政府对农业的干预与我国农业的发展，本文主要内容关键词为：我国农业论文,农业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文通过对美国、日本、欧洲经济共同体等国家的政府对农业的投资和价格保护的分析，揭示政府干预对农业发展的重要性，以及对我国发展农业提供了有益的借鉴和启示。我国政府应加强对农业的干预，使农业摆脱目前的困境，以使农业充分发挥在国民经济中的基础地位的作用。
关键词 政府 农业 干预 发展
一、外国政府对农业的干预
加强对农业的宏观调控是市场经济的普遍现象。特别是发达的资本主义国家，尽管农业在国民经济中的比重不断下降，但政府对农业的投资、价格保护却很高。
美国是最信奉自由竞争的国家，但财政对农业仍大力实行宏观调控。美国政府对农业的干预方式很多，首先表现在联邦政府对农业的投资上。美国政府对农业技术、基础设施建设、农业教育科研和技术推广、土地开发和利用等进行大量投资。尤其第二次世界大战之后，联邦政府对农业投资总额在财政预算中不断增加。战前每年约10亿美元，50年代约50亿美元，70年代末增加到近100亿美元，80年代每年都在100亿美元以上。（1985——1989年分别为257.7亿美元，341.8亿美元，306.7 亿美元，208.8亿美元和218.9美元。）美国财政对农业的大量投入，对农业生产率的提高产生了巨大的效果，到80年代中期，农业劳动生产率已高于全社会的平均劳动生产率。1984年，美国以全国13%的劳动力生产出了占全国GNP的20%的产值，促进了国民经济的发展。
美国对农业的干预还表现在价格调控方面。由于农业生产具有自然风险和社会风险，在完全由市场调节时，农产品产量和价格容易波动，政府应克服市场的不足，稳定农产品价格。美国自本世纪30年代起，就实行目标价格调控。当市场上农产品的供给（曲线s′s）大于需求（曲线为d′d）时，政府通过直接的收购或通过某种繁琐的借贷手续，它必须取走箭头所示的卖不掉的CF部分”〔1〕。 这部分款项由财政部来支付。（财政部的开支为MCFS的面积）从而“政府保证使农民所得到的价格（C）高于市场所应有的价格（E）”〔2〕， 从而使农民的收入增加。
又如欧洲经济共同体（EEC），从一成立（1958年1月1 正式生效）就着手发展农业，把农业问题提高到重要的地位，并制定了共同的农业政策。1）、统一各成员国农产品价格，这是共同农业政策的中心。 制定了三种价格，即：目标价格（最高价格）、干预价格（最低价格）、门槛价格（最低进口价格）。2）、建立共同的农产品关税壁垒， 把征收关税改为征收差价税。差价税就是共同体对最低到岸价格低于门槛价格的进口农产品所征收的进口税，以补足两者之间的差价，差多少、征多少，这样使外来农产品只能以目标价格出售，以抵制外来农产品的输入。同时对出口实行差价补贴。3）、建立共同农业基金。 农业基金的支出分为“保证部分”和“指导部分”。保证干预收购、出口补贴和因汇率变动而补偿；指导农业结构改革、协调地区经济发展，由于EEC 对农业干预程度高，花费共同资金最多，在共同体预算支出中，用于实施共同农业政策和计划方面支出的比重达2/3——3/4，每年上百亿美元补贴于农业，实施的范围涉及各成员国农业生产总值的95%以上，促进了农业发展。
EEC的共同农业政策的施行，促进了农业的发展，共同体自1984 年以来，过剩农产品增加了2倍。因此，1985 年对所有农产品实行产品的“稳定机制”，并且十分强调改善农业结构，执行结构政策。由此可见，EEC对农业的调控根据不同的时期有不同的措施和目标， 以有利于农业的进一步发展。
再如，日本是一个农业资源十分贫乏的国家，但是，由于战后日本政府重视对农业的财政投资，农业发展很快。从1960年到1975年，日本政府对农业的投资由5000亿日元提高到30460亿日元， 其占农业总投资的比重由23.4%上升到43.3%。政府投资的方式主要有两种：一是以各种补贴直接投资于土地改良，购置大型农业机具，政府农业投资占农业总投资的比重1960年为23.4%，1970年为46%，1980年为61%。政府投资占土地基础设施的比重1960年为93%，1970年为91%，1980年为98%。二是提供长期低息贷款，为缺乏资金的农户提供发展生产所必要的资金。例如，政府对大型水利建设工程的补助金，一般要占全部事业费的70——80%，有的要占到90%，对购买大型的农业机械和建立现代化生产设施补助金一般占30——50%。同时也采取了稳定农产品价格的措施。日本采取每一年度的“政府米”协商定价制度，“自主流通米”的价格也参照“政府米”的价格制定。日本政府还规定，当价格降到最低价格之下时，政府按规定的最低价格将农产品全部购入，以防谷贱伤农。日本政府一系列的农业政策的实施，大大提高了农业的劳动生产率和土地生产率。从1971年起日本每公顷粮食产量超过5000公斤，居世界第一位，达到了大米自给有余。
从以上分析可见，当今世界三足鼎立的美国、日本、欧洲经济共同体等发达国家政府都加强对农业的宏观调控，促进了农业的发展。
下面，我们再从发展中国家对农业的干预进一步分析政府的宏观调控对农业发展的重要性。
印度是典型的低收入发展中国家之一，但印度政府历来重视对农业的投资。印度农业投资占总投资的比重一直在20%以上。“五五”计划期间达到808.4亿卢比，比“一五”期的60.1亿卢比增加了12 倍多（见表一）。
表一 印度政府农业投资的增长 （单位： 亿卢比）
时期农业投资 占计划总投资的%
“一五计划”(1951—1956)
60.1 30.1
“二五计划”(1956—1961)
95.0 20.7
“三五计划”1961—1966175.4 20.5
“三个年度计划”(1966—1969) 162.4 24.0
“四五计划”(1969—1974) 346.6 20.7
“五五计划”(1974—1979) 808.4 20.6
资料来源：印度政府计划委员会公布的各个五年计划。
印度政府增加投资与调整农业投资结构相结合，对印度农业技术改革和农业生产的发展起了重要的作用。
印度除了增加农业投资外，政府一直干预农产品价格。政府干预农产品价格是围绕提高农民收入以增加农产品的供给和维护消费者利益这两个目标进行的。1965年，国家成立了农产品价格委员会，负责进行经常性的农产品成本调查，并根据成本变动情况，向政府提出各种农产品价格的建议。政府制订的价格有收购价格和支持价格两种。支持价格大体相当于成本水平，收购价格则在成本的基础上加上一定的利润，为了刺激农民增加生产，印度政府不断提高粮食及其他产品的收购价格（见表二）。
表二 每百公斤粮食价格 （单位：卢比）
1965年1975年
1984年
小麦57105
152
稻谷39.8
74
137
从1965年到1984年，小麦收购价格提高了1.6倍，稻谷提高了2.4倍，粗粮、油料等一般都提高了1倍以上，达到了预期的目标。
从对几个发达国家和发展中国家的分析，可以看到，各国政府非常重视农业问题，采取投资政策、价格政策等各种措施对农业进行宏观管理和调节，增加农民的收入和促进农业的稳定发展。同时，外国政府对农业干预的成功经验为我国发展农业提供了重要的启示。
二、对我国农业发展的启示
第一、外国政府非常重视农业，我国也应切实把农业问题提高到重要的地位。我国是一个人口多、耕地少的大国。12亿人口，9 亿在农村，这一基本国情决定了农业在我国国民经济中的重要地位。因此党中央反复强调：没有农业的牢固基础，就不可能有我们国家的自立；没有农业的积累和支持，就不可能有我国工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化就不可能有整个国民经济的现代化。从1993年10月到1995年2月，不到两年时间里， 中央召开了三次农村工作会议，每次会议都强调农业和农村工作的重要性，并且于1993年7月，颁布了《中华人民共和国农业法》。 在第二条第一款中规定：“国家坚持以农业为基础发展国民经济的方针。”法律中明确规定农业的基础地位，就为农业的稳定发展提供了法律保障。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中指出“在未来15年国民经济和社会发展中，必须高度重视和下大力气解决关系全局的重大问题”时，指出应“切实加强农业、全面发展和繁荣农村经济”。从以上分析可以看出，我国政府已非常重视农业问题，对农业的基础地位有十分清楚的认识。目前应进一步使各级政府都应认识到农业的基础地位，同时“还要健全国家对农业的支持和保护体系，并使之制度化、法律化。”
第二、必须增加政府对农业投资。按世界通行的标准，如果按我国人均GNP400美元来计算，政府对农业基建的投资比重应提高到15%。但改革开放10多年来，我国对农业的投入不足，且有波动。例如，我国农业基建投资从“六五”时期起呈现出下降趋势，到1993年为131.20亿元，仅占2.8%。 农业基本建设投资占全部基建投资的比重远远落后于15%的世界标准。再从国家财政支出看国家财政用于农业支出的比重比起发达国家或发展中的印度来说也是很低的，到1993年，我国农业支出才占财政支出总计的8.68%。同时，国家财政支援农业的支出比重偏低并呈下降趋势，也说明资源由农业部门流向工业部门。80年代期间，我国利用农业歧视政策，每年从农业部门净转移出的资源平均达1000亿元，比政府农业财政预算支出多10倍。这种状况与农业在其经济发展中地位极不相称，应该是从根本上矫正政府投入的“非农偏好”的时候了。
目前，我国政府对农业的投入有了增加，例如1995年中央用于农业的投入有大幅度的增加，1995年各级财政的农业投入总额为693.5 亿元。但是，在农业投入问题上，还应注意以下问题：首先，要保证国家投入的落实；其次，中央在财政增量投资结构上应向农业倾斜，其投资方向应主要用于跨区域性的农业基础设施建设、重要的农业开发项目、重大农业科学基础研究和农业科技推广等目前农业投资中的薄弱环节。最后，地方必须拿出相应的资金，共同发展农业。但应充分估计现行分税制改革对地方政府的农业投资的影响。实行分税制后，地方财政对农业投入的前景不容乐观。近年来，随着放权让利改革的推进，地方财政收支规模增长很快。1981年至1987年期间，地方财政总支出由512.8 亿元增加到1416.6亿元，增长了176.2%， 但地方财政支农支出增长速度仅为59.6%，占地方财政总支出的比例由18.0%下降到10.9%。分税制后，地方财政收入增量速度会慢下来，过去在地方财力增加很快的情况下，尚且出现支农支出下降的态势，那么，在今后地方财力相对萎缩的状态下，必然会影响地方政府对农业的投资，因此，中央在增加农业投资的同时，要监督地方政府实行资金匹配的办法，确保对农业投资落到实处。并调动社会各方面的力量，吸收国外资金的援助，多渠道增加农业投资，增加农业发展的后劲。
第三、必须加强对农业的价格保护。通观发达国家的价格干预政策，无一例外都对农产品进行价格支持和保护。其干预目标：一是为了增加农业收入， 二是促进农产品的生产和市场供给。 我国政府已确定在2000年前达到年产5亿吨粮食、4800万吨肉和2850万吨水产品的目标， 以满足12亿人口对基本生活资料的需要。由于农业比较效益下降，农户不愿增加投资；特别是广大青壮年劳动力纷纷拥入城市，留在农村的多是妇女、儿童和老人，造成一些地方大量农田荒芜，农产品产量下降；再加上经济的发展对耕地的吞噬。因此，要达到以上目标，必须加强对农业的价格保护，调动农民生产的积极性。据查1985年至1989年，八种主要农业用品涨价56.8%，化肥涨价47.8%，塑料簿膜涨价100%， 平均涨价68.2%，而同期粮棉油等主要农产品提价仅为18.2%。这样，农产品价格提高趋慢，农用生产资料价格上涨失控。又据国家统计局调查资料表明，1993年农副产品收购价上涨13.8%，生产资料零售价上涨14.1%，全国零售价1356亿元，扣除物价因素，比1992年下跌7.8%。 这样，工农业产品出现了新一轮的比价复归，农产品价格又处于价格的最低谷，影响农民生产的积极性，从而影响农业生产的发展。为此，必须加强对农产品价格保护。应向EEC学习， 制定农业的目标价格和最低保护价格，使农产品在萧条时的价格达到旺季价格的85%以上，以解决农业生产因受价格涨落的影响造成的波动和农产品短缺的矛盾，以维持农业总收入水平和积累投入水平。为了稳定粮食生产，我国从1993年起中央采取了八项粮棉产销政策，其中第三项为：“建立粮食收购保护价制度”。保护价范围只确定在定购粮和专项储备粮的界限内，其余部分仍然随行就市，在市场上议价成交。第五项为：“加强农业生产资料价格管理，对化肥、农药、农用柴油、农膜实行计划外最高限价，防止因价格上涨过多而损害农业生产。”但粮食保护面过窄；农业生产资料最高限价操作性差，其结果1993年农用生产资料的价格比1992年上涨14.1%。粮棉业的比较利益越来越低，因此，价格保护还有待改革。
第四、应加强对农业税收保护。这方面EEC的政策可以借鉴，EEC改征农业税为差价税，以保证目标价格的实行。在我国农业的税收保护，应包括以下内容：对农产品实行低税政策，对农民追加投资而新增产的部分（级差地租Ⅱ），可以考虑不征农业税，以增强农民增加投入的积极性。其次，对利润率水平大大低于同类工业的农用工业，可以实行低税或免税，以降低农用生产资料的价格。最后，切实整顿税收秩序，清理和取缔乱征乱收的各种税费，减轻农民负担，使农业税收政策真正起到保护农民利益，有效地促进农业生产持续、稳定增长的作用。
纵观古今中外，国家的宏观管理和调节对农业发展是一个十分重要的因素。不仅外国政府采取诸多措施保护农业，而且，自古以来我国历代政府也十分重视和保护农业。政府保护农业，对整个中国历史的发展，起着非常大的作用。在发展市场经济的今天，我们既要向外国学习发展农业的成功经验，也要发扬中华民族历代政府都保护农业的传统，使农业摆脱目前的困境，以使农业充分发挥在国民经济中的基础地位的作用。
注释：
〔1〕、〔2〕 萨缪尔森《经济学》中册，中译本第48页。