欧美公共部门信息增值利用面临的问题与反思，本文主要内容关键词为：部门论文,欧美论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在欧美国家中，公共部门信息(Public Sector Information，PSI)再利用制度受到高度重视。根据欧盟议会和理事会《关于公共部门文档的再利用和商业开发的建议报告》，公共部门信息是指公共部门持有的所有信息，不论该信息的传输媒介是什么，包括纸质信息或是以电子形式存储的信息，如音频、视频或视听记录等[1]。公共部门信息可以分为如下类别：经济信息、环境信息、农业和渔业信息、社会信息、法律信息、科学信息、文化信息、政治信息等类别[2]。公共部门信息有着巨大的价值，据粗略估计，2000年欧盟的PSI总价值约为6800万欧元，大约占到了GDP的1.4％，乍一看该数字似乎微不足道，但是纺织行业的价值才占GDP总额的1％，印刷和出版行业的价值占GDP的1.7％，这样看来，公共部门信息的价值就显得相当大了[3]。公共部门信息再利用不仅能够带来巨大的经济价值，促进经济的发展，还能扩展为人民服务的领域，提高为人民服务的质量。根据欧盟议会和理事会于2003年通过的《公共部门信息再利用指令》(下文简称指令)，其中条款2中第4条的规定：“再利用”是指由个人或法人为了商业或非商业目的，而不是将生产的公共文件用于公共任务的最初目的，对公共部门持有的文档进行的利用[4]。欧美各国对再利用都十分重视，但在实践中均存在一些问题。这些问题有些通过立法等措施得到了解决，有些仍然需要进一步研究。本文在对这些问题进行剖析的基础上，探索我国实施这一措施时应采取的对策。
1 文献综述
目前，国内外对公共部门信息增值利用过程中所遇到的问题的研究形成了一些研究成果。Z.A.Hadi等通过文献调查、实地调查和访谈[5]，研究了司机与车辆登记处(DVLA)、关税和统计办公室(TSO)、国家统计办公室(ONS)3个部门的公共信息商业性利用情况，结果表明公共部门的信息商业性利用受到诸多因素的影响，包括政府各部门的信息交易政策，信息技术管理水平，信息意识，基于市场代理的公私合同关系，在线信息交易服务水平等。研究还指出，如果公共部门信息能够得到商业开发和利用，那么既能使信息提供者受益，又能使信息使用者受益。D.C.Dragos等研究了公共部门信息再利用问题[3]，分析了英国、法国、比利时和罗马尼亚等国制定的各种再利用政策和信息再利用的实践情况。文章指出，英国设立了专门的公共部门信息办公室(OPSI)，主要职责是建立并维护公共部门公平利用信息的环境，制定一致的和非歧视性信息利用条款，建立透明的价格机制和许可机制以及快速简单的申诉程序。比利时以法语和荷兰语两种方式提供了联邦层级的公共部门信息再利用服务(Réutilisation des Informations du Secteur Public)，并且定期维护和更新这一服务。文章还指出，尽管各成员国在将2003/98/EC指令的法律文本转换到本国立法的过程中的实际情况各不相同，但还是会面临一些共同的问题，包括行政架构、完成转换的时间、信息的存取和透明度以及公共机构之间的合作等。J.Pas等重点讨论了政府信息的商业化[2]，包括商业化过程中所遇到的公平竞争、定价和授权等问题，并指出公共部门信息再利用的一个重要问题就是定义公共部门所使用的信息是否是为完成公共任务所需的信息，以及如何在公共利益和个人利益之间寻求平衡。J.Pas等还对公共部门信息商业化中公共部门和私人部门的作用和职责分别进行了分析[6]，指出政府能够从公共—私人的合作关系和私人代理的专业知识和技能中受益，分析了面向公共部门信息商业化利用的规范框架的演变和2003/98/EC指令的内容及附注，指出在欧洲这一整体上规范公共部门信息再利用，要实现协调，降低成员国之间在政府信息再利用方面的差异，包括信息的定价、数据的开放获取、公共部门和私人部门的公平竞争等方面。P.Weiss等通过3个案例指出目前信息再利用过程中存在的公平竞争问题[7]，如瑞士的国家气象办公室、德国气象局实施差别定价；芬兰气象局滥用其在国家气象数据市场中的垄断职位并因此被处以20万马克(33 500欧元)的罚款。文章还描述了美国联邦海事委员会(FMC)、地质勘探局(USGS)、加利福尼亚州和威斯康星州失败的成本回收案例。文章重点分析了荷兰、英国、芬兰和德国在公共部门信息增值利用上的实践。如1999年，荷兰政府将商业部门从荷兰皇家气象局中分离出来，使其成为一个独立的商业实体，变为荷兰气象服务公司。2001年7月，由于德国公司IMS Health滥用其主导性的市场地位，欧洲竞争委员会命令该公司许可竞争者使用它的地理“砖块”系统。这是对于培养能够与基本政府数据库相竞争的私人部门信息行业所必需的公平关系的一种强制许可。文章指出，为公共部门信息的传播收取边际成本，会带来最佳的经济增长；根据对各国实践的分析，建议将商业活动从公共部门中分离出来，这不仅是依照欧洲竞争法开放市场的基础，还能保证市场结构最大化全部的经济潜能；公共部门应认识到开放政府信息获取对于信息、社会、科学和经济的发展是至关重要的，并采取必要的措施促进信息资源增值利用的发展。此外，欧美的一些权威组织也发布了关于增值利用的报告。如美国印刷业研究协会(PIRA)向欧盟提交的《欧洲公共部门信息商业性开发的最终报告》中指出[8]，美国的国家气象服务很好地平衡了公共部门和私人部门的角色，国家气象服务能够与私人部门进行良好的合作，美国的信息服务产业可以通过加工这些原始信息，销售其信息产品和服务来实现价值增值，但是实现增值的产品必须足以打动消费者的心，来说服消费者购买其产品和服务，否则使用者宁可到政府部门下载免费的信息。英国在《2009年英国关于公共部门信息再利用的报告》中对本国的公共部门信息再利用情况和进度进行了详细的汇报[9]，包括当前实践中的版权归属、财务影响、相关规定、商业性再利用、公平竞争、冲突解决机制和信息管理等。
我国关于公共部门信息增值利用的论文较少，主要是对我国政府信息资源增值利用制度现状、问题以及对策的研究[10-11]，如陈传夫、黄璇在《政府信息资源增值利用研究》中提出了推动政府部门信息资源增值利用的对策[10]，认为我国应建立政府等公共部门信息增值利用的法律保障系统，采取合理的信息定价策略。也有学者研究了欧盟和美国政府信息资源增值利用情况[12-14]，如冉从敬等人的《欧盟公共部门信息再利用制度研究》主要研究了《公共部门信息再利用指令》的源起即发展[13]，欧盟的“数字内容(附加)计划”、“公共部门信息平台”，《委员会信息再利用》和《欧洲共同体空间信息基础设施指令》、《环境信息公共获取指令》等立法和实践，指出我国应保障公共部门信息的公益性供给，完善市场竞争制度。
2 欧美信息资源增值利用中出现的问题
通过文献调研可以看出，欧美公共部门信息资源增值利用中出现的问题主要有：结合本国实际的再利用制度构建问题，信息再利用中的授权透明与开发效率问题，定价机制问题，公共部门与私人部门的公平竞争问题，再利用过程中的个人权利保护问题等。
2.1 结合本国实际的再利用制度构建问题
依据欧盟公共部门信息再利用指令，要求成员国在2005年7月1日前采用法律、法规和行政条款来贯彻指令。截至2008年3月，英国等4个成员国在截止日期前完成了转换。欧盟自由贸易地区的两个成员国(冰岛和挪威)于2009年1月完成转换。有很多成员国未完成这一转换。在转换的过程中也存在很多问题，如Janssen认为比利时的地方当局非常关注再利用法律带来的后果和影响，而且他们非常不愿意使得自己的文档是可供再利用的[15]。比利时在转换指令过程中的另一个问题就是关于个人数据保护的非常严格的法律规定。《公共部门信息再利用指令》在其1.4条款中声明“决不影响欧盟国家的法律条款中关于个人数据处理的个人保护水平，尤其是不会更改95/46/EC指令规定的权利和义务”。比利时联邦法律贯彻了这一条款，声明包含了个人数据的公共部门文档被匿名处理之后，可以仅仅用于再利用。这似乎比1992年12月8日颁布的关于个人数据处理的法律(适用于1998年的95/46/EC指令)更进一步，该法律认为包含个人数据的任何类型的再利用都与个人数据保护法相违背。然而，如果是法律规定要处理的个人信息，如研究型信息，则不属于上述情况[15]。
事实证明，2003/98/EC指令在成员国的转换过程中。主要面临如下困难：首先，欧盟成员国之间存在语言差异。公共部门的数据先是为本国服务的，且只用本国的语言表达，这种语言差异导致本国优先原则会对公共部门信息再利用产生负面的影响，因为如果其他想要再利用这一信息的部门或公司没有精通此国母语的雇员，再利用就会变得非常困难。因此，从语言的角度来看，美国的公司要比欧洲的竞争者更具优势。其次，由于各个国家的行政文化不同，欧盟成员国之间在公共部门信息再利用上存在差异，各国的国家政策和实践也缺乏协调和一致性，这些差异和不一致会带来负面影响，导致信息资源跨国再利用的障碍。如2007年6月，法国建立了非物质财产国家机构(Agence du Patrimoine Immatériel de 
)，并希望它成为法国的PSI传播和再利用的“引擎”，其主要目的是稳定法国的国家信息资产的价格。然而，由于再利用的过程中缺乏与其他行动者的协调，这一机构的潜能受到了阻碍[16]。此外，欧盟各成员国中还缺乏存储和描述信息的通用规则和方法，以及缺乏与公共部门或私营企业合作的经验。这些问题成为了构建全欧洲范围内的公共部门信息再利用服务体系的障碍。
2.2 再利用制度中的授权透明与开发效率问题
英国于2001年开始使用点击—使用许可(the Click-Use Licence)模式，这为信息的再利用提供了一种简单、透明和快捷的在线解决方案。截至2009年6月30日，共使用了17 934个点击—使用许可证，其中1495个点击—使用许可证覆盖了英国议会版权材料[9]。这一在线模式使得英国的公共部门信息可以在世界范围内得以再利用，然而，这一模式存在的问题是未能提供跨语言的操作。与授权紧密相关的则是信息再利用的开发效率问题，即人们能够获取再利用的信息的最短时间，也就是接受许可到处理完成所需的时间。点击—使用许可模式可以通过解决过程繁琐、术语不够清晰等问题来提高信息再利用的开发效率。目前，英国政府在开发新的许可模型，其目的是提供一个可共同操作的层级，使得其他的标准许可如创新共享(Creative Commons)、通用公共许可证(GNU)的用户能够通过这种可选择的许可线路来提高政府信息再利用的效率。
2.3 再利用制度中的定价机制问题
信息资源再利用实践中的另一个重要问题就是信息的定价。L.James在《政府信息定价》一文中谈到，过去20年的信息技术的发展极大地增加了政府信息的社会价值和经济价值[17]，但是在政府信息该如何分发和定价方面仍存在很多争议。定价问题的重点在于公共部门信息的定价应该是基于商业性原则还是基于公益性原则。如果是基于商业性原则，那么需要利用和再利用信息的人或组织就需要为这些信息支付费用；若是基于公益性原则，则应以免费或是收取成本费用的方式向公众提供信息，保证公共部门信息以及立法、议会和行政等信息能够被公民或企业组织获取。指令中对信息再利用收费的规定，从某种程度上来看，是认可了公共部门可以从信息再利用中获利的这一观点。虽然在早期的文档中，委员会强调成本导向，偏向于尽可能低的成本[18]。美国对信息再利用的收费仅限于信息分发和再生产的成本，如美国国家科学院认为“由政府机构创建的服务于公众的信息，应该使所有人都能获取这一数据，而为了促进进一步传播，它应该以不高于复制的边际成本使之有用，并且使其使用不能有通用限制”[19]。从法国的信息再利用的实际情况来看，其信息再利用的定价是不透明的[16]，并且没有向再利用用户提供任何解释说明，主要的公共数据持有者与他们的关税政策并没有进行良好的交流(没有交流关于真实成本与协调，缺乏各个部门和机构之间一致的定价或价格体系)。
2.4 公共部门与私人部门的公平竞争问题
公平竞争也是信息再利用过程普遍存在的一个问题。公共信息是信息市场的重要组成部分，有着相当大的市场潜力。公共部门常常垄断了这些信息，因为它们有物质资金等保障来获取这些信息。而其他的商业部门要想自己收集这些信息，不仅费用高，而且也没有相应的法律保障。因此，公共部门所处的这种垄断地位往往会导致其为了寻求利益而将商业公司从公平竞争的领域中赶出去。如公共部门可以对信息使用者、再利用用户收取高额费用，或搞特许交易，这些交易也许会在短期内带来可观的收益，但同时它也限制了其他人在同等条件下平等获取信息的权利。德国的《明镜周刊》声称德国气象局(DWD)参与了差别定价，并尝试将新兴的商业气象服务的“竞争者”从商业竞争中赶出去，慕尼黑大学的教授M.Sachweh也说：“确实不存在公平竞争……商业公司已经被逼入绝境了”[7]。这种不公平的竞争与建立跨界的信息产品和服务有着因果关系。数据获取的限制、竞争的扭曲都会导致不可能出现真正的泛欧洲产品和服务。此外，还存在因公共部门的商业活动而产生的交叉拨款风险，如由公共部门生产的大型数据库由公共部门团体优先用于商业。这种应用将会产生相当大的市场扭曲。在日趋国际化环境下，这种交叉拨款会对信息资源的再利用产生严重的负面影响。
2.5 再利用中的个人权利保护问题
美国有一个开放记录的系统，且公共部门数据也没有受到版权的保护。而在欧洲，大多数国家的PSI都是受到版权保护的。美国法律对待获取和再利用是非常相似的，而欧洲认为公共数据的获取是一种人权，再利用则关系到知识产权和公平竞争。另外，美国的政府信息通过私人部门实现商业化是一个已经成型的传统，它更关注于公共机构在其信息商业化中所起的作用；而欧洲则更关注于政府信息是否应该为商业目的而传播。再利用过程中关于个人权利保护的另一个问题就是，信息自由和个人隐私之间存在矛盾。在欧洲，政府机构持有大量的个人信息是一个非常重要的问题，远比美国的这一问题重要得多。这主要因为欧洲与美国对于隐私以及信息自由的立场是相互镜像的：当欧洲已经形成综合的体系，能够反映出对隐私保护的承诺时，美国对于隐私不完全的保护工作还在修修补补，折射其对隐私保护不明确的承诺[20]。同时，从历史的观点来说，美国有一个稳固的法律框架来保证获取联邦政府信息，而欧洲则没有这种情况。
3 对我国的启示及对策
3.1 结合我国实际制定《公共部门信息资源增值利用法》
欧美各国通过颁布信息资源再利用的相关法律来鼓励信息的再利用，并取得了成效，如欧盟的《公共部门信息再利用指令》，英国的《公共部门信息再利用条例》，美国的《A-130号通告》、《文书削减法》等。我国近年来也逐渐意识到信息增值利用的重要性，在《关于加强信息资源开发利用的若干意见》和《2006-2020年国家信息化发展战略》中都提出要支持和加强政府信息资源的增值利用，但是这两份文件都只是对信息的增值利用进行了概念性的阐述，很多具体问题还有待进一步研究。鉴于此，笔者认为可以借鉴国外的相关法律制定一部实用的《信息资源增值利用法》，构建一个公平稳定的信息市场。应通过该法明确定义可供再利用的信息的范围、可以再利用信息的主体、信息再利用的定价与授权机制、信息再利用的保障措施和救济程序、信息资源公益性增值利用与商业性增值利用的区别、违反该法所应承担的法律责任等。此外，还应建立相配套的行政法律规范，以确保信息增值利用的顺利进行。
3.2 倡导多种信息资源增值利用模式
我国政府部门有着物质资金和人力资源等方面的保障，在获取公共部门信息的过程中占据绝对优势，常常居于垄断地位，导致与私营商业公司竞争的扭曲。因此，为了构建合理的市场竞争秩序，推动信息资源增值利用的发展，应倡导多种信息资源增值利用模式。可以采取以下模式：一是鼓励私营公司参与。私营公司与政府部门在信息增值利用上最大的不同在于，它是以盈利为目的的，因此在把握市场需求、市场定位、服务对象与方向等问题上更准确。政府应对私营公司提供技术、资金和政策上的支持，授权和鼓励私营公司对公共部门信息进行增值利用，从而降低政府的成本，提高服务的效率。二是鼓励公共部门与私营公司合作。鉴于公共部门和私营公司各具优势，可以采用公私合作的模式，由政府部门提供信息和资金，私营公司提供人员和技术，合作进行信息增值产品的开发。可以借鉴英国的公司合作模式，即公共部门在进行信息增值服务的同时也向私营部门提供便利，鼓励他们向社会提供产品和服务。此外，还可以将公共部门中的商业活动分离出来，成为独立于公共部门的商业实体，并采用开放存取政策，这种商业活动的分离能够保证发挥信息的全部经济潜能。
3.3 建立合理的定价机制
从欧美等国的实践可以看出，与采用成本回收战略相比，公共部门收取信息再利用的边际成本(边际成本是指传播公共部门信息所产生的费用)能够产生更大的社会经济效益。如2001年荷兰政府部门调查了公共部门不同的信息定价模型产生的影响，这些模型包括免费、边际成本和全部成本回收，即当数据以边际成本售卖时所产生的有效影响最大[21]。公共部门信息的增值利用有公益性和商业性两种，而商业性增值利用又包括政府等公共部门在向增值利用者提供信息时的定价和增值利用者向信息市场提供信息产品和服务时的定价。对于以公益性为目的的增值利用，应尽可能以免费的方式提供；对于以商业为目的的增值利用(不论是公共部门还是私营公司)，则倡导类似欧美的低成本收费原则，因为这种低成本战略更有益于信息市场的发展。当然，公共部门信息的定价也应遵循经济学中的成本—效益原则，即对信息的投入必须要小于产出，这样能够带来最优化的经济效益。据荷兰联邦地理数据委员会的一项尝试量化空间数据开发存取政策所带来的经济影响的调查发现，就公共部门地理信息而言，将地理信息的价格降低60％会带来年营业额40％的增长，以及大约800个工作职位的增加[7]。为这些公共部门信息支付较低费用的公司会将这些省下来的钱投入到新产品的开发中，从而扩大潜在的市场。在信息市场中，公平竞争是由信息资源产生的收入的上限决定的，有些公共部门团体必须通过销售信息资源来维持其活动。因此，允许公共部门从信息增值利用中获取适当的利润，这一收入的上限应足以确保数据生产的连续性。应该加大我国信息增值利用收费的透明度，减少甚至消除现实中利用公共部门信息资源(例如数据库)牟取暴利的情况。信息再利用的收费也应强调平等原则，强调任何条件下的商业性再利用都应该是平等的，公共部门必须接受和其他增值利用者相同的收费和使用条件。
3.4 维护公共部门和私人部门的公平竞争
由于文化和历史等原因，我国私人部门在公共部门信息增值利用过程中的作用一直难以发挥，公共部门始终处于主导和垄断地位，这种不平等的竞争阻碍了我国信息增值利用的发展。荷兰早在1998年的《政府部门引导的市场活动指令》中就对公平竞争进行了明确规定[22]，指出向第三方提供公共部门数据库时应遵从非歧视性原则，以统一的价格提供；公共部门不应对数据库进行不必要的修改来引起不公平竞争，也就是说只允许与“公共任务”直接相关的信息服务，禁止其他所有的(商业或“价值增值”)服务。维护公共部门和私人部门的公平竞争，改变目前公共部门垄断公共部门信息的现状，首先可以通过立法进行管制，就公平竞争进行明确规定，如果公共部门违反了这一条款，可以处以罚款或是其他处罚措施。如瑞士的公平竞争委员会提出：“任何参与气象数据售卖的团体，都是作为商业中的一个独立部分，作为一种公共事业，从属于反垄断法条款……在瑞士市场中，瑞士气象协会有着一个主导性的市场地位。它必须用一种非歧视性方法使得所有用于其自己服务的数据和产品对第三方都是有用的”[7]。我国的反垄断与反不正当竞争执法局也可以效仿瑞士的公平竞争委员会做出明文规定。其次可以通过行业自律实现公平竞争。如中国家用电器协会发布的《中国家电行业公平竞争行业自律公约》、中国广告协会发布的《广告行业公平竞争自律守则》都指出要鼓励、支持开展合法、公平、有序的行业竞争，反对不正当的竞争行为。此外，还应坚持政府的宏观调控这只“有形的手”和市场机制这只“无形的手”相结合，政府运用一些法律和行政手段，对市场活动进行调节，维护公共部门和私人部门的公平竞争，而市场机制则通过供求、价格和竞争之间的相互作用于影响来推动公共部门和私人部门的公平竞争，为公共部门信息增值利用的发展提供一个健康有序的市场环境。
3.5 完善政府信息公开制度
信息公开是公共部门信息再利用的前提，欧美等国在这一方面有着悠久的历史，目前已形成较为完善的制度体系。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日起颁布施行，但是由于此前缺乏该方面的经验，有关信息公开的申请、获取和救济措施还需要相配套的法律法规来保证。如《档案法》和《保密法》就已经严重滞后，部分条款与《政府信息公开条例》还有冲突，需要进行相关调整。公共部门首先要认识到开放政府信息获取能够促进社会、经济和信息的增长，它所带来的财富和收入将远远超出短期的“损失”，然后公共部门应尽可能公布他们所拥有的信息资源情况、信息增值利用的条件，尤其是收费标准，这种透明的市场可以促进信息增值产品和服务的开发以及跨界使用。当然，公共部门信息中也包含着大量的个人信息，因此，政府等公共部门在公开自己所持有的信息的同时，还应注意保护好公民的个人隐私，处理好信息自由和个人隐私之间的矛盾。
4 结束语
本文通过对欧美等国的信息再利用法律及实践情况进行了研究与分析，透视出其信息再利用过程中的公益性、公平性和透明度原则，其中公益性主要表现为信息定价政策中对出于公益目的的公共部门信息的免费开放获取；公平性在法律中主要表现为法律中竞争原则和非歧视性原则，实践中的公共部门与私人部门间的公平竞争；透明度原则，具体表现为政府信息公开。最后，根据我国的国情，提出了信息资源增值利用的对策。笔者对信息增值再利用的研究较为粗浅，对知识产权、相关法律制度、增值利用程序实现、政府信息公开等方面还有待深入研究。