关于我国耕地资源流失若干问题的研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,若干问题论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国耕地资源的基本情况及特点
1.人均耕地少，分布不均衡。我国人均耕地1.76亩，为世界人均耕地3.75亩的47%，而且随人口的增长和耕地的减少而不断减少。人均耕地面积分布不均衡表现在：①以省为单位计算人均耕地面积大于2亩的有12个省区，主要分布在东北、西北地区，除黑、吉两省外，水热条件差，耕地生产水平低。②在全国2800多个县中，有23.7%的县人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的最低界限，16.5%的县人均耕地低于0.5亩，这些县主要分布在人口稠密、经济发展快的东部沿海地区。③62%的耕地分布在淮河流域以北区域，全国38%的耕地分布在拥有全国80%水资源的长江及以南地区。
2.耕地质量差，生产水平低。全国66%的耕地分布于山地、丘陵、高原地区，4.6%的耕地分布于25°以上坡地，62%的耕地分布在拥有全国20%水资源的淮河流域以北区域，2/3以上的耕地属中低产田，61%的耕地没有溉灌设备，1986-1995十年间，全国耕地受灾面积和成灾面积分别占到总面积的32.4%和18.7%，30%的耕地受到不同程度水土流失的危害，干旱、半干旱地区40%的耕地出现退化。土地质量不断恶化，30%的省份耕地缺氮，63%的省份缺磷，77%的省份缺钾。在北方气候多风和地表疏松沙质条件下，人为高强度利用土地导致土壤沙化，每年以1.6万公顷的速度扩散，由于大水漫灌，有灌无排导致土壤盐碱化，此外，工业污染也导致耕地质量不断恶化。全国耕地亩产平均323公斤，距发达国家相差100-200公斤。
3.耕地缺口大。根据满足我国居民温饱生活水平的粮食最低标准5亿吨计算，用于粮食生产的耕地应为14.78亿亩，为满足国家油、棉、糖、蔬菜等生产任务需要耕地5.46亿亩，全国每年城镇和村镇建设用地每年要在450万亩以上，“九五”期间基础设施和重点项目用地也需占用耕地0.1亿亩，农业内部结构调整也需占用耕地，还有亿亩陡坡耕地和其它耕地需逐步退耕，综上所述，预计2000年我国耕地缺口为0.57亿亩。近十年来我国粮食进口明显增加，年均进口0.04亿吨，我国生产这些粮食需0.18亿亩耕地，此外还有数千万人没有解决温饱问题，所以，要满足居民生活解决温饱问题，达到小康标准，耕地的缺口会更大。
4.耕地资源流失迅速，高质量耕地损失严重。我国“六五”期间耕地净减少0.35亿亩，“七五”期间由于国家在耕地保护上采取的一系列措施，耕地锐减的势头得到控制，净减少0.18亿亩，“八五”期间净减少0.1亿亩，但由于土地管理体制和土地统计口径等原因，实际减少数量要大大多于这个数字。耕地减少的特点：①耕地减少集中在水热条件较好的南方地区，“八五”期间淮河以南地区耕地净减少0.13亿亩，北方耕地略有增加。②耕地减少中水田所占的比重大。③城镇周围和交通线旁高质量的耕地损失严重。由于南方耕地亩产高于北方，再加上新开垦的耕地质量一般低于被占用的耕地质量，导致耕地生产能力下降，所以耕地的流失从生产能力上来分析比从数量上的统计数字分析更为严重。
5.耕地后备资源不足。耕地后备资源指根据现阶段社会生产力发展水平能够被开垦用于种植业的各类未利用土地或利用不充分的土地，如荒山、荒坡、荒滩，各类废弃地。我国现有耕地后备资源2.02亿亩，按0.6的垦殖率计算。可开垦耕地1.02亿亩，人均不足0.1亩，而且后备资源主要集中在西北、东北地区，分布不均衡，开发难度大，开发成本高，耕地质量差，受水热条件、风沙盐碱等限制所开垦耕地的生产能力在全国平均水平之下。
二、我国耕地资源流失的几种主要形式
1.城镇建设占用大量耕地。80年代，我国城市人均占地60m[2]，现在已达100m[2]，城市用地规模过度膨胀、盲目发展，经济建设用地粗放经营，以大量牺牲耕地为代价换取经济高速增长，没有起到有利于土地集约利用和耕地保护的作用，31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，超过1.12的合理值。全国各地兴办的三千多个开发区，总面积达0.11亿亩，但每平方公里建成区的工业产值与上海等地相比低得多，1995-1997年，农村固定资产投资每亿元占地，北京24亩，贵州为2149亩，在大量占用耕地的同时，闲置浪费土地的现象十分严重。
2.基础设施和重点项目占用大量耕地。据统计，能源、水利、工矿、公路、机场等基础设施和重点建设项目平均每年占用耕地200-250万亩。
3.农村居民点建设占用大量耕地。随农村人口的增加、收入水平的提高，农村建房用地急剧增加。农村居民点布局分散，集约化程度低，每个村庄用地规模偏小，多为历史上农民为方便生产和自耕自足散居后逐步形成的。村镇建设规划缺乏实际指导作用，往往沿公路一线排开，形成马路经济，同时一户多宅和房屋空闲现象很普遍。农民受传统单门独院观念的影响，不愿采用连建形成，房间空地多。农户建设中除主房以外的其它用地管理未完全到位，往往将批准的宅基地用来建主房，而将庭院和附房用地扩张到批准面积以外，同时，在建房用地审批时也将建房间距和道路纳入审批范围，计入用地指标，造成审批面积和实际用地面积不符。政府在宅基地管理中投入资金不足，农民建房时往往避开村中废弃地，占用耕地向村外扩展，形成空心村，使原有土地利用率很低。据统计，全国农村居民点共占地2.42亿亩，人均192m[2]，“八五”期间农村居民点建设平均每年占用耕地300万亩。同时，农村经济和乡镇企业的迅速发展也占用了大量耕地。
4.农业结构调整占用大量耕地。农业结构调整指农业内部种植业、牧业、渔业等各业之间用地的比例的调整，在比较利益驱动下，一些地方在耕地基础上发展果园、渔塘、林业、牧业占用了大量耕地。
5.殡葬占地严重，沙漠化、水土流失、污染灾害也毁坏大量耕地。
三、造成我国耕地资源迅速流失的深层次原因
1.土地产权主体不明，产权关系模糊不清。《土地管理法》规定，集体所有的土地属于村民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营管理，集体的土地所有权既可属于自然村又可属于行政村，土地所有权主体在法律上界定不清。在国家、集体、农户之间土地的产权关系模糊不清，理论上集体对所属土地可以行使占有、使用、收益、处分的权利，实际上，国家凭借行政和力量可取得集体土地权中的收益权、使用权、处分权，农村土地成为国家和集体的共同财产，两者之间产权不明，农户无偿获得土地使用权，土地的集体所有权在经济上没有实现，集体和农户之间的产权关系不明，农村集体所有制还存在所有权主体虚位的弊病，所有权主体经常具体到村、镇干部身上。
2.现行的土地管理体制不利于保护耕地。在土地集体所有制情况下，各级政府既是土地所有者，又是土地征用审批者、使用者、管理者，集多种职能于一身，而无有效的监督，地方政府作为相对独立的利益主体只考虑局部和短期的经济发展需要，认为保护耕地就是保护落后，必然导致滥用审批权，大量征地和出让土地，土地规划形同虚设，建设需求决定土地供应，投资项目决定土地计划的问题十分严重。基层政府往往通过化整为零的办法突破审批限额，普遍将城郊和交通沿线的优质农田划作城镇建设预留地，对中央政府应收取的土地收益采取不报、少报出让金额或实物地租的做法留在地方。市县政府在农地转非中获取的收益大多由地方政府作为预算外资金进行体外循环，农民、农村基层政府可以从农地转非中获取比种植业更大的经济利益，所以不惜牺牲耕地。大中城市郊区的征地补偿费更高，有些地方为了发展乡镇企业，补偿日常行政开支，积极推动农地转非以筹集资金。对地方政府的土地的违法行为负有查处权的土管部门因隶属于同级政府而难以行使其职权，连土地数据都不敢如实上报，对乡镇企业和农民非法建房占地法律所规定的拆除和没收的办法很难实际操作。
3.土地补偿费的确定不合理使现行征地成本与利用原有建设用地拆迁、改造费用相比，差距过大。在理论上对耕地价值的认识过于单一，仅停留在单纯的狭义的经济价值上，忽略了耕地所拥有的社会价值与生态价值，导致实践中耕地价格评估的不合理性。国际上一般以土地的交易价格或近邻类似的土地交易价格为基础来确定土地补偿费，而我国土地补偿费为该耕地被征用前3-6年的平均产值，是一种强制性的政策价格，这个价格远低于同类土地的市场价格，使耕地征用失去经济制约，征地成本与市场地价的巨大差距使地方政府和用地单位为降低成本而大量占用耕地，缺乏对现有城镇建设用地再开发利用的动力。土地征用时，不同质量的土地在经济上没有直接体现，导致优质耕地大量流失。
4.土地的指令性计划管理与我国市场经济的发展之间存在着深刻矛盾。土地年度计划的制定、分解都是建立在不充分信息基础之上的，计划指标的确定和分解依据不足，土地占用计划与实际需求矛盾突出，而且计划缺乏弹性，在执行过程中没有缓冲余地，这样在执行过程中往往是实践冲破计划，使计划形同虚设，土地管理失控。在市场经济条件下，市场机制要在资源配置中发挥主导作用，特别是在目前投资渠道和投资方式多样化，预算外投资项目比重不断上升，资金和项目安排的市场竞争日益激烈，若严格按事先制定好的指令性计划进行土地配置，与经济发展的需要很难吻合，抑制经济发展合理需求的土地保护，只能通过推迟经济发展而推迟用地时间，是一种虚假保护。但指令性计划也不能轻率否定，应逐步缩小指令性计划管理范围，扩大分区管制的独立效能。
5.中央政府对地方政府急功近利的指导思想和急于求成的工业化战略的默认。急功近利的指导思想和急于求成的工业战略使各级政府考虑的主要是体现政绩的硬指标，这些硬指标是农业所无法满足的，而且对农业投入越多，距离这些指标越远，这决定了各级政府不可能真正重视保护耕地，加上耕地减少的负效应有很大的外部性，只影响全局不影响当地，各地都将本地工业化建立在其它地区农业发展的基础上。我国耕地保护的首要动因是保证粮食安全，即保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物，发达地区由于人均收入高，粮价波动对其经济不构成重大影响，所以不愿承担耕地保护责任，欠发达地区面对与发达地区的巨大发展差距，必定最大限度地去赢得发展非农产业的机会与资金，将保护耕地的希望寄托在发达地区身上。我国到处可听到保护耕地的呼吁，但几乎没看到对侵占土地的直接责任者的严惩，基层领导不会因违法批地而降职，却会因以地生财，政绩卓著而升职。政府的默许是因为各类利益主体以耕地换取眼前利益的行为与政府的短期目标具有一致性。
四、控制我国耕地资源流失势头的对策
1.深化土地管理体制改革，改革土地收益分配机制。①改变各级土地管理部门由本级政府领导，只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制，变块块管理为条条管理，加强宏观管理力度。土地管理部门的行政事业费由财政全额拨付，以保证其行为不受经济利益的左右，实行收支两条线，保证依法行政，改变目前一些土地管理部门的正常开支依赖于土地收益的状况。②变非农用地的分级限额审批制为按规划要求实行用途管理，由国家制定土地利用总体规划，各项非农用地不得与之相抵触。③凡国家新征用农地转非的建设用地的土地收益全部上缴中央财政，城市存量土地开发收益全部留给地方，纳入财政预算管理，进一步提高非农建设用地的补偿费，以遏制地方政府在经济利益驱动下无节制地大量占用或出让耕地，促使其走内部挖潜的路子。在条件成熟的地区试点进行土地征用制度改革，将其严格界定在国家公益性建设项目范围内，对于经营性项目用地取消征地方式，代之以出让方式供地，同时，应根据土地征用经营性与非经营性两种不同用地性质实行不同的补偿标准，调整占用耕地和利用原有建设用地的成本比例，用价格机制约束工业化和城市发展对耕地的占用。④尽快培育农村土地使用权流转市场和旧房交易市场，引入市场机制，使土地资源得到合理有效的运用。
2.加快土地法律体系建设步伐。建立起以土地法为母法，包括土地规划、调查统计、土地税费、土地价格、土地市场、土地保护与开发等方面的法律体系，同时加强对有关法律、法规执行情况的监督检查。尽快完善基本农田保护制度，重点将城郊和公路沿线的耕地划入保护区，作为隔离带控制非农建设占用耕地。
3.治理水土流失，保护耕地资源。水土流失导致土壤中养分流失、生产力下降，在石质山区可使土地完全丧失农业利用价值，对土地资源的不合理利用和开发性建设中对水土保持的忽略是导致水土流失最主要的因素。①认真贯彻执行《水土保持法》，提高各级领导、决策层的水保意识，并把治理水土流失和防止新的水土流失做为地方各级领导目标责任的一个内容。②建设以提高地表绿色覆盖为中心的山地主体生态农业，逐步提高林业和畜牧业的比重，有计划地将25°以上坡地退耕还林还牧，提高绿色覆盖。③治理水土流失是一个关联度高，整体性强的系统工程，必须把治标与治本，生物防治与工程措施，宏观与微观，局部与整体，当前与长远，治理与开发等诸多方面的关系协调起来，统筹兼顾，综合治理，达到生态、经济、社会三方效益的统一。
4.从可持续发展的角度去开发土地后备资源，正确理解土地动态平衡。目前，在强调开发土地后备资源的时候，偏重于考核数字的平衡，垦荒的质量及其对生态环境的影响没有得到重视，在我国土地后备资源有限的情况下，耕地减少成为经济和社会事业发展不可避免的结果的现实情况下，不宜过份强调占一亩、垦一亩。我国后备土地资源大多处于生态问题严重的地区，只有高水平的开发并精心维护才不会造成生态恶化，所以开发后备土资源必须确保开发质量。由于适宜于或中度适宜于农业的土地几乎都被开垦用于种植业，目前要达到既增加耕地数量又不破坏生态平衡变得越来越困难，我们应从保障粮食供给与整治生态环境的角度来确定我国宜农荒地的开发战略，以避免因误导而造成对我国后备土地资源以及整个生态环境产生破坏性的影响。
我国中低产田占总耕地面积的87.5%，从目前来看，中低产田维持目前现状尚且面临资金困难，这种情况下，大规模垦荒一方面会形成资金分流，不利于农田水利设施的维护及中低产田改造，另一方面，由于土地开发资金不足，垦荒质量差，又增加了维护费用，还会造成后备土地资源和整个生态环境的极大破坏，事实上由于资金、技术、决策、认识上的问题，近几年来垦荒几乎都伴随着水土流失、沙漠化，所以从中长期来看，对中低产田改造比垦荒造田节省资金，有利于存量耕地质量的提高，不会破坏生态环境，挖掘出的粮食增产潜力远大于垦荒，所以应将改造中低产田放在优先的战略位置上。
5.农业内部结构调整可注意保护耕地。结构调整要在当地自然条件许可的范围内进行，要与基础设施能力相适应，以市场为依托，积极排除因政策误导和市场信息扭曲而造成的资源浪费。推广绿色建材，减少因制砖而挖毁土地面积，提倡火葬，减少土葬，节约耕地。
6.控制农村居民点建设增量土地，提高存量土地利用率。编制科学、明确、详细的村镇建设规则，以旧村庄为基础，充分利用各种闲置地，治理空心村，逐步实现三个集中：企业向工业园区集中，农户向城镇集中，耕地向规模经营集中，根据经济发展情况进行村庄合并，加快人口城镇化速度，提高人口的空间积累水平，同时，复垦废弃宅基地。划定基本农田保护区与农村居民点建设用地区域，对农宅用地实行“双控”：一控农户基地面积，二控农户房屋四周圈占面积，控制村庄规模不合理膨胀。同时在经济水平较高的城郊结合部和集镇积极提倡建公寓式楼房，降低人均用地面积。按谁投资谁受益的原则，建立农村居民点用地整理多元投资结构，筹集土地整理专项基金。
7.控制城市规模，挖掘用地潜力，提高土地利用率。据调查统计，1995年我国城市人均用地101.6m[2]，城市建城区内部土地利用潜力在17%以上，若将城市人均占地降至90m[2]，可以节约土地322万亩，可安排城市人口2800万，这些潜力还未将旧城改造，提高容积率的潜力计算在内，旧城改造一般可提高容积率1-2倍。要降低城镇人均占地面积，就要制止城市规划建设中的贪大求全、过份超前规划现象，加大城镇用地税费征收力度，促使城市走内涵式的发展道路，转变经济增长方式，实行内涵扩大再生产的发展战略，减少单位产值占用面积。城市发展、工矿企业、交通设施建设用地要尽量利用现有城市闲置和利用率不高的土地，尽量利用非耕地资源或从复垦、开垦荒地中解决。
标签：农用地论文; 土地资源管理论文; 用地面积论文; 用地性质论文; 农业发展论文; 三农论文; 农村论文; 经济论文; 经济学论文;