美国产业科技计划ATP资助外资企业政策研究，本文主要内容关键词为：美国论文,外资企业论文,政策论文,产业论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济、科技全球化浪潮中，一个国家的科技计划对外资企业采取什么样的资助政策是摆在各国面前一个具有争议性的课题。美国作为世界上最发达、最开放的国家，对外资企业的资助政策问题也曾是其20世纪90年代五大政策难题之一。美国在相关科技计划的资助实践过程中，积累了很多的经验值得我们深入研究和借鉴。本文以先进技术计划（Advanced Technology Program，简称ATP计划）为例，分析总结美国的相关做法，以期能够为我国科技资助政策的相关决策提供有益的参考。
ATP计划是美国联邦政府按公平竞争和成本分摊原则，为帮助美国产业界研发在产品开发以前必须解决的，风险大但具有巨大经济潜力和商业化能力的竞争前技术和行业关键共性技术，向企业和研究联盟提供研发资助的科技计划。该计划从1990年开始实施，2007年演变为技术创新计划(Technology Innovation Program)，由美国商务部下属的美国国家标准与技术研究院(National Institute of Standard and Technology,NIST)负责管理。
1 ATP计划对外资企业资助状况
自1990年ATP计划开始实施到2003年9月为止，ATP计划共接收了6054个项目申请，从中筛选并资助了709个项目。获得资助的项目中有外资参与的项目共64个，占所有受资助项目的9%(64/709)，49个项目是联合申请，15个项目是单独申请。64个项目中包括了15个不同国家的75家外资公司，并且有的外资公司参与了不只一个资助项目[1]，总体状况如图1所示：
图1 外资企业参与ATP项目基本情况
参与ATP计划的外资公司来自15个国家，国家以及分公司的数量分布见图2[2]。该图中不包括所有权在项目资助过程中被美国收购的分公司和中途退出ATP项目的分公司。有的分公司在不同的年份申请和参加了不同的ATP项目。
从外企公司参与的ATP计划的时间和数量分布看，在1990年ATP计划开始实施的前三年，并没有外资公司承担ATP的项目，直到1993年开始，才有德国、英国、荷兰的三家公司分别参与到ATP的计划中来，以后各年根据需要有所波动。当然，ATP计划的同一个项目中也包括来自不同国家的外资公司的参与（见图3）[3]。美国ATP计划对外资公司开放也是一个循序渐进，逐步开放的过程。
图2 请或参与ATP计划的美国分公司国家与数量分布图
图3 ATP计划每年具有外资参与的项目数量分布图
2 ATP计划对外资企业资助的基本要求与审查程序
在美国的科技计划管理实践中，形成了一套比较规范的对外资企业申请国家计划的管理办法和程序。
2.1 外资企业申请ATP计划基本条件要求
ATP计划中，无论外资公司单独申请还是与美国公司合作共同申请资助，ATP对外资申请者的资格都具有明确的要求。首先，外资公司想要直接申请或参与ATP项目，必须在美国境内有已经组建的分公司，同时该分公司及其母国还要接受ATP对外资公司进行的外资资格审查(Foreign Eligibility Finding)[4]。其次，非美国境内的外资公司没有资格作为直接的申请者和参与者得到ATP的资助，但是可以作为项目分包者获得ATP资助。同样，美国公司的境外分公司也只能作为项目分包者而不能直接获得资助。再次，虽然ATP没有明确地禁止不允许直接申请资助的公司在其他的国家和地区开展研究和活动，但是，将大量的研究活动安排在美国境外进行的话，会在审批和评估的过程中失去竞争的优势。最后，如果申请资助公司的拥有人是美国绿卡持有者的话，那么该公司也是没有资格得到ATP资助的，但是可以获得ATP资助的必要条件是将公司的拥有权转交给美国公民。
可以看出，ATP对涉及外资企业申请者的要求，主要体现在申请主体必须在美国境内，并且原则上不鼓励在美国境外的公司和研究机构进行ATP项目的研发活动。这也充分体现了ATP在对有外资介入的申请项目审批过程中的审慎态度，也是对美国经济利益和科技竞争力最大限度的保护，这也是ATP计划资助研发的宗旨所在。
2.2 外资企业申请ATP计划的评估程序
无论是外资公司还是美国公司在申请ATP计划资助时，首先都要经过基本筛选程序(Cated Selection Process)[5]来接受ATP的资格审查。该程序包括两条最基本的选择标准：科学技术的价值；对美国广泛经济利益的潜力。这两个选择标准是任何申请主体——不分内外资、不分申请形式——都必须符合的硬性标准，ATP的资助决定首先取决于对这两个选择标准的评估结果。
ATP对科学技术价值的评估是基于以下三个方面：技术开发过程中的创新能力；申请项目的技术风险和技术可行性；详细的技术研发计划。在该审查程序中，如果需要委托境外合作者，还需要另外提交境外分包商从事研发活动调查问卷[6]。该问卷向ATP说明是否需要在美国境外进行研发活动及其必要性、可行性。
ATP对美国广泛经济利益潜力的评估是基于以下三个方面：对美国经济利益的贡献潜力；项目申请ATP资助的紧迫性；商业开发计划。在该审查程序中，外资申请者还需要另外提交一份外资公司调查问卷[7]。
通过基本筛选程序的申请项目，就可以进入“第二轮提案”审查程序，在该程序中将采取答辩(oral review)的方式进行。申请者向ATP详细陈述其科技研发计划和商业开发计划，ATP根据其答辩的结果决定最终的“决赛者”(Finalists)，并将其推荐到资助筛选办公室，进入到最后一个程序。资助筛选办公室从最终的推荐名单中根据申请者在资助可行性、与ATP要求的一致性以及资金分包的合理性等方面进行最后的评估，最终确定受资助的企业。
对于有外资申请或参与的项目，如果通过第二轮的审查并被推荐到资助筛选办公室之后，还要增加一项专门针对外资的审查程序——外资资格审查(Foreign Eligibility Finding)。
2.3 外资资格审查
外资资格审查标准中不仅要求外资公司满足上述两个基本硬性标准，还要满足以下附加的资格要求。
首先，外资公司的申请和参与要基于美国的经济利益。虽然在第二条基本硬性标准中，已经涉及到对该要求的评估，但是，由于非美国资本的介入在一定程度上会影响到美国基本的经济利益，为了规避风险，在针对外资的审查中再一次强调了该标准的重要性。而且在评估过程中，将重点放在了外资申请资助的项目所产生的结果是否有潜力为美国提供广泛的净经济利益方面。
标准评估的依据包括：外资公司有坐落在美国本土境内的研发机构；外资公司正在美国进行研发和制造业的投资；外资公司由ATP资助完成的技术中所产生的任何产品，一定要在美国进行生产，从而提高美国的制造业水平；外资公司的介入对美国的就业和原材料供给方面都具有积极的影响。
其次，对外资公司的母公司所在国提出了三个政策要求，而这三个要求实际上超出了申请公司的控制范围。
对外资公司的母公司所在国要求之一是，其能够为美国公司提供在该国获得参与类似于ATP计划的相同机会。该要求实际上是审查外资公司的母公司所在国是否拥有类似于ATP计划的项目，如果存在的话，是否允许美国公司像该国本土公司以及其他国家的外资公司一样获得公平参与的机会。标准评估的信息来源：通过对外资公司的母国所具有的相似的项目和计划的分析，这些信息主要从官方项目、大使馆、其他官方政府资源以及公共信息等获得。
对外资公司的母公司所在国要求之二是，其能够为美国公司提供获得同其他任何公司同样的对该国投资的机会。该要求是确保美国公司具有与本国公司相同的“国民待遇”，包括兼并、独资以及经济领域所有形式的投资方式。并且，该国没有法律上以及任何非正式形式的投资限制。标准评估的信息来源：对于该标准的审查主要是基于美国贸易代表办公室每年发布的国家贸易评估报告(National Trade Estimate report)以及年度的《301专项报告概要》(Special 301 Report Fact Sheet)的内容进行审查。
对外资公司的母公司所在国要求之三是，其能够为美国公司所拥有的知识产权（包括产权、商标和版权）提供充分而有效的保护。同样也会对母国对侵权案件的强制程序和审判过程进行调查和评估。标准评估的来源和依据：对于该标准的审查主要是基于美国贸易代表办公室每年发布的国家贸易评估报告以及年度《301专项报告概要》；同时，美国专利与商标办公室、美国国务院以及美国驻外大使馆也是其信息来源的主要渠道。
综上，对于有外资公司申请和参与的项目如果要获得ATP的资助，外资公司及其母国的政策必须要同时满足上述四项附加要求。另外，有的分公司在ATP项目资助的过程中，所有权被其他国家的母公司所收购，该分公司如果想继续获得ATP的资助，必须接受美国对其新母国进行的外资资格审查程序，并能够符合ATP的标准。例如，芬兰的Cuhor Ltd.公司在美国的分公司Genencor International,Inc。在1997年成功地申请了ATP项目“面向生物医药研发的先进转基因模型系统”(Advanced Transgenic Model Systems for Biomedical Research and Development)的资助，但是在项目实施的过程中，该分公司被丹麦的Danisco A/S公司所收购，就属于这种情况。
第三个附加资格要求指出，ATP除了对“决赛者”的外资公司进行外资资格审查之外，以下两种情况下也同样对外资公司的介入进行资格审查：外资公司在美国的分公司申请加入已经审查通过并正在资助的ATP项目；已经获得ATP资助的美国公司由于种种原因，所有权转变为非美国公民拥有或控制，并希望继续主持或参与ATP计划项目。
外资公司如果作为项目分包者是不需要进行外资资格调查。但是，该项目的申请公司要向ATP提交报告证明将项目分派到外资公司或分派到境外公司承担的必要性和可行性。原则上来说，ATP强烈地反对将部分研发分派到美国境外进行。因此，在申请ATP资助的时候，这种情况会对申请者获得资助增加难度，除非申请者可以令人信服地证明美国境外研发机构的科研能力能够弥补美国研发机构的技术空缺，并且该境外研发对整个项目具有至关重要的决定性作用。
每年ATP都会对所有已经授予资助的外资申请者的资格进行年度复审，复审的内容包括基本硬性标准、科技和商业计划以及外资申请最初的目的等等，从而决定是否继续资助。但并不是每年都对外资公司进行外资资格审查，只有在外资公司申请ATP时，ATP才对外资公司和其母国的政策进行评估和调查。
3 对中国的启示与借鉴
随着国际化的分工与协作日益深化，以及我国改革开放步伐的加快，国际跨国公司纷纷到我国进行投资和研发。据商务部不完全统计，跨国公司在我国的研发中心已经接近1000家。这对我国来说既是机遇也是挑战。在我国当前实施自主创新的战略下，我国相关科技计划如何开放也是摆在我们面前的一个重要课题。美国的以下经验值得我们研究和借鉴。
3.1 以科技计划为手段，从产业层面整合本土外资企业创新资源
无论是在ATP计划项目申请的评估，还是在进入终审程序后开展的外资资格评估，美国始终强调要服务于本国产业与经济发展。美国在操作层面通过多个评估环节加以控制，以保证整个项目的实施对促进美国产业发展有利。美国通过具体的研发项目，吸纳全球最优秀的研发力量，弥补自身相关领域的弱势。从图2中我们可以看到，参与美国ATP计划的分公司基本上都隶属于发达国家，发展中国家只有墨西哥一个，英国、德国和法国这三个经济和科技实力雄厚的发达国家在参与ATP的项目中，占有绝对数量上的优势。我国科技计划在对外开放中，也要着眼于寻求全球尤其是本土外资企业优秀研发力量，使其服务于我国重点产业共性技术的自主创新和发展。同时，要以国家科技计划为手段，整合本土外资企业的科技创新资源，倡导主动地参与外资企业的研发，努力使外资企业创新资源融入到我国产业自主创新体系中来。
3.2 促进国际产学研合作，增进外资研发机构的技术溢出
美国ATP计划的评估非常强调产学研合作，也强调产学研合作研发活动留在国内。从申请计划的基本条件就可以看出，只有在美国境内的外资公司才能够直接申请，非美国境内的公司只有经过严格的筛选后最多成为分包者。而且，如果已经申请或者获得资助的公司要对境外的公司进行转包，需要提供充分的证据和理由。对外部的转包也将削弱申请公司的竞争力。我国可以以科技计划为平台，促进外资研发机构与我国机构的产学研合作，我国科研机构应在合作中积极学习、借鉴、吸收国外先进的技术成果，提高创新的自主性，寻求创新能力的提升。我们在强调研发活动留在国内时，应该实现“深度保留”，即保留经济价值（提高就业率，实现经济增长等）的同时，更要保留技术价值（技术外溢）。扩大外资企业研发机构技术外溢的渠道，提高技术外溢的效率，从而服务于我国自主创新战略。
3.3 “引进来，走出去”相结合，实现广义的对等原则
美国在科技计划对外开放中，非常强调对等原则。在项目评估中明确强调外资公司的母国给予对等的待遇，同时通过各种渠道收集相关信息，评估其母国的政策，实现了内外政策的有效结合。我国的科技计划开放，可以借鉴美国的对等原则，促进“引进来，走出去”的结合。在保留外资科技资源实现研发本土化的同时，更要利用对等原则，为我国企业走出去提供便利。要求外资公司的母国如果具有类似科技计划的话，必须要给予我国企业同等的参与权，给予我国企业与其他任何国家的企业，以及本土企业相同的投资和贸易机会。同时，应将对等原则广义化，对等原则不仅仅局限于科技计划，而是要争取投资机会和知识产权保护等的对等，剔除在投资国的贸易和技术壁垒，改善我国企业对外投资的结构，从而扩大我国企业自主创新的空间，为中国企业走出去提供强有力的支撑。