民主制度化初探，本文主要内容关键词为：民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设高度的社会主义民主，是我国现代化建设的根本目标和根本任务之一，而社会主义民主的制度化，则是实现这一目标的根本途径。改革开放以来，几乎每一次党的代表大会都提出了民主制度化的要求。党的十五大报告又重申了这一点，提出要“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。党提出的民主制度化的要求，无疑抓住了民主建设的根本。但什么是“民主制度化”，由于党的文件没有明确作出界定，所以，人们之中存在一些不同的理解，甚至模糊的认识。其中，一种比较普遍的看法，就是把“民主制度化”理解为把有关民主的规章制度用法律的形式固定下来，使民主政治活动能够规范地进行。很明显，这样理解的“制度化”，实际上就是“制度的法律化”。而这样的理解，显然是过于简单了。照这样的认识去做，是很难达到我们的既定目的的。那么，民主制度化的内容到底是什么，本文想就这个问题谈一点管见，以就教于政治学界的同志们。
第一，民主制度化是公民的政治参与意识和参与活动不断增长的过程。公民的政治参与是民主制度化的前提和动力。没有这种参与，就不可能有民主制度，因为民主制度的实质就是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。然而，如果这种参与不是公民发自内心的、自觉的参与，那么，即使建立一套所谓的民主制度，这种制度也不会是真正的民主制度，其生命力也不会长久；因为，它缺乏内在动力的推动，其运转只是靠外在力量的拨动，一旦这个外力停止作用（不管是因为劳累和厌烦，还是因为突然改变了主意），这个机器就会很快停止运转，直至死亡。由此可见，民主制度的建立必须依赖于公民的自觉参与，没有这种自觉参与，民主制度化就是一句空话。这就说明，凡是想真心推动民主制度化进程的，就必须珍视公民的参与意识，保护公民政治参与的积极性，促进有利于公民参与意识提高的政治文化的发展。在这个问题上，一些国家在民主制度化的进程中，曾存在过这样一种倾向，那就是，当制度建设不够完备，或者说跟不上参与发展的要求，因而出现了某种混乱时，政府不是积极地建立制度，规范参与，而是片面地压制和打击公民的参与活动和参与积极性，把混乱的责任都统统推到老百姓的头上。这种做法无疑是不利于民主制度化进程的。因此，在对待民主制度化的态度上，是否真心要求民主制度化，一个重要的衡量标准就是：是规范公民的参与，还是打击公民的参与。
第二，民主制度化过程也是公民政治参与活动逐渐组织化的过程。民主制度化最主要的就是民主权力的形成和运用的制度化。然而，民主权力的形成离不开公民的政治组织，只有公民的政治参与被组织起来，才会有民主的权力；并且，分散的公民力量只有组织成为权力，才能谈得上民主地运用权力。因此，亨延顿说：“组织是通向权力之路，同时，也是政治安定的基础和政治自由的先决条件。许多现代化中国家出现的权力和权威的真空或许可由个人魅力型领袖或军事力量来填补。然而，只有政治组织才能永久地填补它。”这就是说，没有公民政治组织的权力一般是依赖于军事力量和领袖魅力的权力，而这后两种权力常常是难以维持长久的，并且本质上也是非民主性的权力。近代以来民主进程的历史经验证明：民主制度化的过程，在很大程度上就是公民的政治组织逐渐代替领袖魅力和军事力量成为权力主要基础的过程。同时，历史也证明，只有发达的公民组织才能使民主制度不因领导人（或其注意力）的改变而改变，才能保卫民主制度免受反民主势力的攻击，没有这种组织而仅靠法律来保障，那必定是软弱无力的。实际上，公民的政治组织本身就是民主制度的基础和主要组成部分。作为基础，是因为它为民主制度提供了权力资源和物质载体；作为组成部分，是因为组织本身本质上就是一种制度架构或制度的化身。这恐怕就是为什么亨廷顿把“制度化”看作是“组织与程序获得价值和稳定性的过程”的原因。公民的政治组织既然是民主制度的权力来源，那么，民主制度发展水平的高低和力量的大小，在很大程度上就取决于政治组织容纳公民数量的多少和组织公民进行参与活动的能力的大小，而后一点又取决于公民组织内部的制度化水平。不过，在民主制度化的进程中，政治组织在初级阶段的不成熟性，常常成为社会混乱的一个根源，而这一现象又经常成为人们反对公民成立政治组织的主要理由。在这里，确实存在着一个两难的选择。一种或许能够减少这种混乱代价的办法，就是先培育基层的公民自治组织，以便为范围更广的政治参与积累经验。
第三，民主制度化过程是通过不断的制度创新使政治参与逐渐有序化、理性化的过程。近代以来的民主制度虽然继承了古希腊罗马历史上一些民主性制度的因素，但主要还是各国根据本国的历史文化传统和各个历史发展阶段的具体需要通过不断的创新逐渐发展起来的。民主制度化之所以需要不断的制度创新，其主要原因就是，民主制度对于许多国家（特别是没有民主传统的广大发展中国家）来说是一个全新的事物，作为一个新事物，必然要经历一个从无到有、从简单到复杂、从低级到高级或者从不成熟到成熟的成长过程。在这个过程中，人们的参与意识是不断发展的，参与的组织程度是不断提高的，组织内部的制度规范要随着组织的成长而不断完善。合理处理人与人之间和组织与组织之间相互关系的民主规范，只能在政治实践中被逐渐认识和接受；把各种政治组织整合为统一政治共同体的更大的制度框架，也只能在创新、试错、再创新的循环过程和伴随的政治冲突中逐渐复杂和完善起来。总之，民主制度的创立决不是一蹴而就的事情，奢望一夜之间从外边搬进一个民主制度，或者把一个初创的民主制度看成是一个无需再变革的完善制度，那都是幼稚可笑的。民主制度化只能通过不断的制度创新来实现。这种创新一方面要使人类已有的民主经验适合于本国的国情，另一方面要使本国已有制度中不适应民主发展需要的内容，得以革除和更新。这一切既是为了不断地满足政治生活中不断发展的制度需求，也是为了使现实中的制度规范更加合理化。只有使制度的供给不断适应制度的需求，公民的政治参与才会在制度的框架内有序地进行，参与的扩大才不至于导致社会的混乱。制度规范只有充分合理化，才能被广大公民充分地接受和认同，从而也才能减少公民政治参与中的非理性行为，使参与活动逐步理性化。
第四，民主制度化过程是民主的各种规范逐步法律化的过程。民主规范的法律化，就是把大家认同的并具有合理性的民主制度规范，逐渐通过成文法律的形式明确和固定下来。尽管我们前边讲过，没有充分发达的组织，法律的保障是软弱无力的，但并不是说法律的保障就没有意义。民主规范的法律化不仅在于能使这些规范有国家强制力作后盾，更重要的在于，它能使这些规范成为明确宣布的并因而能使人人明白的行为规则。这种规则的明确性既便于人们遵守和对他人预期，又有利于避免因规则的模糊而引起的各种纠纷和冲突，而这些无疑是有利于民主制度的稳定的。因此，从形式上讲，民主规范的法律化确实是民主制度化的重要表现。
第五，民主制度化过程也是民主的价值和规范逐渐被公民内化的过程。所谓“内化”，按帕森斯的说法就是，文化价值取向和角色期望实际被结合进人格系统的过程。通俗一点讲，内化就是规范所体现的价值成了个人本身的内在需求，而这些规范也成了个人自愿遵守并进一步演化成个人习惯的行为模式。帕森斯曾把内化看作是制度化的一个重要条件。亨廷顿虽然没有用内化的概念解释制度化，但他把制度化看作是组织和程序获得价值的过程，实际上讲的就是内化问题。这里讲的“获得价值”就是人们把外在的制度规范看作是有价值的，是符合自己内在需要的，从而自觉地去遵守它。实际上，一项制度无论本身如何合理，无论它有什么样的强制力作保证，只有被它所涉及的大部分社会成员内化为个人自觉和习惯的行为模式，它才可能会是真正稳定的。民主制度也是这样。不过，民主制度规范的内化比自然共同体中的规范内化要困难得多。这是因为，民主制度是复杂社会中解决日益增多的社会冲突、维护共同利益的一种复杂机制，对这种复杂机制的理解和认识比对自然共同体中的简单机制的理解和认识，需要更高的理性能力。这也就是为什么民主社会一般更加强调用法律作外在保障的原因之一。然而，不管法律的作用有多大，都不可能代替内化对民主制度化的作用。因为，内化为民主制度提供着合法性，为纷争日多的现代化社会提供着凝聚力。如果没有一定程度的内化，即对民主规范没有一定程度的共识，那么，存在着互相纷争的各种组织的民主社会就不会有足够的凝聚力，有秩序的政治参与就难以保障，民主的制度化也难以实现。当然，民主规范内化的程度，除了公民的实践经验和认识能力以外，还取决于规范自身的合理性，即规范能在多大程度上代表着公共利益。这实际上就是亨廷顿所说的制度的自立性问题。
总之，民主制度化过程，就是通过不断的制度创新，使逐渐复杂的民主制度规范体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使政治参与逐步组织化、有序化、理性化的过程，也是通过不断的法律化和内化，使这个规范体系日益稳定的过程。只有通过这样的过程，民主制度才会不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，并最终在中国的大地上生根、开花、结果。
收稿日期：1999－03－15