我国城镇住宅分配制度的历史沿革及现实选择，本文主要内容关键词为：历史沿革论文,分配制度论文,城镇论文,住宅论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住宅作为人们生存、发展所必需的物质资料，与人们的生活息息相关。城镇住宅体制的每一项改革措施出台都会成为老百姓街谈巷议的热门话题。以货币分房取代实物分房将从根本上改变我国住宅分配制度，是我国城镇住宅分配体制改革的必然趋势。本文拟通过对我国住宅分配制度的历史沿革作一番简要的回顾与梳理，并对住房分配货币化问题进行分析与透视，力求对这一趋势的必然性有更为深刻的认识。
一、我国城镇住宅分配制度的历史沿革
建国初期，随着人民民主专政政权的建立，政府通过没收帝国主义、封建主义、官僚资本主义的房产归国家所有。虽然这些房产占当时全国房屋总数不足15%，但它构成了我国公有住宅经济的起点。建国近半个世纪，随着我国公有住宅数量不断增多，规模不断扩大，公有住宅的分配制度也经历了较大的变化，粗略来看，大致可分为两个阶段。
第一阶段，改革开放之前，我国对公有住宅实行“统一管理，统一分配，以租养房”的住房实物福利分配制度。
对公有住宅的“统一管理，统一分配，以租养房”的方针是中共中央、国务院在1962年的第一次全国城市工作会议上正式确定的。按照这个方针，我国公有住宅是由国家财政拨款统一规划住宅投资，获得住宅投资基金和项目的单位，独立完成从征地到施工的全面工作；公有住宅的所有权归国家或代表国家、集体的企事业等单位所有，使用权、占有权由房屋使用者享有，房屋使用人一般按月交纳房租；公有住宅以实物形式按行政等级进行分配，对应不同的行政级别或职称可享受某一待遇的公有住宅。
这种住宅福利制在建国初期较好地解决了城镇居民的住房问题。在人民生活水平比较低、工资少的情况下，国家实物分房和住房低租金是国家诸多福利政策之一，对保证人民生活起到一定作用。随着人口的增长、工业化和城市化进程的加快和人民生活水平的提高，人们对住宅的质量与数量的要求也不断提高，原来的福利住宅分配方式已不能满足人们的需要，人民居住条件恶化，到改革开放之前，城镇居民的人均居住面积从建国初的4.5平方米降到1977年不足4平方米（注：《中国城镇住宅制度改革》第11页，经济管理出版社1996版。）。传统的住宅福利制存在着诸多弊端，主要表现在：
1、实物分房和住房低租金加重了国家财政负担， 使住宅资金无法良性循环，不利于住宅的再生产和日常维修。公有住宅建造后几乎无偿分配给城市职工，不但每年的住宅投资资金无法及时回收，而且国家每年还要拨专款进行房屋的维修；房租低廉，尚不足以支付住宅维修费用，住宅的损耗与淘汰厉害，严重影响了公有住宅生产和现有住宅的维护，住宅短缺状况十分普遍。
2、实物分房不利于住宅的合理分配，导致干群关系紧张。 政府的住宅投资资金在各单位间分配不均，造成公有住宅分配不平衡。公有住宅的分配不是从个人的实际奉献和经济能力出发，而是按职务、职称、工龄等来计分排名次分房，没有体现按劳分配原则，深受权力、地位、人际关系等因素影响，助长了住房分配的不正之风，具有很强的官本位行政色彩。房租补贴也是在住宅分配不合理的基础上实行，多占房多补贴。群众对此十分不满。
3、住宅福利制导致消费结构不合理，进而导致产业结构不合理。 职工住宅消费支出在生活消费支出中的比例很低，1987年我国城镇居民家庭全年生活消费支出中平均房租支出只占0.87%（注：《中国统计年鉴》1988年第828页。）。居民收入盈余主要投向家电类高档消费品，导致我国的产业结构自80年代中后期以来过度向高档家电产业倾斜，而建筑业、房地产业因缺乏有效需求，发展困难，相对独立的住宅产业更是难以形成。
第二阶段，改革开放后，城镇住宅体制开始汇入改革的洪流。在20年的改革过程中，公有住宅分配制度几番变动，几经反复。这里暂且分作三个时期：
第一时期，试行优惠出售公有住宅即“补贴出售”或“有限产权出售”公房，政府、企业、职工共同承担只占住宅造价50%的标准价。这一措施突破了公有住宅不能出售给个人所得的限制，为房改提供了新思路。虽然这种低价出售公房的做法能在短期内收回部分住宅资金，并可以甩掉维修支出的包袱，但在实际操作中房价被不断压低，导致大量国有资产流失到个人手中，这不过是以另一种福利代替实物分房，政府仍要承担巨额补贴；而且廉价出售公房一般是居住者购买原住宅，群众仍无法改善居住条件，反而将原来住房分配不公固定下来，因此这种做法受到多方批评。
第二时期，实行以提租为重点的提租补贴、以租促售的改革。1986年烟台等四城市试行“提租增资”的改革，在提高房租的同时相应地给居住公有住宅的职工发放住房补贴，这部分住房补贴逐步纳入职工工资，使之用于买房、建房和交房租。“提租增资”试点首次将改革目标指向旧住宅分配体制支撑点之一的低房租制，触及房改的关键环节，职工住房补贴由低租金的实物暗补转为高租金的货币明补，有助于理顺租金价格，在一定程度上抑制不合理的住房需求和住房分配中的不正之风。1988年我国房改确定了以提高房租为重点的改革战略，城镇住宅体制改革进入了实质性阶段。然而由于对消费者的承受能力估计过低，提租增资幅度很小，没有从根本上改变住房的福利性，增资压力主要由国家财政和企业承担，结果一方面进一步增加了国家财政和企业的困难，另一方面又造成资金流入消费品市场，加剧市场的通货膨胀的压力，没有真正改变消费结构、实现货币分流。特别是在当时的“房地产热”冲击下，房价收入比和租售比进一步拉大，增加了房改的难度，因而这一模式在推广中困难重重。有的城市重新回到低价出售公有住宅的老路上，有的则提租不增资，只有少数几个城市坚持提租补贴的做法。
第三时期，是住宅商品化、社会化的综合配套改革阶段。经过1989年至1991年的3年国民经济调整， 我国经济体制改革终于明确建立社会主义市场经济的改革取向，城镇住宅体制改革也从一味甩包袱转向转换机制，确立了住宅改革的总目标是缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化、社会化，发展房地产业；确定了坚持政府、企业、个人共同负担，坚持租售建并举，坚持在统一政策下因地制宜、分散决策，坚持转换机制等四条房改的基本原则，并提出提租、售房、住宅资产独立化、发展住宅融资、建立住宅公积金等改革方案，基本确定了至今为止的房改大方向。1994年中央提出了提租和售房的具体目标——到本世纪末所有城市要实现市场价和成本价售房，公有住宅租金占双职工家庭收入的15%，全面推广住房公积金制度。各省市政府按上述决定，根据实际情况，制定了各省市房改实施具体方案。
从我国公有住宅分配制度改革的曲折反复中可以发现，房改是一项社会系统工程，关系到社会利益的调整。在住宅租售比不合理，产权关系不顺，住宅融资滞后，福利分房依然存在等诸多因素的影响下，大多数人不愿买房，也买不起住房。其中，住宅低租金和实物福利分房是阻碍住宅商品化、社会化的症结所在，提租和终止实物福利分房，将住宅消费费用纳入职工工资，由职工按实际需要凭个人收入购买或租赁住宅，真正实现住宅分配货币化，则是实现房改目标的关键步骤。十四届五中全会以后，住宅业是我国新一轮经济增长点和新支柱产业之一的观点，越来越为理论界和官方所认同。经过3年酝酿，1998 年新一届政府把城镇住宅体制改革列入其最迫切需要解决和完成的任务之一，明确提出住宅分配体制将由实物福利分房转向货币分房。这一决定恰似一石激起千层浪，在全国引起了极大的反响。如果说此前一直在尝试的提租是房改的一个实质性进展，那么彻底停止福利分房，则是将住房完全推向市场，房改转向货币分房的最关键一步。然而何谓货币分房？如何实现住宅分配体制从实物分房向货币分房的转变？一系列的问题摆在我们面前，等待着我们的回答。
二、住宅分配货币化问题透视
货币分房因新一届政府明确提出“停止福利分房，住房一律改为商品化”而成为1998年的热门话题。其实，早在1994年颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中就提出“把住房实物福利分配的形式改变为按劳分配为主的货币分配形式”。实物分房和货币分房都是住宅分配的形式。住宅作为人们生存、发展所必需的物质资料，其价值是劳动力价值构成的一部分，住宅消费资金本来就应该包含在劳动者的工资中。传统的实物福利分房体制中住宅投资资金主要来自对职工工资中的住宅消费资金的统一扣除，然后将这些资金分配到各个单位用于建房或买房，再以实物形式将住宅分配给职工使用，职工按月缴纳较低的房租。这种住宅分配方式实际上是将职工工资中的住房工资统一扣除、统一使用、统一规划，是与职工低工资相适应的。由于住宅投资资金在各个单位中分配不均，而且没有按照人们的实际劳动贡献分配住宅，这就造成了住房分配不公现象——有一部分劳动者获得了超过他劳动贡献的住房，占用了其他劳动者的劳动所得，而另一部分劳动者却没有享受到他应得的实物住房补偿。而货币分房则是将职工应得的住宅消费资金按照“按劳分配”的原则纳入职工工资中，以货币的形式补偿劳动者，职工居住问题不再由国家和单位负责解决，而是由职工到市场上自主决定购房或租房，从而实现住宅的商品化、社会化。
从实物分房转到货币分房的基本思路说起来十分简单，就是将原来从职工工资中统一扣除的、作为国民收入二次分配的住房实物，回归到国民收入的初次分配，还原为职工买房或租房的个人消费支出，纳入职工工资之中。但具体的操作方案则各具特色，目前主要有3种方案：
1、将住宅消费资金理入每月工资或以经常性补贴形式发放。实行这一方案的主要有烟台、唐山等原国务院房改试点城市以及深圳、珠海等经济特区。具体做法是将改革前的单位住房支出核定划转出来换算成现在职工工资的一定比例，发放专项住房补贴，其住房补贴总量一般不超过职工标准工资的25%（注：言凡《探索住房实物福利分配转变为工资货币分配的有效途径》，《中国房地产》1998年第6期。）。 广东顺德市1994年起停止实物分房，向未享受公房待遇的国家机关和事业单位的干部职工按月发放住宅津贴，发放至在该市工作满15年为止，此前在该市工作满3年者则一次发放应发15年津贴的50%，其余50%分15 年按月分发。广东中山、佛山等市的做法与顺德市相近。山东省规定自1998年1月1日开始职工住房补贴按月工资基金的25%理入工资按月发放。
2、给购房职工发放一次性购房补贴。广东斗门县从1997年6月开始以一次性购房补贴方式实行货币分房。购房补贴由房改市场价和成本价的价差补贴、工龄补贴构成，最高限额按不同职务分为2.5、2.8、3.3万元，具体数额由房改领导小组逐年测定公布。浙江萧山市规定自1997年4月起，凡公务员和住房困难户购房可按成本价购买经济实用房， 夫妻双方所在单位发给每平方米100元的购房补贴。 现在许多单位在市场上购买商品房后再以房改办测定的成本价格出售给职工，其中由单位承担的差价也可以看成是单位对职工的一种购房补贴。在某些城市这种补贴数额相当可观。
3、建立住房公积金制度。住房公积金制度于1991 年首先在上海市进行试点，然后逐步向全国推广。它将职工住房由国家、单位独立承担改为由国家、单位、个人共同承担，是在住宅实物分配制度占主体的情况下实现住房分配部分货币化。具体实施办法是：按“个人储存，单位资助”的原则，由在职职工及其所在单位分别按职工个人月平均工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳；个人缴交的部分可看作个人长期储蓄的住房基金，单位缴交的部分限额可看作单位对职工住房分配由实物向货币分配的一种转化；住房公积金是个人住房消费专项基金，用于购、建、大中修自有住宅和偿还个人住宅贷款等，并可通过住房公积金建立政策性住房抵押贷款，提高个人的还贷能力；职工离退休时可一次性领取本息，用于养老。
比较以上介绍的较为普遍的3种货币分房方案， 从中我们可以看出：第一种方案将住宅工资理入月工资或发放经常性住房补贴，这种方案透明度高，易于规范操作，也有助于以后完全合并到工资中，更能体现工资的本质是劳动力价值的货币体现和“按劳分配”的原则。第二种方案采取发放一次性购房补贴，目前这种做法比较普遍，操作简便，资金发放量仅限于购房职工，单位筹资方便，负担也不集中。然而它基本没有脱离原来的住房实物分配的性质。首先，它缺乏透明度，发放随意性强，补贴额度难以掌握，特别是在补贴购买新建商品房时，往往是单位不合理地承担了绝大部分的房价，导致国有资产大量流失到个人手中，个人只承担房价中很小的一部分，这与国家买房、以实物方式分配给个人没有什么区别；其次，想享受购房补贴的职工仍必须依据职务、工龄、职称等一系列标准计分排队申请，这也无异于实物分配住房的做法。第三种建立住房公积金的做法已在全国除西藏以外29个省区形成制度，实践表明它操作简单，只需按人数计发，能迅速而广泛地聚集资金，为广大职工住房消费积累了专项资金，并使职工住房消费政策性贷款成为可能，体现了公积金的社会性、互助性、保障性和政策性。但目前也存在一些不足，如单位和个人缴存率都比较低，总共只占工资的10%，归集面窄，绝大部分地区住房公积金的归集率都在50%以下，积累量小，功能单一，尚未与养老等保险结合，资金低存低贷效益差，公积金运营管理体制存在漏洞，出现地方政府和资金管理中心挪用住房公积金等不正常现象。
由此可见，第一种和第三种方案经过进一步的修订和完善后，可以成为货币分房的实现途径，而第二种方案能否作为货币分房方式长期实行还有待研究，也许作为解决原分配的旧公房出售的方案更为合适。
住房分配从实物分配方式转为货币分配方式是一个十分复杂的过程，它不仅要为实现房改的最终目标奠定基础，而且要照顾到各个方面的具体情况，还要解决好旧住房分配体制所遗留下来的历史债务，处理好新旧体制之间的衔接问题。为此，合理的货币分房方案应注意解决以下几个方面问题：
1、科学确定住房工资占职工工资的合理比重。 住房是耐用消费品，就住房作为建筑物而言，其价值在使用期中会因折旧而贬值，但由于住房与土地不可分割，它又会因地价的上涨而增值。因而要准确地测定住房工资在职工工资中的含量是比较困难的。根据国际经验，住房消费支出占生活费支出的比例与恩格尔系数有关，国外小康型国家恩格尔系数在40—50之间，住房支出占消费性支出的比例在12.1—18.9%，一些发达国家则达到27%左右，国际上住宅合理价格是居民家庭年收入的3—6倍（注：张中俊《加快住房货币分配机制转换培育住房建设新的经济增长点》，《中国房地产》1998年第6期。）。我国经过长期建设，居民生活正从温饱向小康过渡，吃与穿已基本得到满足，1994年我国居民的恩格尔系数首次降到50%以下，达到49.89%。由于体制原因， 居民住房支出很少，我国1996年城镇居民家庭居住支出仅占消费支出的7.7%（注：《中国物价及城镇居民收支调查统计年鉴1997年》第8页。 ），而房价收入比高达10∶1。根据我国工资水平低、住宅价格高， 而且住宅市场刚刚起步的现状，参照国外小康型国家的情况，住房工资占职工工资的比例在20%左右为宜。
2、住房工资的发放与管理。目前货币分房的几种方案中， 都是将住房补贴、购房补贴或住房公积金进行统一管理，不直接发放到职工手上。我认为，除了住房公积金外，统一管理住房补贴和购房补贴只能作为过渡性的办法。在停止实物分配住房之后，人们的住房消费必须从工资中支出，到市场上买房或租房，将住房工资扣除住房公积金后的余额并入职工工资直接发放给职工，在市场机制的约束下由其自主管理自由支配，没有必要由单位先行区分工资中的住房工资和一般生活消费资金。这样，将住房这最大部分的暗贴变成明补，使机关事业单位和国有企业、集体企业职工工资明晰化，便于与私营企业和“三资”企业职工工资进行比较，有利于提高整个社会的工资水平，为劳动力资源的流动提供了比较清晰的价格信号。住房公积金因其社会性、政策性、互助性和保障性，适宜统一管理、集中使用，以实现资金的规模效应、互助使用、滚动循环。当前公积金的缴存率仅5%，在停止实物分房之后， 缴存率应有较大幅度的提高，以后可以根据经济景气程度、居民的生活水平的提高程度、物价指数等因素进行调整，因而住房公积金制度还可以成为平抑经济波动的手段。为了保证住房公积金的安全，国家应对资金的管理与运作进行立法。目前我国住房公积金功能比较单一，仅限于住房方面的开支，建议借鉴国外的成熟做法，将住房公积金与养老、医疗保险相结合，使之具有多方面的保障功能，以促进社会保障制度的改革。此外，公积金缴存者还可将其公积金投资于某些特定领域如购买政府债券等，以减少利息损失。在发放年限上，目前各个省市的规定各不相同。住房工资是为了满足劳动力自身生产和再生产的需要，是劳动者平均月住房消费支出的货币工资的体现，如果采用将住房工资理入职工月工资而不单独划分出来的做法，那么住房工资就应该从职工参加工作发放到退休为止。如果将住房工资分立帐户统一管理，一次性发放，其总额则应足以满足职工在职期间购买或租用一般水平的住房。
3、货币分房的对象应是全体职工。 只要是在职的职工都有权利获得原工资中住房消费不足的部分。没有在旧体制下分到住房的职工，直接纳入货币分配方式，并依据参加工作的年限分档补发住房工资。分到住房的职工，不论是否达到相应的住房标准应统一按政府房改小组的规定进行房改，对愿意买下原有公有住宅的，可补足差价或退还住房工资余额，获得住房的全部产权；不愿意购买公有住宅的职工，则可依据工作年限补足房租或获得货币补偿，继续租用原宅或另购新居。对离退休职工也应以一定的形式进行补偿。已经购买了公房的职工是否还能享受住房工资？购买了公房或私房并不等于这些职工已经获得了他们应得的住房工资，也不等于他们就没有进一步改善居住条件的需要，他们仍然有权得到原工资中住房消费不足的部分并在实行货币分房后领取住房工资。从实施对象来讲，这种货币分房才比较合理。现有的货币分房方案的实施对象大多限于机关事业和部分国有企业等“吃财政饭”单位的职工，而且是没有享受到实物分房的职工，面比较窄，主要是受财力限制的缘故。
以货币分房取代实物分房是实现住房社会化、商品化的前提，在城镇住房分配体制改革中具有举足轻重。将住宅由实物福利分配转为货币分配，这是十分复杂的转换过程，需要整顿住宅市场价格，完善住宅融资体制，将住宅租金提高到合理水平，理顺住宅产权关系等一系列综合配套措施来支持，一旦这些条件成熟，货币分房才有可能完全取代实物分房，我国公有住宅分配制度才能实现根本性转变，住宅业的崛起也就为期不远了。