优化政府组织结构：中国行政体制改革不可回避的关口，本文主要内容关键词为：关口论文,体制改革论文,中国论文,组织结构论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国跨越不了优化政府组织结构这一道行政体制改革关口①，政府组织结构又不能永远没完没了处于剧烈变动之中。理由有四条：其一，2020年中国使各方面制度更加成熟更加定型的时限已经确定②。2013年以来持续的简政放权、大数据时代互联网技术的日趋成熟，为建立大部门体制奠定良好基础。其二，一个相对稳定的组织结构，有利于可持续积累组织经验，有利于稳步积累公务员专业知识，有利于稳定公务员职业生涯预期。其三，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设五位一体，需要科学组织结构支撑。其四，以一个整体政府而不是以一个碎片化的政府与社会协作，才能事半功倍，最大限度地统筹公共资源。因此，优化政府组织结构，是中国行政体制改革不可回避的任务。 优化政府组织结构的目标模式是什么?笔者坚持认为就是大部门体制③。大部门体制是“体”与“制”的统一，“体”，即是政府组织结构(架构)，由核心化的行政决策中枢、综合化的覆盖政府基本职能的组成部门、专门化的执行机构三个基本要素构成；“制”，即是决策权、执行权、监督权相互制约的运行机制。 一、大胆借鉴发达国家大部门体制改革有益经验，充分关注中国实施大部门体制的个性 (一)哪些经验可以借鉴 现代意义上的大部门体制最早始于当代西方发达国家，因此，借鉴西方国家推进大部门体制的某些经验，对我国实施大部门体制有启发和借鉴的意义。 1.大部门体制改革离不开顶层设计。 没有顶层设计或顶层设计滞后，大部门体制改革只能在黑暗中摸索，一些先行探索的地方、部门就可能会陷入孤军深入、孤立无援的境地，最终导致渐行渐弱，无疾而终。许多国家的实践表明，统筹协调、整体推进、督促落实是消解大部门体制改革阻力的不二法门。例如，美国、英国、澳大利亚、日本曾经推行的大部门体制改革，无一不是由其执政党党魁兼行政首脑经过较为长期的研究、设计与准备，通过统筹协调、整体推进、督促落实最终实现的。 2.科学化民主化法治化是推进大部门体制的重要保障。 实施大部门体制势必遭到一些力量的抵制与反对。如果不把支持大部门体制的力量有效组织起来，实施大部门体制就是水中月、镜中花。政治领导、民间参与(特别是企业界与理论界的参与)、立法推动，三者一体化合力推动，是发达国家推进大部门体制的普遍做法。 大部门体制是政治体制改革的一部分，没有政治领导的推动是难以成功的。在政治领导方面，为推进大部门体制，一般都建立直属最高行政决策班子的专门机构。如美国1937年建立美国总统行政管理委员会，超前设计优化政府组织架构预案；日本1996年桥本内阁成立以桥本龙太郎为会长、由各界民间人士组成的“行政改革会议”，以协助桥本首相确立大部门体制的最终方案；韩国1998年建立“政权接受委员会‘直属的’政府组织改编审议委员会”，协助总统设计韩国大部门体制方案。 政府归根结底是建立在社会基础之上，政治上层建筑最终要服从服务于经济基础与经济发展，只有依靠民众民间推动，才能更好地克服改革阻力。民间推动是可持续的改革动力。在民间推动方面，各类领导改革的组织在决策阶段充分集中管理专家、纳税人与政治家的智慧；在执行阶段充分依靠纳税人与具体服务对象的力量推进；在评估阶段也充分依靠民间与政府的互动。 先立法后改革，以立法来巩固改革成果。日本桥本首相1996年很快地把制订改革方案的规划带入决策日程，审议咨询阶段却经过1年的时间：1996年11月28日至1997年12月3日。1998年6月12日国会通过并公布《中央省厅等重组基本法》，即决策方案通过国会审查而得以合法化。1998年6月12日至2001年1月前是执行决策方案的准备时期，长达30个月。2001年1月决策方案得以落实，新的政府架构开始运作。几乎所有的发达国家都是依法推动大部门体制。 3.行政决策中枢精干化，强化内阁对战略决策的领导权。 行政决策中枢的精干化，是现代行政决策体制演变的基本趋势。大部分发达国家的政府组成人员(内阁成员)都比较精干。内阁成员数量与政府组成部门数量之间的关系表现为三种形式：第一，部分国家政府内阁成员数量相当于内阁部数量，基本控制在20个以内。例如，芬兰内阁成员18名，瑞典11名，西班牙19名，澳大利亚17名。第二，部分国家政府内阁成员数量略多于内阁部数量，基本稳定在20名左右。例如，日本12个内阁部，内阁成员18名。英国二战后内阁成员多数在20～24名之间。新加坡的内阁部有15个，内阁成员17名。目前，美国内阁部15个，内阁组成人员21名，由15名内阁部长、6名内阁级别成员构成。第三，个别国家的内阁成员数量少于内阁部长的数量，基本维持在20名左右。例如，目前新西兰设置内阁部30个，但有的部长兼任几个部的部长，于是总理、部长组成的内阁成员只有19名。 行政首脑保持合理控制幅度的内在要求，是驱使行政决策中枢精干化的一个直接原因。绝大多数发达国家的政府没有类似中国的分管领导体制。除了政府首脑，一些国家设置1名政府副职，如美国、英国、日本等，但这些副职基本没有固定的实质性的分管工作，多是完成政府首脑临时交办的工作，国家的法定行政权真正由政府行政首脑来行使。政府行政首脑不可能通过政府副职去协调内阁部门，从而间接扩大控制幅度。这对发达国家来说是一个硬约束。 掌握决策的领导权是行政决策中枢最重要的职责。动议、审定、决断战略决策，抑制部门利益膨胀，是行政决策中枢的使命。因此，行政决策中枢首先不是选择决策方案，而是选择决策价值；不是权衡部门决策，而是把握战略决策领导权；不是平衡部门决策，而是判断部门决策是否与政府总体战略决策相一致。这是合理提高决策效率，及时回应重大社会诉求的需要。行政决策中枢不否认政府组成人员集思广益，但拒绝组成部门尾大不掉，架空行政首脑，以致出现“强部门、弱政府”的格局。 美国1939年、日本2001年推行的大部门体制改革，最直接的目的就是加强行政决策中枢的领导权；英国20世纪70年代、澳大利亚1987年实施的大部门体制改革最直接目的是减少职责交叉，增强行政决策中枢决策的执行力。 4.与精干化的行政决策中枢相适应，设立高效的办事机构。 精干化的行政决策中枢的办事机构主要履行辅助决策与综合协调职能。行政首脑办事机构成为辅助行政首脑做出正确决策的最重要的咨询机构。行政首脑办事机构按照“谋”“断”分开的原则，为决策中枢提供决策情报和信息，协助决策者发现问题，提出目标，根据目标提出解决问题的决策方案，行政首脑决断后提出部署方案，从而为决策中枢提供决策支持与预测评价。 这正像人的神经中枢必须位于大脑中一样，政府综合协调的中心应设置在行政决策中枢。综合协调中心内涵为：一是尽管存在多种协调机构，但内阁办公厅是中央层面权威最高的协调机构。二是内阁办公厅的协调属于最终协调。三是其协调结果具有强制执行的效力。大部门需要大协调。覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能则相对越宽，部门权力则相对越大，对政府综合协调能力的要求则相对越高。在分层、分类协调的基础上，将行政决策中枢办事机构定位为综合协调中心，目前已经成为实行大部门体制国家的通行做法。发达国家之所以没有出现我国普遍存在的部门规章打架、部门职责冲突，与其充分发挥行政首脑办事机构(特别是内阁办公厅)对各部门的综合协调作用有着直接关系。 为什么政府的综合协调中心必须设置在行政决策中枢?从理论层面考察，协调与被协调是力量之间的一种对比。组成部门职能越宽，职权相对越大，协调难度相对越大。没有强有力的、法律地位高于组成部门的综合协调中心，政府就难以实现决策统一科学、执行顺畅高效、监督有力到位。从实践层面考察，将行政首脑办事机构作为综合协调中心，是比较多种协调主体协调效果后的理性选择。美、英、日等国家把行政首脑办事机构作为最后协调中心都经历一个过程。美国对行政首脑办事机构的重视始于20世纪30年代，标志为美国1937年1月《美国总统行政管理委员会报告》的发表。自1939年开始开启建立与加强行政首脑办事机构的进程。英国1916年内阁办公厅的建立，确立于1974年希斯首相的大部门体制改革；日本起步于1947年《内阁法》实施，确立于2001年1月6日中央省厅结构性重组。实践表明，将行政首脑办事机构作为综合协调中心是最佳选择，除此之外的任何部门所发挥的协调作用只能是辅助性的，不是决定性的，否则就会出现政府综合协调中心的旁落。 5.为提高行政效能，执行机构实行专业化。 政府组成部门是“少机构，宽职能”，绝不意味着所有类型的政府机构数量一定少，职能一定宽。当前实行大部门体制的国家，内阁部门虽然相对较少，但执行机构相对较多。例如，美国设置15个内阁部，独立机构却有69个；爱尔兰16个内阁部，执行机构高达134个；德国设置13个内阁部，执行机构36个；俄罗斯设置17个内阁部，其他职责部门却有29个。 提高执行效能是执行机构的使命所在。执行机构的专业化是提高执行效能的首要前提。执行机构的专业化并不排斥执行机构设置的综合化，但这种综合化必须以提高专业化水准为前提。正是执行机构的专业化内在要求，使得执行机构设置专门化，成为实行大部门体制国家的通行做法。世界各国实践表明：执行机构的类型不宜过多过滥，其数量根据实际需要确定。管理方式与运行方式的根本转变是提高执行机构效能的关键。如果绩效管理不成熟，组成部门下边挂一些执行机构也容易失效。 6.发达国家强调决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调。 决策科学、执行高效、监督有力，是任何现代行政体制的共同追求，因此，世界各国都在不懈追求完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。 就政府总体而言，决策权、执行权、监督权的相互分离与协调，首先指的是行政决策中枢及其办事机构、组成部门、执行机构之间的职权配置与相互关系。行政决策中枢主要就政府战略决策做出决断，政府组成部门主要做出职权范围内公共政策，属于行政决策中枢决策下的执行性决策。换言之，政府基本职能的政策制定权不宜游离于政府组成部门之外。执行机构主要依法执行政府或组成部门的决策。例如，截止到2012年1月，新加坡中央政府设置15个内阁部，按照决策、执行相分离原则设立内阁部归口管理的法定机构64个。再如，新西兰类型的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，在世界各国中比较典型。新西兰根据政策、所有权、资金与执行分离的理念，生成一种三层政府体制。第一层是政策性部委，主要从事政策制定、规制与提供公共服务。第二层是公共部门(又名皇家实体，Crown Entities)，主要从事规制以及具体生产公共服务。第三层由私人或非营利性部门组成，与公共部门竞争服务合同。就第一层来说，根据1988年的《政府部门法》，国家公共服务委员会通过合同雇佣首席执行官，专门负责部门的执行工作。自1994年4月1日36位首席执行官就职起，新西兰就严格运行这一体制。2002年首席执行官与财政部、国家服务委员会签订产出协议。决策者是部长、财政部。监督者为国会选拔委员会、决策者、审计部门等。就第二层来说，主管部长根据需要可以与部门之外的皇家实体签订产出协议，实行绩效管理。就第三层来说，私人与非营利部门与政府部门(或公共部门)签订公共服务协议，实行绩效管理。 就大部门内部而言，是指组成部门与执行机构之间的职权配置及其相互关系。纵观实施大部门体制的国家，有的大部门决策权与执行权一体化；有的存在决策权与执行权相互制约与相互协调的状况，如美国内阁部与内阁部在地方的派出机构，瑞典、英国内阁部与归口管理的执行局。 (二)中国建立大部门体制必然有自己的特殊性 基于中国行政权力体制的个性，发达国家大部门体制的通行做法并不能涵盖中国建立大部门体制的特殊性。 1.中国建立大部门体制必然要求行政权力在党政机构的重新配置。 中国行政权力是双载体，这是中国行政权力体制个性。共产党组织机构与人民政府及其部门同为中国行政权力的载体④。基于此，必然要求统筹党政机构设置。概而言之，统筹党政机构设置有三种选择：第一，职责高度关联，目前分设是必要的，重在理顺关系。例如，中央层面的宣传、文化部门。第二，职责密切关联，若分设，会分散资源，应合署办公。如从事公务员管理的组织部门与政府人事部门。第三，职责高度雷同，高度重复，可撤销一家，职能并入另一家，如撤销地方政府农委，并入政府农业部门。 2.决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，在中国必然有其特殊的实现方式。 第一，决策权如何在党政之间科学配置?南开大学朱光磊教授认为，党政关系是中国最基本的政治关系，因此，中国“政府过程”最主要的问题是“如何规范中国共产党和中国政府的关系问题”[1]。其实，早在1995年北京大学的李景鹏教授在《权力政治学》中入木三分地描述国家权力运行的“双轨制”[2]。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量，各个领域、各个方面都必须坚定自觉遵守党的领导”[3]。中国共产党既然是我们事业的坚强领导核心，党在各级政府中当然掌握着最高的决策权、领导权；我们对此应有充分的制度自信。各级党委掌握相应的战略决策，各级政府则相应扮演着执行战略决策的角色。例如，2014年3月中央成立全面深化改革领导小组办公室，总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实改革，效果各方公认。从这一角度讲，决策权与执行权是相对分离的，各级党委天然地对各级政府拥有监督权。我们也应该看到，经过1978年以来近四十年的改革积累，省级以上党的委员会与政府之间的职责在实践中是清晰的，地级市以下尤其是县级以下党委与政府的职责具有浓厚的重叠色彩。笔者认为，县级以下党委与政府更多的是执行上级党委政府决策，个人观点倾向于统筹设置党委政府的决策权。例如，广东顺德2009年9月实施大部门体制改革以来，为提高党委、政府对地方发展改革战略决策的民主化与科学化水平，区全局性重大公共决策权集中由“四位一体”的区联席会议行使。联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席组成。这种珍贵的、难得的探索，不要轻易否定，可在探索中持续改进。 第二，国务院层面如何实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制?切入点是决策权与执行权的分离与协调，实现决策权的大部制。决策权统一，是规则统一的充分条件，是决策科学的必要条件，是避免政出多门的前提条件。国务院全体会议拥有政府战略性规划、政策、标准、监督权；将相似或相同事情的决策权交给一个组成部门，使其在国务院战略决策框架内，掌握重大行业规划、标准、政策制定权、监督权，掌控行业重大项目配置权。特别值得注意的是，应修改《国务院关于部委管理的国家局设置及有关问题的通知》(国发[1993]26号)，重新定位部委与部委管理的国家局之间关系，即重新明确部委拥有决策权，部委管理的国家局拥有执行权。中国大部门体制需要事业单位的技术支撑。发达国家没有事业单位的概念，必要而充分的技术支撑资源与队伍属于内阁部的有机组成部分。中国部委与提供技术支撑的公益性事业单位不能完全割裂，可以通过购买服务等多种方式保持有机联系。 第三，地方政府层面如何实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制?至少三种方式可供选择，首先，决策权、执行权、监督权在一级政府总体配置。例如，顺德区2009年9月以来，按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制。顺德区全局性重大公共决策集中由“四位一体”的区联席会议行使。区联席会议的决策由党政大部门集中统一执行。经济社会管理的具体执行更多地下放或外移给镇街、事业单位、法定机构和社会组织。区纪委监察部门负责对党政大部门的工作进行纪律和绩效监督。其次，在地级市(不含地级市)以上组成部门内部相对区分决策机构与执行机构，例如，深圳市交通委员会内部决策层与执行层的相对区分。再次，科学配置行政审批权，省级以下依法由一个部门集中行使行政审批权，实行审批与政策制定、监管的相对分离。 第四，焦点是针对重要行政资源探索“三分”。彻底改变交通建设项目“四位一体”(自己分配资金、自己建设、自己监理、自己经营)建设经营模式。实现专项资金分配的决策权、执行权、监督权的分离。 第五，仅仅依靠行政系统内决策层监督执行层，难以完全解决对大部门的监督问题。要较为彻底地解决对大部门有效监督问题，应从开放政府、数据透明上下功夫，应从加大社会监督的制度建设上下功夫。 二、立足于支撑保障五个建设，科学定位2020年前建立大部门体制的主要任务 加强服务型政府建设是中国继续推进大部门体制的根本目的所在。脱离服务型政府建设，推进大部门体制探索就失去应有的价值。为加强服务型政府建设，我国继续推进大部门体制的目标定位是：加强政府社会管理与公共服务部门建设，实现行业决策的系统化，提高政府工作效能，减少部门职责交叉分散，集中与统合公共资源，强化权责统一，提高行政效能。为五个建设提供组织支撑，则是建立大部门体制的立足点。 根据中国共产党十八届三中、五中全会精神，加强服务型政府建设，实现政府有效治理，必须积极稳妥地实施大部门体制。其主要任务包括以下方面。 (一)经济建设领域的大部门体制 处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，对推进经济建设至关重要。党的十八届三中全会对如何更好地发挥政府作用提出明确要求，即实现科学的宏观调控与有效的政府治理。一是要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。特别是深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除了关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。二是要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，同时加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。三是“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。党的十八届五中全会进一步指出，“深入实施创新驱动发展战略”，“改革完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”[4]。 基于以上分析，可以得出三点推论： 1.应不失时机地将现行的投资管理部门改为国家经济规划部门。 即将国家发展和改革委员会改为国家经济规划部。 2.建议按照“三合一”模式来相对集中知识产权管理权限。 基于国际经验的考虑，“三合一”将主要知识产权品种一体保护，能够打造信息加工、产品生产、商品销售全环节的知识产权一体化保护，提升知识产权保护实效。“二合一”将工业产权一体保护，专利权和商标权非常类似、管理手段和管理方法一致，相对容易操作；但是不利于打通工业3.0乃至工业4.0下全链条的创新成果保护。知识产权强国政府的知识产权管理体制共性特点是“形散而神不散”，即知识产权管理职能由多个政府部门分别行使，但一级政府却能够有效履行知识产权管理职能，有效地助推创新驱动。“形散”即知识产权管理职能相对分散的格局，与知识产权管理所涉及的对象与客体的发散特性直接相关。“形散”不是无限分散过度分散。世界主要国家针对关联密切的知识产权普遍建立相对有机统一的管理机构。英国、俄罗斯、加拿大、新加坡、荷兰等70多个国家实行专利、商标和版权统一管理的“三合一”模式。美国、日本、德国、法国、韩国、意大利等110个国家采用专利与商标统一管理的“二合一”模式。目前，采取专利、商标和版权等知识产权分别由不同行政机构管理的管理模式的国家仅有中国、朝鲜、埃及、希腊和沙特等国家。传统意义上，专利权和商标权统称为工业产权，工业产权和版权统称为知识产权。选择“二合一”的110多个国家主要沿袭传统工业时代(工业1.0和工业2.0时代)的特点：机械化和电力化基础上的大规模生产、大规模销售，因此，主要保护生产环节的专利权和主要保护销售环节的商标权由一个部门统一负责。选择“三合一”的70多个国家多数是在电子信息时代(工业3.0时代)的背景下改革形成的，这一时代应用电子信息技术改造制造生产过程，体现生产、销售与信息的结合，然而信息绝大多数情况下(尤其是计算机软件为载体的信息)必须采用版权加以保护(事实上目前我们版权保护的主要对象不是文学艺术作品而是计算机软件作品)，因此，“三合一”更符合工业3.0乃至工业4.0的现实发展需要。当然，“三合一”中的版权与意识形态管控有一定关系，将版权纳入知识产权管理部门对出版管理有一定影响。 3.按决策权与执行权相对分离的原则改革完善金融监管体制。 目前，“一行三会”模式，“铁路警察、各管一段”的做法，不符合建设金融宏观审慎管理制度的要求，难以坚守住不发生系统性金融风险的底线。保持现有的“一行三会”格局、成立金融监管协调委员会的做法只能是又一次叠床架屋；简单地合并“三会”为国家金融监管总局，难以使金融宏观审慎管理制度落地。笔者同意李波先生的观点：由中国人民银行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管；“三会”合并组建新的监管机构负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管[5]。 应鼓励地方政府部门整合的力度更大一些。比如，可统一设置发展规划部门，统一产业发展规划、土地利用规划、生态保护规划、建设等规划，统筹地方经济社会发展总体规划。可统一设置主管经济发展的部门，以综合利用科技、服务、产权保护、投资促进等各种方式，促进地方一、二、三产业的发展。可统一设置财税部门，以减少行政成本，推进财税管理体制改革。可统一设置市场监管部门，以形成执法合力，为公民更好地提供食品、药品、生产安全保障。可统一设置城乡建设和交通部门，以实现规划职能与建设职能的分离，提高建设管理效能。 (二)政治建设领域的大部门体制 依法行政是依法治国的重要任务，推进法治政府建设是深化政治体制改革的重要内容。 1.执法领域的大部门体制。 党的十八届三中全会对“深化行政执法体制改革”做出具体部署，要求“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。这一要求事实上明确两项任务：一是要对行政执法主体进行整合；二是要对行政执法权的运行机制进行改造。由此，在行政执法领域按照实施大部门体制的基本要求，进行机构调整和运行机制的再造，必然成为政治体制改革的重要组成部分。 2.公务员管理的大部门体制。 为加大《公务员法》实施力度，笔者认为省级以下的党委组织部门、政府公务员管理部门也应按建立大部门体制的思路加以整合。 鼓励地方对承担相近政务管理职能的党政部门尽量综合设置。政府的政务管理部门很容易与党委的相关部门职责交叉，如文体新闻广电出版、版权管理与意识形态管理，外事、侨务、民族宗教管理与统战工作，司法行政与政法工作，监察工作与纪检工作很难彻底分清职责。这样一些党政政务管理部门宜综合设置，从而更好地加强党的领导，提高政务管理效能。例如，广东早在2008年就明确提出：“在统筹考虑党政群机构职能的基础上，将相同及相近的职能整合归入一个部门负责，或把职能相同或相近的机构合并成一个较大的部门。” (三)文化建设领域的大部门体制 2013年5月，中央下发《关于当前意识形态领域情况的通报》，提出要在省级政府探索建立大文化管理体制。党的十八届三中全会对文化建设提出新的要求：“按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。”党的十八届三中全会的这一精神，实际上是要求推进大文化管理体制。笔者认为，省级以下坚决实施党政统筹的大文化管理体制；中央层面单独设置国务院文化部门为宜。立论理由：遵循文化双重特性(集意识形态属性与商品属性于一体)，分类施策，支撑和保障文化建设，即管住“喉舌”，建设社会主义核心价值体系，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。放开“食粮”——激发全民族文化创造活力，建设社会主义文化强国。中央层面一旦决策，省级以下主要扮演执行角色。 (四)社会建设领域的大部门体制 1.社会保障领域实施大部门体制。 党的十八届三中全会首先明确改革任务，即“推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。至于完成任务的路径，通常要按推进大部门体制的思路进行设计。一是进一步整合职能，即将相同或相似的职能交给一个部门管理。如把原卫生部的新型农村合作医疗的职能划入人力资源和社会保障部，由人力资源和社会保障部统一承担城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职能。二是整合资源，推动建设统一的社会信用信息平台，社会保障信息是社会信用信息的重要组成部分。三是整合机构，把目前承担社会保障职能的相关机构重新进行整合，组建新的社会保障管理机构，负责社会保障集中统一管理，并承担社会保障政策制定、宏观调控和督促检查的职能。 2.鼓励市级以下(含省会城市)通过集中行政审批权，设立行政审批服务局。 奠定事中、事后监管职能的体制性基础，倒逼职能部门监管责任落实。设立行政审批服务局，是推进行政审批体制改革的关键抓手，是完善政府事后监管体制的牛鼻子，是解决部门多头分散审批提高审批效率的切入点，是方便市场主体的最佳方式，是建立廉洁政府的必要条件[6]。天津所有的县区、宁夏银川市等已经先行试验，受到人民群众普遍欢迎。设立行政审批服务局之法律依据为《行政许可法》第25条以及《地方组织法》第64条⑤。 (五)生态文明建设领域的大部门体制 主要是建立健全国家自然资源资产管理体制与统一的自然资源监管机构，并将大环境保护体制进一步升级为大生态环境保护体制。 根据党的十八届三中全会的部署，生态文明建设至少需要健全四个方面的体制：一是健全国家自然资源资产管理体制；二是完善自然资源监管体制；三是建立国家公园体制；四是改革生态保护环境保护体制。对前两个体制，习近平总书记指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”[7] 建议下一步在国家环保部的基础上重新组建国家生态环境保护部。重在实现生态环保决策大部门体制，实现统一监督的大部门体制。实现生态保护与环境保护职能的统一；实现生态环保管理“决策职能有机统一”；实现对生态环境保护的统一监督；实现生态环保部区域督察中心监管执法与监督地方政府履责的统一。国家生态环境保护决策权包括：起草、修改有关生态环境保护法律法规的动议权，制定国家生态环境保护规划，起草并实施中长期生态环境保护综合措施，制定生态环境保护标准，制定生态环境保护公共政策、生态环境保护项目的战略性分配等。同时推进生态环境保护协同共治，充分运用标准监管。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。将森林公安划入新成立的生态环境保护部。建立统一的环境监测网，实行生态环保数据开放，鼓励社会组织、公民进行生态环保数据挖掘。鼓励生态环保公益诉讼。发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。中国真正的生态环保大部门体制应谨慎处理与国家自然资源资产管理大部门体制之间的关系。 本文结论：首先，大胆借鉴西方国家推进大部门体制的某些经验，同时充分关注中国实施大部门制的个性；其次，支撑保障五个建设，是科学定位2020年前建立大部门体制的立足点。 注释： ①机构编制管理研究会执行副会长于宁认为：“大部制改革是中国政府组织结构改革的未来趋势”，参见《瞭望》2013年3月11日，第10期，第48页。 ②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”参见《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第7页。 ③2007年10月中国共产党十七大报告首次提出“探索建立职能有机统一的大部门体制”；2008年2月中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确为“探索实行职能有机统一的大部门体制”。2012年11月中国共产党十八大报告强调：“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系。”2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确为“积极稳妥实施大部门制”。可见，在中国共产党的重要文献中使用“大部门制”与“大部门体制”两个概念。笔者统一采用“大部门体制”这个概念。 ④复旦大学胡伟教授在1998年《政府过程》鲜明指出：“当代中国政府执行的主体结构是党政组织机构，强大的党政系统是政府执行的基本力量，但也形成了党政双轨行政结构一功能系统。”参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第287页。 ⑤《行政许可法》第25条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》第64条规定，县级以上地方各级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，须经本级人民政府报请上一级人民政府批准，并由本级人民代表大会备案，凡未经依法批准而设置的不得列为政府组成部门。标签：行政体制论文; 组织结构设计论文; 日本内阁论文; 领导体制论文; 党政分开论文; 组织结构模式论文; 国家部门论文; 地方领导论文; 决策能力论文; 国家统一论文; 科学论文; 经济论文; 时政论文;