军事权，是绝大多数国家的做法，中国也不例外。在中央军委的领导下，全国按战略区域的指挥需要设立若干军区。各大军区直接受中共中央和中央军委的绝对领导。军队系统最基本的特点是严格的党中央集中统一领导。
（二）分级管理：调动地方积极性的机制和造成管理分散的制度根源
借助统一领导，我国中央政府拥有了让世界上很多国家艳羡的强大能力。不过，在大多数情况下，中央对全国的整合并不是靠强力和行政命令，而是通过各种激励机制调动地方积极性。分级管理是该激励机制的重要方面。
统一领导的原则不可动摇。从管理的角度看，中国对国家事务的治理则比较分散、相当灵活。在职责划分上，各层级政府，既不是整体性的分权，也不是同一事项的不同管理权的划分。往往是中央、省、地级市、县、乡镇等五级政府管理大体相同的事。具体表现为，中央通过部委管理全国事务；省政府管理本行政区域内除了中央垂直管理之外的一切事务；依次类推到乡镇政府。例如，中国各级政府都有权管理小学，却没有明确规定每一级政府的具体权限是什么，应当承担什么样的责任。
分级管理使地方政府更多地担当起地方利益协调者或仲裁者的角色，增加了发展的积极性，进而推动了国家的发展。层层隶属是分级管理的具体体现。中高层政府一般不直接面对公民个人，大部分职能是通过指挥、监督下级政府来完成。中央基本不负责各项政策的直接执行，也不因为政策失败承担责任。因此，中央政府领导人相对超脱，可以集中思考一些战略性和宏观性的问题，也使得中央政府的规模相对较小。“从公务员的比例来看，欧洲国家中央公务员占全国公务员的比例在30%以上，最为分权的美国占16%到17%，而中国中央政府只有3万多人，加上执行机构大概是50万人，中央公务员比例不足7%，比美国的中央公务员比例还低10%，是全世界最小的中央政府。”[7]
分级管理也内生着一系列的副作用。第一，引发中央和地方矛盾。中央政府一般只掌握着大政方针的制定权和指导权，政策执行权掌握在地方政府手中。地方政府经常采取“灵活变通”的方式使中央政策“中间梗阻”。中央指责地方政府没有大局观、不执行中央决策；地方抱怨中央政策不符合本地实际。
第二，权力分散和责任不明。在法律和理论上，中央部委对于本领域内的全国各项事务都有领导和指导的权力。但是，中央部委该如何管理这些事务；应该具体负哪些责任；如何通过制度化的途径协调与地方政府的“纠纷”等等，还缺乏明确和具体的规定。对于一些事项，中央部委要管、省级职能部门要管、市级职能部门要管、县级职能部门也要管。但究竟该哪一级政府的职能部门负何种责任，往往说不清楚。谁都负责的结果是谁都不负责，遇到好处相互争，出了事情相互推诿。或者是谁的级别高、权力大、谁掌握的资源丰富，谁有理。
第三，中央政策的运行环节多，协商成本高，受阻的可能性大。分级管理的一个结果是“重要问题需要身处不同机构领域、因而不能相互管辖的官员们的合作。例如，一座新的大型钢铁厂的建设，可能需要商务部、财政部、国家发改委以及地方政府和党的权力机构中的人员（在道路建筑、住房建筑、卫生设施、迁移农民等方面）的积极支持。如果外资介入，人民银行等机构也必须出面”[8](PP190-191)。
第四，决策与执行不一致，权责不符。世界大多数国家的做法是：谁决策、谁执行、谁负责。在分级管理下，上级政府决策，下级政府执行，出了问题下级负责。拥有权力者没有承担相应的责任，承担了一定的责任者缺乏拥有履行其责任的权力。有责无权限制了政治主体的积极性和创造性的发挥。反之，有权无责容易产生瞎指挥，滥用权力。
（三）双重管理：统一领导与分级管理有机结合的制度安排
中国政府治理模式的精妙和复杂之处，不在于“统一领导”、“分级管理”二者本身，而是看似矛盾的两个方面巧妙地结合在一起。这得益于双重管理制度，即地方政府中的绝大多数职能部门在业务上由中央部委统一领导，在机构、编制、干部、经费等诸多方面受同级地方政府管理。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。
“领导权”高度集中弥补了管理分散；管理分散缓解了“领导权”集中带来的压力。统一领导体现的是刚性体制，使中央政府拥有强大能力。中国政治生活中常见的现象是，虽然某些问题看起来比较麻烦，然而，一旦中央政府下定决心全力推进，最终往往能得到有效解决。在统一领导的前提下，为调动地方积极性，采取分级管理的方式使各级地方政府在中央主导下的轨道上运作。分级管理作为一种弹性机制，使权力行使方式更加灵活。
分级管理意味着中央对管理权的放松和分散。放松并不意味着放弃，中央政府在把管理权下放给地方政府的同时，还通过中央部委对全国范围内的事项进行调控。中央部委与省级政府属于同一级别。从法律上说，二者没有行政隶属关系，只有协作关系，谁都不能向对方直接下命令。不过，中央赋予中央部委对省级职能部门（厅、局、委）的业务领导或指导权，进而影响地方政府运作。比如，当省级以下地方政府不执行中央政策时，中央部委可以“约谈”其负责人，甚至直接做出处罚决定。选择和实行双重领导模式的目的主要是为了加强中央对全国的领导和控制，维护国家统一和中央权威。至于调动地方积极性则主要是靠集权或分权、收权或放权的局部调整来解决。为了调动体制的活力和地方政府的积极性，中央政府就把中央部委手中所掌握的权力和资源下放给地方政府；而放权之后，地方势力的崛起又会对中央政府的权威形成挑战。结果，分权之后常常伴随着中央通过各部委再集权。
双重管理造就了一个“矩阵难题”，形成两条权力线。一条是来自中央部委和上级职能部门的垂直权力线。借助于垂直权力线，中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级各类“条条”这只长长的“手臂”对地方政府及整个社会进行调控。另一条是来自于同级地方政府的水平权力线。通过水平权力线，地方政府能够对同级职能部门产生实质性的影响。作为中央政府职能部门的各部委，缺乏独立渠道贯彻落实中央决策，而主要依靠地方政府与自己相对应的职能部门，因此，中央决策能否落实关键在于地方政府的态度和行动。由此造成的结果是：中央政府制定大政方针，但是，在地方政府执行中央决策的具体运作过程上，常常缺乏具体影响。以统计系统为例[9]，双重管理制度对国家统计局统一领导的统计业务造成了巨大威胁。为了维护直接管理自己的地方政府的利益和要求，几乎没有一个地方统计局不对国统局的统计规定进行修正和变通，使其最大限度地满足当地利益的要求，以致统计规定仅仅保留了形式上一致，而其核心的东西不少已大相径庭，结果就形成了“年初布置计划，从上到下，层层加码，马到成功；年终数字总结，从下到上，层层加水，水到渠成”（民谣）的乱象。
三、中央政府能力悖论从何处破题
统一领导与分级管理的政府管理模式既保障了中国的繁荣稳定，也带来了诸多问题。改革这一模式，走出中央政府能力悖论，有多种多样的情景选择。本文倾向性的思路是：现有模式固然需要变革，但基本的制度框架应该保留。可行的路径是，挖掘原有模式中的发展空间和潜力，而不盲目“否定”。
（一）选择性集权：强化中央政府在全局性事务方面的制度化权威
权力不等于能力，但掌握权力是提升能力的重要手段。中央政府必须有能力掌握关系国家长治久安的大事，并直接影响大多数民众生活。要想做到这一点，当前和未来一段时间内，有必要选择性地把对国家整体利益至关重要的权力集中到中央。也就是说，中央政府要在地方政府之外，建立属于自己的制度体系，而不必事事依靠地方政府执行。“在任何一个现代国家，有些权力必须是属于中央政府的。这些权力必须集中起来，即便花最大的代价也要集中，否则就不能维持一个统一的国家政权，或者造成国家的分裂，或者造成政权的地方化。”[10]比如，为了制止地方政府“卖地财政”行为，中央政府必须上收土地管理权力，实行严格的土地保护制度。
在中央应该具体负责哪些事情上，各国有一些相通之处，这从各国中央（联邦）政府的机构设置中可以反映出来。考察北美、欧洲和亚洲主要国家的内阁机构，“可以看出它们中有三分之一名称和职能相同，三分之一名称和职能基本相同。这一现象说明，无论是在哪一个国家，无论是大国或小国，也无论是联邦制或是单一制，其政府面临的管理的主要内容基本相同。国防、外交、财政、农业、教育、卫生、内政、司法、运输、环境保护、商务、文化、退伍军人安置等，是每一个国家都必须面对、必须承担的管理职能”。[11]这启示我们，中国中央政府的选择性集权或许也应该重点关注上述领域。
（二）制度性分权
中央不可能把所有的权力都集中起来，也难以明察秋毫。因此，中央在选择性集权的同时还要进行制度性分权，把应该属于地方的职责和权力下放。即把重要的权力收到中央政府及其职能部门中来，次要的权力分给地方政府。但是，给了就要真给，由地方政府全权负责，并有制度机制予以保障，非经法定程序不得随意改变。
制度性分权能够使中央政府和地方政府双赢。中央政府有足够精力处理关系国家发展的大事情。“大权独揽，小权分散。如果什么事情都要中央政治局去管，那就要变成包办替代，就会形成小权都揽，大权不揽，把大的事情丢掉了。”[12](P277)
各级政府的职责厘清后，权力“交叉点”少了，中央和地方关系就容易理顺。制度性分权的思路是，每一层级的政府都有自己特定的职责范围，只管特定的事，对于重要的事项，相邻的政府可以有交叉，但权力和责任要分得很清楚。具体来说，要分清哪些职责应该是中央专有，中央专有的职责由中央通过自己的条条去执行，条条管理的事项，块块无权插手和干涉；哪些属于地方专有，地方专有的职责和负责管理的事项，中央政府及其条条也不得随意去干预和侵夺。也就是说，在分清中央与地方各自职责的基础上，权力该给哪一级政府就给哪一级政府。
（三）加快地方民主建设
通过制度性分权解决分级管理造成的问题是目前谈论最多的。中央政府很早就意识到了合理划分中央政府与地方政府职责权限的必要性，并为了实现这一目标做了积极的探索和努力。早在1956年，毛泽东就提到：“关于中央同地方分权的问题，中央要设多少部门，它们有多大的权力，地方有哪些部门，管哪些事，有多大权力，恐怕在几个月之内就可以搞出一个草案来。”[13](P106)五十多年过去了，毛泽东当年要求的草案没有制定出来，统一领导与分级的政府管理模式依然如故。这说明，这一问题相当复杂。
制度性分权虽然必要，但制度性分权需要条件。条件和资源是解决问题的重要制约因素，不能忽视条件提对策。在决定事物的条件没有大的调整的情况下，事物本身也很难有根本性的变动。从世界上其他国家的经验看，中国目前并不具备全面推行制度性分权的前提和必备条件。这主要表现为：中国还没有切实建立地方政府对民众的责任机制。“在一些西方国家，分权改革往往是两条线并行：一条是中央政府向地方政府制度性分权，一条是强化地方政府对民众的责任机制。”[14]
提升中央政府能力不能仅仅围绕着中央政府和地方政府做文章，需要从政府与社会关系的角度寻求突破。其关键是，建立起中央政府、地方政府、民众三者之间的良性互动机制。中央统一领导的松动要以地方民主建设跟上为前提，以此填补权力监督和制约的“真空”。从长期看，首要任务是推动地方民主选举和基层自治的进程，促使地方政府更多地对民众负责。在地方政府对民众切实负责的机制尚不能真正发挥作用的情况下，中央政府保持对全国各项事务的最终领导和直接管理权，并运用这种资源和权力来强化指令贯彻的机制是必要的。
四、结语：方法的反思
本文除了提出中央政府能力悖论的理论命题，并用统一领导与分级管理的逻辑框架给予合理解释外，其实，还有另一个追求，即探索“基于‘中国故事’的政府间关系研究”[15]的一条新进路，从概念、理论导向走向实践导向。统一领导与分级管理不是西方的“舶来品”，也并非笔者的创造，而是中国现实中一种重要的政府管理制度。本文所做的工作是，将这一隐蔽在诸多现象背后、长期为学界所忽视的重要制度总结、提炼和挖掘出来，呈现给公众。
对已有研究方法反思，是实现社会使命、追求理论创新的重要途径。当下，几种常用的研究方法需要超越：第一，“拿鞋找脚”，注重概念、忽视现实。从某些概念和理论出发，寻找符合理论的现实场景。不是基于现实去进行理论创新，而是用理论剪裁现实。第二，“规范冲动”与贴标签。许多研究自觉或不自觉地受到来自西方学术的一些主观预设的影响，不恰当地使用“民主”与“专制”、“集权”与“分权”、“单一制”与“联邦制”等尺度进行价值判断。这种贴标签的做法最大弊端是没有从制度自觉性出发研究中国政府间关系。具体表现为，凡是符合自己主观预设的政治治理模式和政治现实就认为是正确的，不合乎自己愿望的就不认可。第三，注重诠释和盲目批判。中央提出某些口号、基本方针之后，马上引经据典去论证其“正确性”，这是诠释而不是学术研究的求真态度。另外一种倾向与之相反，对政府的重大举措、政治生活中出现的新现象，习惯于否定式批评，好像谁困难讲的越多、成绩否定得越彻底，就表明谁认识深刻和敢于讲真话似的。这种情绪显然也不对。第四，三段论。该类研究的套路是：某某国家的制度安排和做法是……中国历史上曾实行的制度安排和做法是……所以当代中国应当……甲看法是……乙的观点是……当下应该……该套路的不足是，忽视政治现象本身的逻辑和政治现象存在的制度环境。
中国应该有基于自己实际成长起来的具有中国风格、中国气派的社会科学，需要创造和使用自己的核心概念、基本范畴、理论体系和分析框架。要产生以实践为基础的本土政府间关系理论，既要立足“中国故事”、准确抓住“中国问题”，又要运用现代社会科学的方法进行理论提炼。只要坚持现代社会科学的研究规范，切实面向中国政府间关系运作的现实，进而揭示中国政府治理模式的特殊经验和内在规律，政府间关系研究的整体质量和学术贡献必将更上一个新台阶。
收稿日期：2011-02-10
标签：领导理论论文; 分权管理论文; 中国模式论文; 时间悖论论文; 制度理论论文; 地方领导论文; 国家部门论文; 经济论文; 时政论文;