镶嵌式自主：城中村改造中的地方政府，本文主要内容关键词为：地方政府论文,城中村论文,自主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从城中村出现伊始，进行城中村的改造就成为各地方政府实现彻底城市化，改变城乡二元结构的首要目标。然而，政府作为改造的主体，自上而下的压力型改造遭到越来越多的抵制，激化了社会矛盾，对构建和谐社会产生了不利的影响。因此，在实践中更多地出现了村集体为主体的改造方式。在这种改造模式中，政府重新定位了自身在城中村改造中的角色，与村集体和村民形成一种合作互惠关系，我们称之为“镶嵌式自主”。本文将对这种“镶嵌式自主”出现的动因进行探究，并且讨论政府的行为策略是如何体现出“镶嵌式自主”的特点，以达到顺利推动城中村改造的目的。
一、镶嵌式自主：国家与社会的有效连接
镶嵌（embedded）首先是被Mark Granovetter提出，并被应用在经济与社会关系的研究上。Granovetter认为经济活动是镶嵌于社会关系中的，① 但这种“镶嵌”仅限于说明经济活动被动地受社会关系的约束的情况，而对经济活动将对社会产生何种影响却没有涉及。埃文斯（Peter Evans）将Mark Granovetter的“镶嵌”概念加以拓展，运用于政治经济学领域，并且用“镶嵌自主性”（embedded autonomy）作为描述国家与社会（市场）互动关系的新概念。这种互动关系表明，国家机关在具有自主性的同时，也必须与市场有适当程度的连接，国家机关对经济发展才能担当“当家主政”与“助产者”的角色。
埃文斯在其著作《嵌入性自主：国家与工业转型》② 中，认为发展中国家要成功实现工业化，就如同所有成功发展的国家一样，国家必须在经济发展中发挥着非常重要的作用，但埃文斯并不认为官僚体制干预社会活动越多，国家就越容易取得成功。他认为，由于干预社会活动来获得官僚自主性是不够的，而且也不能得到真正的自主性。相反，官僚体制必须镶嵌于社会关系中，与社会相连接，只有官僚自主性与社会镶嵌性相结合，国家才能获得发展。③
埃文斯认为国家与社区之间的关系存在两种模式，一是互补性，国家为社区居民提供有形或无形的公共物品，以此来增强双方合作与互补的关系。二是嵌入性，政府官员为社区提供良好的公共服务，进而形塑自己作为社区成员的身份，在社区居民中获得较高的认同和肯定。
Linda Weiss和John M.Hobson以“镶嵌的自主性”和“孤立自主性”两个概念来区别强国和弱国。前者善于协调合作，与社会交融来获得在政策发展的主导性。但后者却常以专断和强势的姿态，高高在上，试图对社会拥有绝对的控制权，却并没有得到社会真正的支持和认可。④ 真正的国家能力强的国家，也即真正的“强国”必须要善于协调，能够和民间社会力量建立合作互惠的关系，从而开拓其“基层行政能力”，并依托此种能力来促进经济和社会的良性发展。⑤ 而弱国作为“专制国家”，虽然看上去有绝对的强制力，但实际上是能力很弱的国家。这类国家通过对社会的压制来实现政策目标，导致政策难以有效执行，国家意志得不到真正贯彻。
“镶嵌式自主”的概念，有助于我们理解政府改变在城中村改造中的角色和定位的原因，为理解政府在城中村改造中的行为策略提供了一个有用的解释工具。
二、动因分析：政绩诉求与“自主性”危机
城中村改造作为“资源密集型”工程，能够为地方政府带来政绩效应，因此地方政府需要通过城中村改造彰显自己的政绩。但是近年来政府的动员和控制社会的能力、贯彻自己意志的能力在降低，国家的自主性削弱了。这决定了政府必须实现“镶嵌式自主”，与社会有效连接，才能获得政策发展的主导性。
（一）地方政府的政绩诉求
在中国城市化进程中，地方政府是城市扩张的主导力量，中国的城市化实质走的是一条有“规划”的强制性制度变迁之路，地方政府是城市化得以快速推进的主导力量。⑥ 与此同时，城市的发展也是地方政府以此获取上级政府和公众认可的重要手段。最重要的是城市的发展能够为地方政府官员创造政绩，这也是地方政府热衷于“城市化”和城市扩张的根本原因。
上级政府把发展经济的指标GDP和财政收入作为衡量下级政府官员能否晋升的核心指标。毋庸置疑，地方政府为了在晋升考核中获胜，会将注意力转向能够快速显示政绩的项目。城中村改造作为“资源密集型”的工程，对加快城市建设，促进地方经济增长的贡献非常大，因此能为地方政府官员带来政绩效应。所谓的资源密集型工程是指那些投资大、规模大、难度大的项目。⑦ 此类工程之所以能够成为地方政府显示自己能力（绩效）的有效信号是因为，一是基层政府能够通过资源密集型工程将自己的能力突显出来，以显示出优于其它基层政府的绩效；二是动员资源的能力在保证本地经济持续增长方面功效显著，更容易以此赢得上级政府的提拔和重用；三是“资源密集型”工程容易被衡量，较易形成客观的结果去进行比较，更适合成为政绩工程。⑧
城中村改造一旦成为政绩考核目标之一，地方政府官员就需要经过种种努力通过政绩考核以获得晋升，因为目前的官员考核体制在提供了激励机制的同时，也激化了同级政府官员之间，以及不同部门、单位、区域官员之间的攀比趋势。⑨ 周黎安教授认为，各地地方政府官员为努力提升本地的GDP而开展的“晋升锦标赛”模式，可以将期待晋升的地方政府官员处于强有力的激励之下，⑩ 作为“经济人”的地方政府官员只有在晋升博弈的“锦标赛”中赢得胜利，才能实现其在薪水、职务、权力、声誉和工作轻闲程度等方面的利益最大化。
（二）地方政府的“自主性”危机
地方政府的“自主性”是指政府对社会的控制能力和超越能力。在本文笔者将地方政府的自主性概念等同于国家自主性。国家自主性的概念来自斯科波尔在《国家归来》一书中，对国家自主性所下的定义。斯科波尔认为，所谓国家自主性是指，国家自认是控制特定领土及其之上人民的组织，可以去形成并寻求目标，而非单纯地去反映社会，阶级或社会团体的利益或要求。(11) 因此国家的自主性是指国家机器所拥有的权力能够在某种程度上独立于组成生产关系的社会权力。当政府实施政策遭遇到社会团体的反对或对抗时，政府有能力通过政策操作与权力运用，完成政策目标。(12)
近年来，地方政府公司化现象受到人们的广泛关注。所谓“地方政府公司化”生动地刻画出地方政府在市场经济中的行为模式和扮演的角色。在经济发展指标的增长压力下，政府逐渐转变为一个追求经济效益最大化的市场主体，而政府的维护公平正义和社会秩序职能受到削弱。
地方政府公司化直接造成了地方政府的社会超越性大幅度降低，国家的自主性削弱。当政府变成了市场经济的参与者和竞争者的时候，在利益驱动下，地方政府就很难以“超然的态度”，实现超越性，“与民争利”的事情就会经常发生。伴随着地方政府社会超越性的降低，人们对政府的信任度也就相应地降低。当政府成为市场经济中的一个直接的参与者，一个积极的活动者时，一个与企业没什么两样的利益主体的时候，公众也对地方政府持不信任态度。(13) 在这样一种不信任的状态下，政府动员和控制社会的能力、实际渗透社会的能力便降低了，国家的自主性下降了。
城中村改造本是一项关乎全体市民利益的工程，如同拆迁一样，改造可能会对一些当事人的既得利益有一定损害，但最终是有利于整个城市的发展的。尽管城中村存在的种种问题为地方政府推动城中村改造提供了一种合理解释，但近年来地方政府行为公司化的倾向让村民对城中村改造心存芥蒂，对地方政府经验性的不信任态度，让占据着绝大多数资源的地方政府也难以贸然采用以往的政府为主体的强制性改造方式。
2006年7月受深圳市宝安区政府委托，深圳市英联国际不动产有限公司对宝安区331个旧屋村进行了改造意向调查，将调查表下发到旧屋村所在的各社区居民小组和村股份公司，对村民改造意向进行调查摸底。调查表由村股份公司填写后盖章确认，本次调查的整体改造意向体现了社区居民小组和村股份公司的意愿。(14)
表1－1中的调查结果显示，旧村原居民改造意愿非常强烈，他们更多希望采取自筹自建的方式进行改造，不愿意政府对祖屋进行收购，政府希望通过征收方式解决旧村改造的方式难以被原居民接受。村民对地方政府采用政府征收的方式来推动改造存在戒备心理，在他们看来，这是政府变相地低价收购农民的土地，以购买的形式代替强制征收。这也印证了地方政府以往的逐利形象大大降低了政府的自主性，对社会的实际渗透和动员能力降低了。
三、行为分析：镶嵌的自主性
地方政府有追求政绩的强劲动力，但由于国家自主性的日渐式微，决定了政府要实现预定的政策目标，就必须重新界定自己在城中村改造中的角色定位，政府应该是公共政策的制定者、改造的监督者以及利益关系的协调者和调停人。通过在城中村改造中采取监管改造资金、协调利益关系和提供相关优惠政策等行为策略，与村集体和村民发生镶嵌关系，从而“解救”政府的自主性危机，达到顺利推动城中村改造的目的。这也使得地方政府在城中村改造中的行为表现为一种“镶嵌的自主性”，或者称之为“镶嵌式自主”。
（一）监管改造：降低交易成本
降低交易费用最有效途径是制度。著名的科斯定理指出，在交易成本大于零的情况下，只有在产权明确界定的前提下，通过有效的制度安排，抑制交易双方的机会主义行为，减少交易成本，才能促进资源合理配置和社会财富的整体增长。降低交易费用的制度有两种供给途径：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在诱致性制度变迁中，由于每个主体的偏好和受益程度无法明确反映出来，从而无法核算每个成员应支付的费用；同时，制度具有广泛的外部性，一旦正式运行，所有交易主体可以一致地享有收益，因此造成“搭便车”现象客观存在，公共服务难以实现有效供给。在此种情形下，如果仅仅依靠诱致性制度变迁，会造成制度供给短缺和迟滞。这就必须引入强制性制度变迁进行弥补。强制性制度变迁能够发挥作用的基础在于国家天然具有强制性，如果由政府来提供公共服务，不仅可以有效地防止外部性和“搭便车”行为，节约单个市场主体的信息成本、组织成本和实施成本，而且还可以收到规模经济的效果，提高资源配置效率。(15)
在以村集体为实施主体的城中村改造中，政府通过制度设计来监管改造的过程，防范在大规模城中村改造中可能出现的贪污腐败问题，防止少数村干部侵害村民集体利益，防止因为资金使用不当导致的“烂尾工程”，以此降低改造的交易成本。城中村改造涉及的庞大改造资金，如果使用不当导致工程延期甚至出现“烂尾工程”，或者村干部有贪污腐败的行为，都将会对改造造成无可估量的损失，对村集体经济的发展和村民的整体利益造成极大的危害，而对村干部如何使用这笔资金，普通村民由于信息不对称和能力有限，以及“搭便车”现象的客观存在，村民是无法进行有效监督的。因此，对改造资金的监管必须由政府来进行。
（二）协调关系：利益冲突的调停者
虽然当代政府的职能在不断演变和发展，但扮演中立的调停者和仲裁者角色，依旧是政府的基础性职能。政府的其他职能都是建立在其有效履行这种职能的基础之上的。对于政府来说，取得合法性的基础不在于保持经济的快速增长，而在于实现社会的稳定和可持续发展。而这种稳定取决于个人和团体的利益都能在政府提供的社会环境中达到平衡和协调，每个人的合法权利都能得到彰显，当其权利受到损害时，政府能够提供相应的制度措施给予救济。在利益多样化和利益冲突时常发生的时代，公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停人、中介人甚至裁判员。(16)
在以往的政府为主体的改造模式中，政府是谈判桌的一方，与村集体和村民为拆迁补偿价格，为安置过渡等问题讨价还价，甚至在达不成协议时不惜动用国家机器暴力拆迁，极大地影响了政府形象。而以村集体为主体的改造模式中，政府能够主动从改造的主体中“剥离”出来，超脱为中立的仲裁者角色，协调村集体和村民的矛盾，使它们之间的“博弈”实现“非零和”结果。
（三）政府：有限能力与资源互济
在城中村改造的问题上，地方政府处于一种“能力有限，责任无限”的进退两难之境。这种困境主要表现在一方面城中村面貌确实与城市环境很不协调，极大地影响了城市发展质量，而且在当前的政绩考核中往往将城中村改造纳入考核体系，地方政府被置于这样的压力下，也希望能够努力搞好城中村改造。另一方面，地方政府的经济实力实在是捉襟见肘，无力应对村民的补偿与安置善后在内的一系列社会负担。
于是，由于资本资源的缺乏，地方政府虽然很想在短时间内改变城中村的面貌，尽快实现改造，但却试图不支付经济成本，或者说花很少的钱改造城中村，这只能寻找别的途径。同时，在缺少制度资源的支持下，政府也是不可能延续计划经济体制下通过权力（行政强制）来实现行动目标的“路径依赖”的。农村股份合作制改革，使作为股东利益代表的村集体更多考虑股东（村民）的福利而不是无条件地服从国家意志。因此，在制度资源和资本资源双重缺乏的状态下，在内外压力交互作用的冲突背景下，政府只能另辟蹊径来达到推动城中村改造的目的。
通过实地调研，笔者发现政府虽然对改造资金的投入很少，但却可以通过提供优惠政策来实现“资源互济”。“资源互济”就是指当地方政府的某种资源存量不足并因此影响到其实际运作时，基层政权会动用其他资源来对由于这种资源的缺位而产生的问题进行救济。在城中村改造中，地方政府就是动用了制度资源、组织资源来救济、弥补经济资源不足的局面，从而使城中村改造顺利完成。我们称之为“制度资源的经济化”。(17)
地方政府所掌握的正式的、合法的行政体制和政策法规本身是可利用的资源，这些制度性资源可以间接转化为村集体的经济资源，可以为地方政府在城中村改造中不支付经济成本提供一个合理的解释。
一方面是动用行政体制资源，间接减少村集体和村民的经济成本。这表现在两个方面。第一，前文提到的政府监管改造，对改造资金和改造进程进行严格监督，降低了交易成本。地方政府利用制度资源促使交易费用下降，推动了城中村改造顺利进行。第二，地方政府利用组织资源缩短了审批程序，加快了改造的进程。根据目前的审批程序，专项编制规划的审批由市规划主管部门报市城市规划委员会批准，审批时间有时需要近一年，因为城市规划委员会的专家很难到齐。而且这还只是第一个程序，即使批复完成后，改造主体所涉及的行政许可事项诸如规划、国土、建设、环保等也要与其他的房地产开发的新建项目一样走审批程序。这些程序走完了，建设单位才能招标。目前很多城市对城中村改造采取“绿色通道”，将城中村改造的规划审批权下放到区级政府，减少审批程序，缩短审批时间。
另一方面，地方政府利用政策法规资源，让利给村集体和村民。与利用行政制度资源相对应，地方政府还利用自身对相关政策法规的事实上的控制权和执行权，在合法的情况下，给予优惠政策，从而减少村集体的开发成本和经济付出。
例如深圳市政府为了推动城中村改造，对改造项目提供了比较大的让利空间。在2004年深圳市政府颁布的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府［2004］177号）中规定，在容积率达到控制标准以下的前提下，土地出让金给予减免。最重要的是，该规定还明确了城中村改造完成后原村民的房产能够取得国有房地产权证，有完全产权，可以上市交易，所谓的“小产权房”不复存在。这意味着通过土地房屋的国有化，在集体房地产和国有房地产价差明显的情况下，通过城中村改造后，原集体房地产实现了自由交易流转（包括转让、抵押、出租等），土地房屋的市场价值有了第二次飞跃性的激增，能够有效地盘活资产，显化房地产的市场价值。
四、结语
虽然中国仍然是一个“强国家－弱社会”的基本结构，国家对资源的掌握和控制能力并没有大的减弱，政府在制定政策仍然有着高度的自主性，但是政府政策执行的国家自主性却在日益削弱。因此，虽然地方政府有着强劲的城中村改造的动机，但是也必须和社会交融来取得其在政策发展上的主导性。政府必须重新界定自己在城中村改造中的角色定位，政府应该是公共政策的制定者、改造的监督者以及利益关系的协调者和调停人。在中国实现现代化的过程中，需要解决的核心问题是对传统的威权统治形式和结构进行革新，使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，并转换成具有现代化导向的政治核心。(18)
注释：
① M.Granovetter,Economic Action and Social Structure:The Problem of Embeddedness,American Journal of Sociology,91(nov.),1985,pp.481-510.
② 对于embed一词的翻译，国内有译作“嵌入”，也有译作“镶嵌”，本文在此吸收了两种译法。在文中出现的“嵌入”和“镶嵌”指的是同一种意思。
③ Peter B.Evans,Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation,Princeton:New Jersey Princeton University Press,1995,pp.39-42.
④ Weiss,Linda and John Hobson,States and Economic Development.Cambridge:Polity Press,1995.
⑤ Mann,Michael,“The Power of the States”in John Hall ed.The States.Vol.I.London:Routledge,1994.
⑥ 李一平：《城郊农民集体维权行动的缘起、方式与机理分析》，《中共中央党校学报》2005年第3期。
⑦⑧⑨ 周雪光：《逆向软预算约束——一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。
⑩ 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
(11) Theda Skocpol,Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research,Cambridge:Cambridge University Press,I985.
(12) Skocpol,States and Social Revolution,Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.9.
(13) 孙立平：《向市场经济过渡中的国家自主性问题》，《战略与管理》1996年第4期。
(14) 摘自《深圳市宝安区旧屋村改造意向问卷调查报告》，深圳市宝安区城中村（旧村）改造办公室，深圳市英联国际不动产有限公司，2006年8月。
(15) 于辉、王淑珍：《交易费用与政府行为》，《北京科技大学学报》（社会科学版）2006年第2期。
(16) ［美］珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，译者前言第7页。
(17) 王道勇：《国家与农民关系的现代性变迁》，中国人民大学出版社，2008，第86页。
(18) 邓正来：《国家与社会：中国的市民社会》，北京大学出版社，2008年，第1页。