农村义务教育经费保障新机制监测评价体系研究：理论、实践与完善_评价指标体系论文

农村义务教育经费保障新机制的监测与评价体系研究：理论、实践与改进，本文主要内容关键词为：经费论文,评价体系论文,农村义务教育论文,新机制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2014)04-0049-09

       2005年底，为切实减轻农民负担，推动农村义务教育均衡发展，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，在我国广大的农村地区建立了义务教育经费保障机制(以下简称“新机制”)。“新机制”通过分年度、分地区推进的方式逐步在全国范围内实施，至今已实现义务教育阶段学校的全覆盖。在政策逐步推进、全面铺开的过程中，中央与地方政府是否各尽其责？各类专项资金是否足额、及时拨付？经费是否拨付到了政策的特定目标群体？政策的实施对覆盖人群的具体贡献(影响)是什么？怎样才能提高政策实效？这些问题的回答对于全面了解政策执行情况、进一步完善政策方案至关重要，而这需要建立科学、完善的监测与评价体系，对“新机制”进行系统、全面的监测与评价。本文将首先概述教育政策监测与评价体系的理论基础，其次简要评述“新机制”月报制度的实践，以及国内现有的“新机制”评价文献，最后结合理论和实践，尝试构建科学性、系统性、操作性较强的农村义务教育经费保障新机制的监测与评价指标体系。

       一、教育政策监测与评价体系的理论基础

       纵观西方发达国家以及国际组织的实践，监测与评价成为公共政策管理最重要的工具之一，它覆盖了政策提出到完成的全部环节。通过引入监测与评价，政策的推行与完善并行，不仅能保证政策目标最大程度得以实现，还能从已有政策制定与推行中总结经验和教训，提高未来政策的成效[1]。

       1.教育政策的监测与评价系统

       监测和评价是政策制定与推行过程的重要部分，从本质上而言，监测是评价的信息基础，如果忽略对政策过程的监测，评价的作用也会大打折扣。教育政策的监测系统是可以识别政策目标、监督政策实施过程以及改进政策实施结果的信息管理系统，它用于评估政策的有效性和报告政策实施进展情况[1]；教育政策的评价系统则是给政策受益者和资金提供者提供可靠和有用的信息，使双方获得政策实施教训和经验，以改进行为决策，是对政策执行实施问责、评估政策的效率、效益、影响力和可持续性的信息系统。建立一个有效的监测与评价系统需要政策制定者的支持和相关技术准备。监测与评价系统的构建通常包括五个方面：1)监测与评价指标体系建构；2)数据信息采集；3)数据管理与分析；4)信息公告和发布系统；5)关键执行者间(数据采集者、数据分析者、政策制定者及政策实施者)的组织安排。因篇幅所限，下面仅介绍监测与评价指标类型，关于数据信息采集、管理及发布等内容将在第三部分结合“新机制”监测与评价体系建构时具体分析与阐释①。

       建立良好的指标体系(indicator system)是实施政策监测与评价的基础与核心，一个良好的指标体系应当是富有逻辑性的、具有针对性的完整体系，组成这一指标体系的指标应当具备针对性、可得性、可跟踪性和时效性四个特征[2]。根据指标测量的对象以及用途不同，可以将监测与评价指标分为投入、产出、结果和影响指标四类(详见表1)。其中，监测主要关注政策的投入(input)、产出(output)及结果(outcome)；评价既关注政策结果(outcome)，同时更关注政策的影响(impact)。

       投入是指获得产出所需要的人力、物力、财力以及相关资源，通常用来分析政策的资源是否严格按照预期规划分配；产出是指实现预期结果的必要基础，设立产出指标的目的是测度政策干预给覆盖群体带来的直接变化——不受政策外因素影响；结果是指政策覆盖群体的实际结果达到预期结果的状况——受政策干预外因素影响，设立结果指标的目的是测度政策推行对目标群体产生的短期或中期效应(short-term and medium-term effects)；影响指标主要描述政策实施给目标群体生活、发展状况带来的正面或负面影响(如政策对目标群体教育公平等方面的影响)，它通常用来测度政策推行的长期效应(long-term effects)，包括预期或非预期的直接、间接效应，所选指标一般是就结果指标对政策目标群体所进行的横向、纵向比较。投入与产出指标属于中介指标(intermediate indicator)，结果和影响指标属于终极指标(final indicator)。终极指标与政策目标直接关联，是目标达成度的直接或间接测度；中介指标是对如何达到终极指标的测度，其测量的是政策干预情况以及这种干预直接的产出。两者的根本区别是中介指标仅受政策单一因素影响，而终极指标受政策外其他因素影响。以“两免一补”政策为例，中小学的财政和资源投入指标以及在校生数、校舍建筑面积等由投入产生的产品或服务指标都属于中介指标；而入学率、识字率、学业成绩等反映政策目标达成情况以及政策目标对覆盖人群产生影响的指标属于终极指标。

      

       2.教育政策监测与评价的方法模式

       教育政策的监测与评价涉及政策制定、试点、全面实施的全过程，根据政策监测与评价在政策制定和实施中所处的阶段，可以将政策监测分为过程监测和绩效监测两类，将政策评价分为三类：政策前评价、政策中评价以及政策后评价。以下将简单介绍在教育政策领域应用较为广泛的四类监测与评价方法模式，分别是逻辑框架方法、CIPP评价模式、受益归宿分析以及影响力评价。

       (1)逻辑框架方法(Logical Framework Approach,LFA)。逻辑框架方法是美国国际发展署20世纪60年代后期用于项目规划的一种方法，主要用于公共政策或项目的规划、实施、监测和评估。它可以在政策或项目实施的各个阶段使用，但主要在政策或项目实施后的评价中使用。逻辑框架方法是指利用逻辑关系分析公共政策或项目的一系列变化过程，进而评价政策或项目的效果、效益等。其前提假设是：当必要的外部条件得到满足时，项目的投入／活动、产出、目的、目标之间有着必然的因果关系，且能通过一定的方法或手段进行度量[3]。这种方法的关键在于政策或项目逻辑关系模型的建立，即使用简单的框架图清晰地呈现政策或项目的投入/活动、产出、目的和目标的内涵和相互关系，呈现政策或项目的因果关系链条。具体来看，逻辑框架方法中的投入/活动、产出、目的、目标的含义及测评方法如表2所示。

      

       对于“新机制”政策的监测与评价来说，厘清各项内容、各个阶段的逻辑关系，剖析其是否存在因果关系是至关重要的一环。通过逻辑框架方法有利于清晰地认识“新机制”各项投入活动能够带来受益群体的哪些变化，进而达到什么样的目的，实现什么样的目标。逻辑框架方法的理念能够为“新机制”政策监测与评价指标体系的建立提供一个逻辑框架，通过“新机制”投入/活动、产出、目的、目标等方面逻辑关系的界定，可以为实施政策效果评价或影响力评价的实证分析提供基础和支撑。

       (2)CIPP模式(Context-input-process-product,CIPP)。CIPP评价模式是20世纪60年代美国教育改革运动中，在批判目标评价模式的基础上形成的政策或项目评价模式，它由美国学者斯塔弗尔比姆(Stufflebeam)于1966年创立。与目标评价模式主要关注政策或项目的目标达成情况不同，CIPP模式同时也关注政策或项目目标的选定及其合理性问题，是对政策或项目的形成、实施及结果等方面的全面评价，为整个教育工作的改进服务。

       CIPP评价包括了四个步骤：背景评价(context evaluation)、投入评价(input evaluation)、过程评价(process evaluation)以及产出评价(product evaluation)。这种评价模式常常是决策导向或改良导向的，认为评价是为管理者进行决策提供信息服务。其中背景评价是在特定的环境、背景下评定政策或项目的需求、问题、资源等方面，在本质上也是对政策或项目目标的合理性进行评价，是CIPP评价的开端和基础。投入评价是在背景评价的基础上，对达到目标所需的条件、资源及各备择方案的优缺点所做的评价，本质上是对政策/方案的可行性和效用性的评价。过程评价是对政策或项目实施过程的评价，通过对实施过程持续的监督、检查和反馈为政策制定者、管理人员等群体提供信息，以及时调整和改进实施过程，类似于对政策的过程性监测。产出评价则是对政策或项目的目标达成情况的评价，考察人们的需要满足程度[4]。四个步骤环环相扣，从背景评价入手分析政策或项目目标设立的合理性，从投入评价方面分析可行性，从过程评价角度考察政策或项目的实施过程，从目标达成情况和满意度等方面评判政策或项目实施的结果。可见CIPP模式关注了政策或项目目标设定、方案选定、政策或项目实施、效果评价的全过程，全程性的评价模式提供了更为全面的信息和数据，其所蕴含的改进性评价、决策导向等思想无疑对政策或项目评价的科学性、全面性提供了很好的思路。

       对于“新机制”政策来说，该政策的实施和推广是以较为强大的财政实力为后盾的，政府也是在对国家财力的综合考虑下提出来的。然而，具体到各个地区，每个地区的发展情况千差万别，尤其是我国西部贫困地区。考虑到“新机制”政策本身对地区经济发展的依赖，本研究在构建监测与评价指标体系时，将借鉴CIPP评价的思想，将背景作为重要的评价内容，通过地区的人均GDP、人均财政收入等指标考察各个地区“新机制”政策的背景。当然，本研究也将投入、产出及结果指标作为“新机制”监测与评价体系的重要组成部分。

       (3)受益归宿分析(Benefit Incidence Analysis,BIA)。受益归宿分析(又称“受益范围分析”)是一种分析政策或项目的直接影响的工具，是对于哪些群体直接受到某项政策的影响以及影响程度有多大的简要评价[5]。该方法与公共支出归宿分析类似，能够反映政府对公共补助的分配情况以及目标群体的受益情况。通过受益归宿分析可以回答：政策或项目的受益人是谁(who)？受益程度有多大(how)？政府是否有效地瞄准了政策或项目的目标群体(whether)？可以说，通过受益归宿分析可以评价政府公共财政支出的公平性和目标效率。对于“新机制”政策的评价研究，可以通过对政府“两免一补”受益群体分布的测算，评价“新机制”政策的目标实现有效性，评价“新机制”政策的目标瞄准、目标达成程度，其中“两免一补”受益学生的目标瞄准程度与“新机制”政策减负目标息息相关。一般而言，弱势群体对福利增加的边际效应最大，如果“两免一补”对底层群体的瞄准情况较好，将有利于实现政策对农村居民家庭的减负目标，提高公共财政资金的使用效益。

       (4)影响力评价(Impact Evaluation,IE)。影响力评价是应用最广泛、方法最复杂、实施起来最困难也是功能最强大的一种公共政策监测与评价模式。它最早出现在20世纪70年代初，初期主要是对扶贫项目的评估。影响力评价是基于大规模抽样调查，收集政策或项目干预对象在实施政策或项目前后发生变化的信息数据，以考察政策实施是否对政策覆盖群体产生了预期的效果，分析政策干预与影响效应间的因果关系[6]。因此，影响力评价要回答的问题主要包括：政策是如何影响受益者的？特定的进步和提高是政策产生的直接结果还是其他因素引起的？是否可以通过修改政策设计来提高政策的影响力？在对政策进行影响力评价时，常常需要进行严密的实验设计，继而通过官方统计数据或大规模抽样调查数据，构建严谨的计量模型，以评价政策的“净”效应。

       本研究借鉴影响力评价的思想将考量“新机制”各项政策内容对义务教育质量提升、义务教育均衡发展等方面的影响效应的相关指标纳入评价体系。主要回答“政策是如何影响受益群体的？政策实施是否实现了预期效果？”等问题。

       以上根据公共教育政策的特征，借鉴国际组织和发达国家公共政策监测与评价的模式简述了教育政策监测与评价的方法。在教育政策监测与评价领域，各种方法和模型纷繁复杂，此处并未列举所有的方法，只是根据方法的适切性，概述了几种在本研究或者其他教育政策评价研究中经常使用的监测与评价方法。本研究主要探索在“新机制”政策全面实施的背景下如何较为全面地监测政策实施的过程、评价政策的效果。逻辑框架方法和CIPP方法所蕴含的基本理念为本研究构建“新机制”政策的监测与评价指标体系提供了理论框架，而受益归宿和影响力评价能够为“新机制”政策评价提供科学的方法技术。

       二、农村义务教育经费保障新机制监测与评价的现状分析

       1.“义保办”的“新机制”月报制度

       “新机制”实施之初，为了加强对全国农村义务教育经费保障机制改革工作的领导和管理，国务院决定成立“义保办”[7]，专门监督、管理“新机制”政策的实施。为及时了解各地区“新机制”的实施情况，“义保办”于2006年6月开始实行“新机制”信息月报制度。月报表以县为单位填报，逐级汇总上报至“义保办”。在月报制度实行的过程中，“义保办”也根据数据填报情况以及政策推进情况，适时调整月报表的指标。此外，“义保办”也通过网络发布了某年份的“新机制”监测结果。

       “新机制”月报表设置的主要目的是为了了解政策的实施状况、政策覆盖面等信息。通过梳理月报表的相关指标发现，月报表主要从“新机制”实施情况的角度也即投入的角度来设置指标体系，四个表格(“新机制”基本数据情况表、“新机制”补充情况表、“新机制”经费到位情况表以及“新机制”收入支出预算及执行情况表)均围绕政策的主要干预活动设置指标[8]。这虽然能够在一定程度上监测政策执行情况，但指标体系不够完整、不够系统(比如缺乏“新机制”政策干预结果的指标)，这容易弱化监测效果，不利于后续相关评价工作的开展。因此，应基于理论研究和政策分析，充分考虑指标与政策的指向性、指标之间的逻辑性、指标体系的完整性，进一步完善指标体系，更好地为“新机制”政策的监测与评价服务。

       2.农村义务教育经费保障新机制政策评价现状

       农村义务教育经费保障新机制是近年来农村教育改革的重中之重，受到了学者们的广泛关注，相关期刊论文非常多，专著也不少。但是总的来说，从教育政策监测与评价的角度来对“新机制”进行研究的文献并不十分丰富。

       最早对“新机制”进行系统调研和分析的是东北师范大学的邬志辉。2008年邬志辉出版了专著《农村义务教育经费保障新机制》，从教育财政的视角对“新机制”进行了全面的探讨。另外，较早对“新机制”展开讨论的是西北师范大学的王嘉毅和北京大学的丁延庆，他们早在2008年就分别对“新机制”的实施情况展开调查研究。王嘉毅在甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、四川省、云南省进行调研，认为财政投入不足仍然是“新机制”面临的主要问题，并且中央有必要进一步加大贫困家庭的补助[9]。丁延庆等人2007年对中部和东部地区166所中小学进行抽样调查。通过对比“新机制”实施前后农村地区中小学教育经费的收支状况，丁延庆等人肯定了“新机制”政策的积极作用，认为该政策确实有效提高了农村义务教育学校经费的保障情况，但同时也指出，农村中小学乱收费现象仍然存在，而且对于贫困家庭和寄宿学生来说，“一补”的政策额度过低，不足以为这些弱势学生提供足够的支持[10]。随后，华中师范大学范先佐也进行了相关研究，他首先肯定了“新机制”的成效，同时也指出在实施过程中由于公共财政投入不足、中央财政“挤出效应”、生均公用经费标准过低所造成的问题。为此，范先佐提出了五点政策建议，包括加大财政投入、创新经费管理方式等[11]。在此基础之上，付卫东等人利用湖北省的数据，对“中央财政挤出效应”进行了专门讨论。付卫东等人认为，“挤出效应”确实存在，其主要原因是由于“义务教育财政投入不中立”和地方政府努力程度不够。因此，中央需要在加大转移支付力度的同时，创建激励约束制度和创新农村义务教育经费监管机制[12]。胡咏梅、卢珂利用增值性评价模型考察了“新机制”对西部五省区农村义务教育普及率的影响效应，研究证实了“新机制”对西部农村义务教育普及产生了正向效应，免除教科书费用和提高生均公用经费水平以及提高寄宿生生均补助额度的政策均有利于推进义务教育普及。该研究还发现，西部农村中小学还存在一定数量的危房，建议政府加大力度推进校舍维修改造的长效机制，加强对校舍维修改造项目的监督与管理[13]。卢珂利用倾向得分匹配模型对广西、湖北、浙江三省各区县学校由于“新机制”实施产生的义务教育财政均衡配置的政策效果进行了估算，其研究发现该政策有利于缩小生均公用经费、生均预算内公用经费的县域内支出差异，一定程度上促进了义务教育均衡发展，同时生均支出水平、教师平均工资在县域内还存在一定差异[14]。

       从以上文献的梳理来看，目前对于“新机制”政策的研究较为丰富，但是这些文献大多采用实地调研的方式，侧重于对“新机制”存在的问题进行剖析，评价意识尤其是系统评价的意识较为薄弱，只是从某一视角或侧面来考察“新机制”的政策成效或推行中存在的突出问题。这在无形当中减弱了教育政策评价研究的意义。为了完善这方面的工作，使得教育政策评价能够成为教育政策实施的反馈机制，因而，本研究着力于对“新机制”政策评价指标体系建构的研究。另外，本研究认为，监测与评价不应当割裂，而应当同时开展，故本研究借鉴逻辑框架法、CIPP模式、影响力评价等政策评估理念，按照背景、投入、产出、结果及影响的逻辑框架建构“新机制”政策的监测与评价指标体系。

       三、“新机制”监测与评价体系建构

       通过对相关政策文本的分析发现，“新机制”政策主要通过“两免一补”、提高公用经费保障水平、建立校舍维修长效机制、巩固和完善教师工资保障机制四个方面的政策干预活动，实现减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育；理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平；扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡的目的[15]。

       1.“新机制”监测与评价指标体系

       基于逻辑框架法的评估理念，我们将围绕“新机制”政策的干预活动、政策目标来构建监测与评价指标体系，同时借鉴CIPP模式和影响力评价思想，按照背景、投入、产出、结果及影响的逻辑框架构建“新机制”政策的监测与评价指标体系。力求指标具备针对性、可得性、可跟踪性和时效性，确保指标体系兼具系统性和完整性。

       在各类指标中，背景主要指的是地区的经济环境、人口环境等因素。经济环境是基础，它在一定程度上决定了地方政府对“新机制”的投入能力，人口环境则能在一定程度上反映出对教育供给的需求；投入指的是为了实现预期目标所进行的人、财、物等方面投入，与“新机制”政策的各个项目活动息息相关；产出指的是“新机制”政策投入对学生、学校等利益相关者带来的直接变化；结果指的是“新机制”政策覆盖群体的实际结果达到预期结果的状况，主要衡量“新机制”经费实际使用情况，是否明显地改善了农村的办学条件；影响则是描述“新机制”政策实施给目标群体生活、发展状况带来的正面或负面影响，这里指衡量“新机制”政策对农村教育产生的实际影响，主要考察政策对减轻农村家庭义务教育负担、提高义务教育普及率和巩固率、提升农村义务教育质量、促进义务教育资源均衡配置四个方面的影响。具体的指标内涵及设立目的以及一级、二级指标如表3所示。指标体系中的所有指标均可分初中、小学，按照城市、县镇、农村三类地区收集中央、省(自治区/直辖市)、县市的相关数据。

       2.“新机制”监测与评价指标体系说明

       (1)“新机制”监测指标体系。构建“新机制”政策的监测指标体系，其重要目的在于通过收集相关的数据或信息全面地描述政策的实施情况，考察政策覆盖群体随着政策实施的变化趋势，进而剖析政策实施中存在的问题。表3中的投入、产出、结果指标构成“新机制”政策的监测指标体系。

      

       投入指标：投入指标同政策干预活动息息相关，“新机制”政策的投入主要包括了针对四大专项活动的投入：“两免一补”、公用经费、校舍维修以及教师工资方面的投入。针对每项政策活动，投入监测指标分别从拨款金额、拨款标准以及拨款时间三个维度构建指标体系，拨款金额和拨款标准能够从总量和相对量上衡量各政策活动的投入情况，拨款时间能够反映政策资金是否及时到位。在校舍维修改造投入方面，本研究也将新建、改扩建校舍金额以及改造危房金额纳入指标体系中。投入指标可以反映“新机制”政策投入的水平、经费拨付的到位情况及经费拨付的及时性。同时，投入指标还包括预算内教育经费占地方GDP比例、生均预算内教育经费与当地人均GDP之比、预算内教育经费支出占地方财政支出比例、生均预算内教育经费支出占地方人均财政支出比例等指标。这类指标主要用于衡量中央和地方政府(主要是省和县)在落实“新机制”上的财政投入努力程度，中央和地方的分担是否合理。因而，通常用在“新机制”的评价指标体系中。

       产出指标：“新机制”每项干预活动的投入均会带来相应的产出，因此，产出指标也是紧紧围绕各项干预活动设置的。在“两免一补”方面，主要从获得各项补助的学生比例(目前免学杂费、免教科书费已经覆盖了所有学生，因此在指标体系中仅包括获得贫困寄宿生补助的学生比例)以及生均补助额度两个方面来设置指标；公用经费保障水平方面，主要包括拨款学生数、生均公用经费水平以及公用经费缺口等指标，公用经费缺口指标指的是生均公用经费拨款水平与生均公用经费拨款标准的差值；校舍维修保障方面主要设置了新建校舍、改扩建校舍、危房改造三类建筑面积及补助金额指标，同时也考察了校均D级危房建筑面积以及D级危房的比例；教师工资保障方面的产出监测指标包括平均教师工资水平、拖欠教师工资金额以及教师工资与公务员工资之差三类指标。产出指标反映了“新机制”政策投入所带来的直接变化，通过产出指标可以考察政策是否指向了特定的目标群体、政策的受益范围以及投入缺口等。

       结果指标：结果指标用于衡量“新机制”经费实际使用情况，是否明显地改善了农村的办学条件。结果指标能够考察“新机制”政策目标的达成程度，也能够考察政策目标对覆盖群体的短期或中期效应。结果指标是监测与评价共同关注和需要的指标。在结果指标上，我们较为全面地考虑了学校、教师和学生三个方面的因素，结合教育事业统计和教育经费统计的相关数据，设置了一些较为客观的指标。在学校方面，主要考察在县级层面中小学办学条件的达标情况，使用了“体育运动场(馆)面积达标率”、“体育器械达标率”、“音乐器材配备达标率”、“美术器材配备达标率”、“自然实验仪器达标率”、“建立校园网的学校比例”等具体指标。以上数据可以从地方教育事业统计中获得。为了弥补数据上的不足，建议设计针对调研学校的问卷，关注学校的开水房、浴室、运动场馆以及寄宿生的生活问题。在教师发展及占有资源方面，我们主要针对“教师培训费”的有关政策，提出了“师均培训费”的指标，此外，还用“师均办公面积”等指标来衡量教师在学校的办公条件。在学生占有学校教育资源方面，我们选取的指标较多，如“生均校舍面积”、“生均普通教室面积”、“生均学生宿舍面积”、“生均厕所面积”、“生均计算机台数”和“生均图书册数”。在生均指标当中，为了兼顾寄宿生情况，我们还特别设置了“生均宿舍面积”、“每间宿舍的学生数”等相关指标来进行评价。

       (2)“新机制”评价指标体系。构建“新机制”政策的评价指标体系，其重要目的在于通过收集相关的数据或信息全面地描述政策目标的达成情况，并评估政策实施给目标群体带来的中、长期效应。表3中的背景指标、投入指标、结果指标及影响指标构成了“新机制”政策评价的指标体系。前文在监测指标体系的描述中已对投入指标和结果指标进行了说明，下面着重阐释背景指标和影响指标的选择依据和具体指标。

       背景指标：“新机制”政策归根结底是建立农村义务教育投入的保障机制，与国家、地区的政治、经济、文化、人口等因素紧密相连，而且政府对农村义务教育投入是否到位与国家、地区的经济实力密切相关。因此，建立“新机制”评价指标体系时，首先要考虑的就是影响农村义务教育财政供给的经济环境，因而选择了人均GDP、人均财政收入、是否贫困县等指标。此外，教育需求也是决定教育投入的重要因素之一，人口数、学生数、寄宿生数等能在一定程度上反映教育需求，这些指标统称为教育投资的人口环境。背景指标能够呈现“新机制”政策实施的相关背景、政策的需求度等。

       影响指标：对于任何一项教育政策效应的衡量均应紧扣政策的目标，如前所述，“新机制”政策的目标包括了减轻农民负担等四个方面。结合政策目标，本研究设置了相应的评估指标，具体如表3中所述。其中，学生家庭减负幅度可以通过生均补助学杂费额度、生均免费教科书补助额度、生均免费寄宿生补助额度加总获得；教育普及率和巩固率则可以用小学毛入学率、初中毛入学率、小升初的比率以及小学、初中的保留率来获得；对于教育质量，本研究主要考虑毕业生的质量(即毕业生合格率)和教学质量(即生师比)；教育资源配置均衡可以通过城乡之间、区域之间教育投入的差距或基尼系数来衡量。影响指标能够考察“新机制”政策目标对覆盖群体的中、长期影响效应。

       3.资料收集制度的完善

       在科学合理的政策监测指标体系基础上，监测主体可以依照相应的规则收集相关的资料和数据。针对当前“新机制”监测的实践，本研究认为应当在资料收集主体、周期和内容、收集方式、收集过程等方面进一步完善资料收集制度，确保数据信息的完整性和针对性，为后续的政策监测和评价提供翔实、可靠的数据基础。

       (1)进一步发挥第三方在资料收集中的主体作用。目前，监测主要作为政策实施部门的内部管理工作而存在，监测主体主要是相关的政府部门。针对当前“新机制”监测的实践，本研究认为在资料收集的主体方面，应当进一步重视第三方在资料收集中的作用。在行政管理部门自上而下和同级监测、各级人大和司法机关监督检查的同时，专业组织或机构可以作为监测主体参与到监测体系中，通过自下而上的监测，收集政策监测所需的各种资料。专业的第三方机构能够发挥专业权威作用，保障监测工具、监测过程、监测报告的专业性，提升监测的科学性、客观性和有效性。

       (2)调整和完善资料收集的周期和内容。据已有研究，监测分为过程监测和绩效监测两类。对于“新机制”监测来说，这两类监测同样不可或缺。表4呈现了对“新机制”进行过程监测和绩效监测相应的时间周期和内容安排。笔者认为，对于“新机制”的过程监测，可以以每学期为时间周期进行，每年的六月和十二月收集指标体系中相关的投入和产出信息，对“两免一补”等四项政策活动进行监测，收集能够回答“投入是否到位、各项投入的使用情况、产出情况如何”等问题的数据资料。对于“新机制”的绩效监测，可以以年度为周期进行，每年收集“两免一补”等政策内容的结果信息，监测政策的结果如何、预期目标是否实现等内容。

      

       (3)定期进行大规模抽样调查。在资料收集方面，月报制度通过常规性的数据收集能够为实施政策监测和评价提供连续性的信息，这些信息通常是比较宏观的县市级、省级层面的信息，收集微观资料或数据方面(政策受益群体的相关数据，如学校数据和学生数据)上存在一定的难度。而关于政策受益群体的微观数据对于考察政策实施的效果至关重要，通过微观数据的收集可以考察受益群体对于政策实施是否满意、对受益群体学习、生活上产生的影响等信息。因此，应当定期进行大规模抽样调查，补充常规数据收集的缺陷，为政策评价提供翔实的数据。

       (4)加强资料收集过程的监管力度。为了保证资料的真实性和客观性，应当加强对资料收集过程的监管力度，对资料的收集过程或上报过程采取严格的监管方式，以保证数据收集过程的严谨性，最大程度保障数据的真实有效。

       总之，“新机制”政策已经在全国农村地区全面实施，为调整并完善政策、提高政策成效，政府部门应当把“新机制”监测与评价作为一项长效机制建立起来，对“新机制”政策的实施过程和实施结果进行全程监测，并定期对“新机制”政策进行评价，这既可以使监测成为政策管理的信息反馈机制，及时发现政策实施过程中的问题，又能实现政策实施效果的最大化，为未来相关政策制定及推行积累宝贵经验。

       收稿日期：2014-04-05

       注释：

       ①关于关键执行者间的组织安排的内容请参见文后参考文献[1]中的相关阐释。

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