城市化过程中土地政策调整与人口户籍变更，本文主要内容关键词为：户籍论文,过程中论文,人口论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化过程中的两栖居民
1.“两栖居民”的形成和特点。城市化是国家经济社会发展的客观要求和必然结果，而且是一个连续的、渐进的过程。同时，城市化是一部分农村居民转化为城市居民的过程，那么何地居民，哪一部分居民转化为城镇居民，情况则非常复杂，既有客观因素，又有主观因素。无论从国家整体来说，还是从农民个体来说，城市化是逐步实现的，是一个漫长的过程。也就是说，从农村居民（农民）转变为城市居民（市民）需要相当长的时间，而不是一蹴而就的。在这一过程中会出现许多意想不到的现象，其中“两栖居民”就是一种特有的现象。
中国正在探索和寻求具有中国特色的城市化道路，在研究讨论中众说纷纭，观点各异，仁者见仁，智者见智。例如有人提出通过离土不离乡，发展乡镇企业，大力建设小城镇来实现城市化；有的学者主张建立完整的城市体系，加速城市化进程；有的专家认为，大城市经济效益最高，地产出率最大；容人口最多，因此通过发展大中城市来吸纳农村人口，加速城市化，如此等等。但是，城市化必须解决居民与土地的关系问题，这已成为共识。从城市化实现的途径来说，总的是两种情况：
一种情况是整体（集体）城市化过程。主要是国家实现工业化，实施地区经济结构调整，进行重大的基础设施建设，以及城市的兴建和扩大等引起的。例如，进行大规模工业建设，兴建大型工厂企业，新建城市和扩大规模，使原来的农村地区变成城镇，郊区变成城市的一部分。在这种情况下，不是一家一户，而是一个村子，或一个地区的农民自然地转变为城市居民，实现整体城市化，叫做整合城市化。中国开始大规模工业化时期和改革开放的初期，城市化的推进主要依靠这种形式。
另一种是个体（家庭）城市化过程。主要是从一家一户或单个农民由农村居民转化为城市居民，其转化过程情况非常复杂，叫做迁居城市化。它形成以下明显特点：
(1)进城人员构成复杂。进城的人员及其构成主要有以下情况：全家老小一起进城的；主要劳动力进城，而次要劳动力留在农村；次要劳动力或非劳动力进城，而主要劳动力留在农村；送年迈的老年人或小孩子进城，等等。后几种情况都可能引起连锁反应，导致整个家庭进城。
(2)居住时间参差不齐。从时间上来说，永久性居住城市从而完全脱离农村，彻底变成城市居民，再也不回农村；多年居住城市，在城市一住多年，但尚未取得，或根本不想取得城市户口，有朝一日还可能回农村；在某些年度住在城镇，而在某些年度却依然住在农村；季节性居住城市，根据经济收入的情况和经营活动的需要，一年中有的季节住在城镇，有的季节却住在农村，如农忙季节在农村从事农活。
(3)分布城市和地区不同。既有居住远离农村的大中小城市，又有居住离家不远的附近城镇。有的在一个城市居住比较稳定，有的流动性很大，时而在这个城市，时而又在另一个城市。经常以经济收入或就业为转移。
(4)职业和活动的多样性。进城农民所从事的职业十分复杂，行业门类很多，工业、建筑、商业、餐饮、服务、家政、市政等应有尽有，打工族、经商族、企业家、求学族、休闲族、养老族十分全面。
(5)经济收入和生活来源不稳定性。进城农民除小部分经济收入比较稳定，生活来源比较可靠外，绝大部分经济收入并不稳定，生活得不到可靠的保证，有的只有临时性的经济收入，个别的甚至勉强度日。
(6)居住条件一般较为简陋。虽然职业比较稳定、经济收入较高的少数进城农民，住房状况较好，甚至拥有自己的住房；但对多数进城农民来说，居住条件都比较艰难，一般低于城市的平均水平。有的租住业主或别人的房子，有的寄住亲戚朋友的房子，重庆市还提供称为“棒棒”的公寓，有的租住郊区农民的房子，更多的是私搭、乱建的房子，成为城市规划、建设、环境治理的一个难题。
进城农民这支庞大的劳动大军，既是农业的过剩劳动力，农村的游离人口，又是城镇的流动人口，或城市的准居民。可以说是一只脚已经跨入城市，一只脚仍留在农村，成为可进可退的“过渡性人口”。有人称之为“城市边缘人”。他们是城市化过程中的“两栖居民”，是游离于城乡之间的特殊的社会群体，既是社会劳动力中最活跃的部分，又是社会中很不稳定的因素。他们究竟是往前跨变成城市人口，还是往后退，仍为农村人口，取决于国家的经济社会发展和国家的一系列相关政策。从学术上说，特别是从统计上说，对他们的社会性和个人身份最难判断和确定。在统计上也难以进行正确的统计。其中一个重要的原因是，在中国现行的农村土地制度下，这些农村居民与农村土地形成一种非常特殊的关系，可以说是一种若即若离的状态。他既拥有土地，却又离开土地，既履行土地承包合同，又不亲自耕种土地，对土地又依靠又不依靠。放弃土地生活又没有保障，不放弃又无力耕种。处于一种两难的境地。在经济发达的地区，人均耕地已经很低，但仍有大量土地荒芜，其中许多是“两栖居民”的耕地。
“两栖居民”与农村土地的这种关系，是阻碍城市化的一个障碍，是制定政策的一个难题，是土地管理中的一个薄弱环节。但是，这一问题必须得到解决。
2.加速城市化需要城市和农村双管齐下。城市化的动力既来自于城市的拉力，又需要农村发展的推力。既需要正确的城市政策作保证，又需要合理的农村政策的支持。然而过去的一系列政策，恰恰成为相反的力量，城市的许多政策把农民拒城市之外，而农村的许多政策又紧紧拉住农民。在城乡二元结构的条件下，城市一系列政策保护着城市居民的利益，限制甚至歧视农民进城落户，其中最突出的是城市的户籍制度。长期执行的户籍管理制度不仅是一种行政管理手段，而且包含明显的经济内容。城市居民家庭凭借其城市居民身份，享受政府的各种补贴和福利，特别是在经济短缺时期，保证居民的粮食、副食、煤、电、气等生活必须品和能源的供应，职工还享受低租金的住宅分配，而农民进城是无法生存和生活的。至今，虽然取消了一些属于计划经济范畴的优惠，但对居住于城市的正式居民与非正式居民仍然存在差别。按照现行的户籍管理制度，城市居民设立正式户口，而外来打工经商者，只能报临时户口。户口的不同，国家给予的物质待遇和受教育的权利是不同的。政府对城市居民实行最低生活补贴，实行失业救济，退休职工发放退休金，对子女上学予以保障，对许多认为是好的工种只招收城市居民，只有城市居民不愿干的“脏、累、差、低（工资）”的工种，当作陈羹剩饭分给农村来的“两栖居民”。可见，城市居民身份是有价值的，甚至成为一种商品。难怪一时间城市居民身份可以卖上几万元钱。
加速城市化进程，提高城市化水平，加强城镇建设和发展，是进入21世纪的重大战略决策，因此，城市正在积极地调整政策，放松对农民进城的限制，扩大城门，让有条件的农村居民进城。1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》提出：(1)今后婴儿落户随父随母自愿政策，对以往出生并要求在城市随父落户的非成年人，可以逐步解决其在城市落户问题。(2)放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在填补空白的配偶所在城市居住一定年限的公民，应根据自愿的原则准予在该城市落户。(3)男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需要到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户。(4)在城市投资、兴办实业，购买商品房的公民及其直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。这一规定有利于农村居民在城市定居和落户。
与此同时，从计划经济向市场经济的转变，深化城市经济体制改革，特别是住房制度改革，商品房可自由买卖；人事制度和劳动用工制度的改革，人才可以自由流动；教育制度的改革，开辟多种渠道和办学方式，为农村居民向城市流动和定居创造了有利条件和必要的政策。同时许多城镇，特别是经济发达地区的城镇，积极鼓励农村居民到城镇投资办企业和安家落户，提供了许多优惠政策。
总之，从城市来说，对农民进城，加速城市化进程，正在不断地减少限制，创造更加宽松的环境和政策。
农村土地实行集体所有制，土地属地集体所有。所有权是对农村集体而言的，而集体又是不可分割的。集体所有权不是农民个体所有权的和，对农民个体而言只能拥有集体土地的使用权。所谓承包权实际上是一种长期使用权。从这种权利的经济内涵和法学原理来说，仅仅限于对土地的使用，不使用，也就无所谓使用权。从这一意义上说，农民不使用土地或不耕种土地，农民就自然地、自动地放弃使用权，进而失去对集体土地共享的、不可分割的所有权。作为土地所有者——集体，就有理由收回其承包权。可是，在城市化进程中，上述过渡性人口放弃土地使用权经常是短期的、不稳定的。今年放弃，明年可能不放弃。同时从农民家庭来说，主要劳动力进城经商做工，而家庭其他成员，还可以继续耕作全部或部分土地，况且承包的土地是农民的一份财产和一种权利，从这方面看又不能或不应该放弃其使用权，集体也不应该收回使用权。同时，农村土地除了使用（耕种）之外，还有其它经济社会功能，例如社会保障的功能等。
在城市，居民家庭凭借其城市居民的身份，享受政府各种补贴、社会多种救济，从而使生活有所保障。可是绝大部分农村还不能做到这些，对上述过渡性人口，城市也没有给予保证。所以，当农民还不能成为真正的城市居民、同其他城市居民享受同等的权利之前，农民自身的切身利益决定他绝不能放弃土地，宁可任土地荒芜，也不能放弃。这是目前中国决定农村土地政策的重要背景。
在学术和统计上，可把一部分“两栖居民”列入城市人口，以期在总量上增加城镇人口，从而提高城市化水平。但是，城市人口应该或可以从城市和农村两方面来进行判断和确定。从城市来说，正如有的城市所规定的，或有的文章作的界定，城市人口是那些居住城镇，有正当职业、稳定收入或经营能力，并有固定的住房的居民。
这些无疑是对的，但是仅仅从城市考虑，或以城镇为标准，来确定是城市户口还是农村户口是否全面？能不能从农村的角度来规定城市人口，确定完成从农村人口向城镇人口转移的条件呢？如在农村放弃承包地，在农村无以为生等条件。
当然，不同的地区农民对土地与户籍的态度是不完全相同的，经济发达地区，特别是乡镇企业发展地区，农民的经济收入和生活水平都比较高，近期和远期的生活已经得到了可靠保障，有的地区甚至高于城市一般职工。他们对土地的依赖性大大降低，对城市户口也不再向往。即使如此，仍然存在着同土地的关系问题。更何况，对绝大部分地区来说，城乡的差别还比较明显。上述问题仍然很突出。
实施正确的土地政策，促进城市化
1.调整土地政策的原则。尽管情况复杂，矛盾很多，困难重重，但城市化过程中，随着经济关系的改变和调整，土地关系和土地政策必须进行相应的调整，制定必要的新的政策。在调整和制定政策时，必须遵守一定的原则：
(1)有利于农村的社会稳定和经济发展，有利于积极地、有序地推进农村城市化进程。
(2)有利于提高农民的经济收入和生活水平，建立农村社会保障体系。
(3)有利于土地的合理和有效利用，特别是耕地的有效保护。
2.土地政策调整的内容。(1)进一步深化农村土地使用制度和管理制度的改革，完善农村的土地家庭联产承包责任制，采取更灵活的方式，使用和管理农村土地。可以逐步推行农村土地的资产化、股份化、证券化、资本化、虚拟化、数字化，以便建立和完善农村土地的流转制度。并对不同的过渡性人口采取不同的、灵活的土地政策。
(2)对全家落户城镇，并取得城镇户籍的农民，已享受城镇居民各种同等权利的原农村居民，农村集体应该一次性收回其土地承包权，并进行再分配。
(3)农户家庭中部分成员已落户城镇，并已取得城镇正式户口的，不论是否是家庭主要劳动力，是否退出承包的土地，需要采取自愿的原则，可退也可不退；家中确无劳动力耕种其土地的，可以转包或出租给他人耕种。但要采取政策鼓励全家落户城市，特别是小城镇，最终放弃农村土地。
(4)对尚处于流动之中的“两栖居民”，并没有取得城镇户口的农民，原则上保持不变的状态，以保证社会的稳定和保障他们的生活和福利。但对无力耕种土地的农民，要允许承包土地的转包，或出租土地。自愿放弃承包地，应给予支持和鼓励。
(5)对新建城市和城市扩大规模列入规划范围的集体土地，特别是近郊区的土地，通过征地形式收归国有。其农民尽可能转成城市居民，并安排适当的工作，或给予其它生活出路。如果政府确实不能安置的，可以划一部分土地给农民，由农民来经营土地，或经营企业，如自办工厂和商业、服务业等。
3.正确处理农村住宅和宅基地。住宅和宅基地是一个更为复杂的问题，需要进行专门的研究。笔者认为，鉴于中国人口众多，中国又有着“解甲归田”和“叶落归根”的传统和文化，加上城市，特别是大城市人口过多并日趋老龄化，城市环境不断恶化，经济资源特别是水资源供应紧张，城市职工离退休后和城市居民晚年生活是否可以考虑城乡一体化的思路，即城市离退休职工或其他老年居民，一部分可以返回农村居住，于城市和农村都有利。因此，在城市化过程中，一般不能要求转入城市的农民立即退出住宅或宅基地，特别是有家庭成员尚留在农村的农民。但是在城市化过程中，有几件事必须着手进行：
(1)对农村居民点进行改造、调整和合并。对那些基本生活资源（如水资源）缺乏，环境恶劣，规模又很小的村庄，应该合并和调整，有条件的尽可能集体搬迁到新建的小城镇，或其它城镇，并解决就业和生活出路问题。
(2)防止出现空心村。对于村中已经有相当的人口搬出，形成多数房子空置，通过村庄的合并、调整和重建，对土地进行调整和整理。在农村，按照《土地管理法》“村民一户只能拥有一个宅基地”的规定，严格限制宅基地的面积，废弃的住宅要及时拆除。
(3)在城市化过程中，在编制城镇建设规划的同时，做好村落的规划和建设，研究、设计和推广居住舒适、式样新颖、造价较低、有效用地的住宅；建设中心村落，提高农村的现代化水平。
4.相关政策的配合。城市化既是城市发展问题，又是农村发展问题，在城市化过程中发生的问题，既需要城市来解决，又需要农村来解决。因此在政策上进行配合。在城市化过程中同农村土地政策相配合的城市政策主要是：
(1)城市户籍管理制度和政策。对进入城市的自立和自主人口，符合以下条件的，并根据本人的申报，城市应该给予落户，列为城市正式户口。其条件是：a在城镇从事正当职业，有可靠和稳定的经济收入，并达到城市居民平均水平，或有一定经营能力和资本投资，掌握一定数量的财产；b有固定的、合法的住处，居住水平达到城市居民的平均水平；c一年中绝大部分时间生活在城市；d全部或部分家庭成员在城镇一起生活。
农民由农村户口转为城市户口，需要相应地收回农村土地的承包权，但仍可保留其宅基地。
(2)城市社会保障制度和政策。农村人口一旦转入城市户口，应与原城市居民一视同仁，享受一切待遇，包括劳动就业、子女求学、申请出国等，特别是社会保障制度。当然转入城镇的居民也应尽相应的义务，交纳各种税费等。 〔本文有删节〕
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