对国有企业改革的设想，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：本文在对国有企业改革的动因及目标进行分析的基础上，提出了对国有企业改革的一些设想。
国有企业通过改革，十几年来，虽有较大发展，但仍未取得突破性的进展，不仅经济效益逐年下降，而且与非国有企业相比更显得活力不足。与此同时，国有资产也在大量地流失，造成群众的不满，对社会的稳定产生了不利影响。加上国有非金融企业与国有金融企业有着密切的联系，而金融体系的改革与发育又是社会主义市场经济体制基本框架的关键一环。因此国有企业的深化改革已被推到了整个改革的前沿，其改革迫在眉睫，其成功与否关系到整个经济体制改革的进程乃至成败。
国有企业的改革面对的是几十万户企业，数千万名职工，改革的环境尚不十分宽松：社会保障体系不健全、金融体系不发达、市场体系发育不充分、法律体系还较欠缺等等，更重要的是“铁饭碗”已经捧了几十年，人们的观念需要逐步地更新，社会主义制度与国有经济的关系在理论上还需要进一步地认识。
一、国有企业改革的动因
为什么要对国有企业进行改革？这似乎是一个已经解决了的问题，但仔细想一想，又不甚明晰。下面，我们将结合国有企业的基本情况和现存的问题再次把这一问题明确化。
（一）国有企业现存的主要问题。
1.经济效益不佳，降低了资源的使用效率。
随着国有企业改革的不断进行，国有企业有了较大的发展，但是经济效益差的问题始终未能解决，甚至有恶化的趋势，这恐怕是国有企业改革的最基本的动因。
由于资料的限制，在此，我们用资产利税率和单位总资产创造的增加值两项指标来衡量经济效益。从纵向看，国有企业的效益指标逐年下滑。例如国有工业企业的资产利税率从1985年的23.8%降至1990年的10.1%，到1994年只有7.5%；国有商业企业的资产利税率1993年为3.4%，1994年降至2.8%；国有建筑业企业资产利税率1993年为3.9%，1994年则降至3.3%。从横向比较，国有企业的效益低于非国有企业。 首先，以资产利税率为例，1994年，在39个工业行业中，只有在烟草加工业、石油加工及炼焦业、黑色金属冶炼及压延加工业和电力蒸汽热水生产供应业等行业中，国有独立核算工业企业的资产利税率要高于非国有独立核算工业企业的资产利税率。而在石油和天然气开采业、饮料制造业和自来水生产和供应业等行业中基本持平。除此之外32个工业行业中国有独立核算工业企业的资产利税率均低于非国有独立核算工业企业的资产利税率。
其次，用单位总资产创造的增加值这一指标也可以看到国有企业经济效益较非国有企业差。同样只有在烟草加工业、黑色金属冶炼及压延加工业、金属制品业、石油加工及炼焦业、石油和天然气开采业、自来水生产和供应业、电力蒸汽热水生产供应业、煤气的生产和供应业和木材及竹材采运业等9个行业中， 此项指标国有独立核算工业企业要比非国有独立核算工业企业高或基本持平。
值得特别注意的是，以上那些国有企业要好于或不差于非国有企业的行业基本上是国有企业占垄断地位的行业，这些行业国有资产的比重分别是：烟草加工业96%、石油加工及炼焦业88%、黑色金属冶炼及压延加工业78%、电力蒸汽热水生产供应业78 %、 石油和天然气开采业99.9%、自来水生产供应业91%、有色金属冶炼及压延加工业75%、煤气的生产和供应业96%、木材及竹材采运业98%。进一步考察，还可以看到在这39个工业行业中，如果把每个行业中所有独立核算工业企业的各项指标看作是该行业的平均水平，则从图1和图2可以看出，在每个行业中，国有独立核算工业企业的经济效益与平均水平的差同每个行业中国有资产的比重之间存在着较为明显的负相关关系（资产利税率的差与国有资产比重的相关系数为-0.67， 单位总资产创造的增加值的差与国有资产比重的相关系数为-0.69）。也就是说， 在每个行业中国有资产比重越高的，其经济效益的平均水平与国有企业的经济效益的差就越小；反之，在每个行业中国有资产比重越低的，其经济效益的平均水平与国有企业的经济效益的差就越大。因此，我们可以认为，除了一些国家基本垄断的工业行业之外，在其余的行业中，都表现出国有工业企业的效益较平均水平要差，而且这种差距的程度随国有资产比重的下降而上升（见图1、图2）。在建筑业行业和商业行业中，也有类似的现象。
图1
——国有独立核算工业企业资产的行业比重
……国有独立核算工业企业资产利税率与平均水平的差
图2
——国有独立核算工业企业资产的行业比重
……国有独立核算工业企业单位资产创造的增加值与平均水平的差
此外，国有企业的亏损也在逐年加重。工业企业亏损面1985年仅为9.6%，而1994年竟高达30.9%，1995年上半年达到40.6%； 国有商业企业的亏损面1994年也高达31.1%；国有建筑业企业的亏损情况要相对缓和，但1994年也达16.7%。国有企业亏损额也是逐年增加，以国有工业的情况为例，1985年为32.4亿元，1990年增加到348.8亿元，1994 年已高达438亿元。
2.资产负债率过高，严重影响金融体制改革乃至整个经济体制改革的顺利进行。
1994年国有资产管理局对部分国有企业清产核资的情况表明，国有企业的资产负债率为75.1%，若以损失挂账冲抵所有者权益后，企业的实际负债率为83.3%。另外，根据国家统计局的资料，将国有工业企业与非国有工业企业相比，1994年国有独立核算工业企业的资产负债率是67.9%，而非国有独立核算工业企业资产负债率是62.4%。同时，在39个工业行业中，国有独立核算工业企业的资产负债率高于75%的行业有20个，而非国有独立核算工业企业的资产负债率均低于75%。由此可见，国有企业的负债情况要比非国有企业严重。其中国有的食品加工业、纺织业、皮革毛皮羽绒及制品业和造纸及纸制品业等行业的资产负债率均超过80%。
但在此我们必须澄清这样一个事实，一个企业的资产负债率高低并不说明该企业经营状况的好坏。例如80年代初，日本企业的资产负债率高达77%，这与目前我国国有企业的资产负债率相当。但在我国，国有企业资产负债率过高却是困扰国有企业改革乃至整个经济体制改革的主要因素。问题的关键是国有企业与非国有企业不一样。特别是在我国目前的条件下，金融企业绝大部分仍为国有，国有非金融企业的债权人又大多是金融企业。因此，国有企业的债务最终都落到了国家银行或财政身上。这种关系造成企业借钱无硬性约束，对资金的需求大，使用效益差，还本付息的能力相应也很差。因此，国有企业资产负债率高造成了严重的恶果，其一，形成了银行的大量不良资产，据估计国家银行的呆帐占银行未偿贷款的15～30%，约5000～10000亿元， 严重地影响了专业银行的商业化进程。这也就是1994年金融体制改革进展不利的根本原因。而金融体制作为社会主义市场经济体制的关键一环，改革滞后反过来又影响了国有企业，乃至整个经济体制改革的顺利进行。其二，企业负债率过高也说明国有企业的自有资金比例很低，例如，1994年国有工业企业流动负债率高达99.8%，自有流动资金只有0.2%， 稍遇市场销售不畅，企业的生产经营必然难以为继，这又势必影响到宏观调控的正常进行。
3.国有资产流失严重，任其进一步发展将对社会安定造成不利影响。
1994年清产核资企业资产清查结果表明，清产核资12.4万户企业的全部资产损失达2231.1亿元，全部资金挂帐2206.9亿元，这两项之和占清产核资国有企业全部资产的10.7%。也就是说有大约十分之一的国有资产已经流失。国有资产流失的渠道一般是企业的初次分配向个人倾斜、盲目投资造成资产闲置、中外合资企业中国有资产流向外方、股份制改造中的流失，以及国有银行资产被企业蚕食等。在这过程中形成的种种腐败行为更是令人难以容忍，对社会稳定造成了极其恶劣的影响，群众反应极大。
此外，国有企业冗员过大，由于体制所限无法逐步裁员，长期拖延，对社会稳定也是一大隐患。
综上所述，国有企业目前的状况已严重地影响了改革、发展、稳定的大局，如不尽快采取措施扭转这种局面，势必影响整个经济体制改革的顺利进行，影响国民经济的健康发展。
（二）造成国有企业困难的主要原因。
造成国有企业目前这种状况的原因是多方面的。其中有历史遗留问题、又有政府与企业的关系尚未理顺问题，当然也有国有企业改革的思路不清，力度不够的因素。
1.历史遗留问题造成国有企业历史包袱和社会负担沉重。
在旧的计划经济体制下，我国的国有企业承担了过多的社会职能，尤其是大中型国有企业不仅要管职工的生老病死，而且还要管其家属、子女的许多事情。除了生产经营之外，企业几乎要考虑职工家庭生活的方方面面，大到住房、医疗保险、社会治安，小到买菜、买米、理发等。另一方面，在改革之前，职工的工资中不包括退休金，因此随着离退休职工的大量增加，国有企业在这方面的费用也骤然上升。而许多非国有企业，则不存在这方面的问题，即使有，负担也轻得多。同时由于社会保障体系的不健全，造成劳动要素市场的流动性较差，职工对企业的依附性很强，人力资源很难得到优化配置。
2.国有资产的委托——代理关系不完善。
如何对国有资产进行管理，如何使国有企业既能保值增值，又能高效率地运营是目前尚未得到完满解决的国际性难题。问题的实质是：
（1）国有资产的委托人是全体人民， 但具体的委托机构不明确，或者难以负起委托人的责任。如何对代理人——企业法人的代表厂长或经理进行监督管理，就更难解决了，也就是说仍缺乏有效的激励机制和约束机制来规范国有资产的运营。因此，国有资产的运营不仅效益不高，而且流失也比较严重。
（2）政企不分。作为传统的独资国有企业， 其特点之一就是政企不分，出资者——国家（政府）与企业经营者的责权利关系不明晰。改革十多年来这一问题始终没解决。即使是对国有企业进行股份制改造，如果国家仍是最大的股东，董事会仍由国家操纵，我们还是很难解决政企分开的问题。因此不解决深层次的问题，无论何种制度安排都只是流于形式或走样。在这种情况下很难确定经营者和所有者之间的责权利关系，相应地也就很难约束政府对企业生产经营的行政干预活动，同时政府也很难对企业经营者的行为进行监督。
3.缺乏企业家阶层，企业管理水平落后。
由于国有资产的委托——代理关系不完善，难以形成一个良好的竞争机制，创造培养出一个优秀的企业家阶层。此外企业内部缺乏激励机制去提高管理水平。也就是说企业管理的软硬件设施均无法满足企业管理的需要，企业经营管理松散，资产严重流失也就难以避免了。
二、“九五”期间国有企业改革的设想
为了使国有企业的改革做到有的放矢，结合第一部分国有企业改革的动因分析，我们认为国有企业改革最根本的目的应该是：通过对国有企业的改革、改造和改组，使国有企业本身占有的和将要使用的各种资源得到充分利用，在全社会范围内实现最佳配置，发挥最大效用，进而达到有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民生活水平的目的。通过对国有企业的改革，全面实现党的十四大和十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济体制的改革总体目标。
为了达到上述目的，我们认为，国有企业改革应遵循如下原则：划分层次，先宏观后微观；承认现实，不拘形式，注重实效，逐步调整；抓住重点，兼顾一般；加强监管，防止流失。
1.划分层次，先宏观后微观。
国有企业的改革严格地说有个层次的问题，第一个层次是确定国有企业的主要运营行业。第二个层次是在这些行业中确定国有企业的委托—代理的具体方式。前者是属于宏观层次的问题，而后者则属于微观层次的问题。国有企业的改革的顺序应该是先宏观后微观。
之所以要先宏观，即明确国有企业的运营行业，是因为这样才能对不同行业中，不同规模不同经营状况的国有企业进行有的放矢的内部改革，避免“一刀切”，简单化处理国有企业的改革。
在我国社会主义市场经济体制下，从有利于经济整体发展的角度来看，国有企业应在那些垄断性、技术性、公益性很强，不适宜民营或不容易民营的行业中得到大力加强，如石油、核能、航天、供水、造币等等。而竞争性比较强的行业应尽量交由民营企业来承担。
2.承认现实，不拘形式，注重实效，逐步调整。
上面我们已经讨论了国有企业运营行业的调整目标，但我国目前国有企业的行业分布格局十分不合理，与此调整目标更是相去甚远。根据1995年上半年国家工商管理局的登记，国有企业的注册资本的67%集中在制造业，批发、零售贸易和餐饮业，建筑业和房地产业等行业；而交通、邮电、金融业只占18%左右。可见，国有资产在竞争性较强的行业分布过多，而在一些基础设施领域却严重投入不足。但这是我们必须面对的现实，如果现在大刀阔斧地对国有企业的行业分布进行调整，由于我们缺乏应有的条件，其难度和风险都是很大的。因此，我们必须承认现实。把重点放在增量投入上，对不该由国有企业投入的行业应严格控制，对需要国有企业投入的行业则应该给予适当的扶持。而对于各行业国有资产存量，应采取逐步调整的策略，原则是不拘形式，注重实效。在一些原则上不该由国有企业运营的行业中，只要国有企业经济效益好，就应该让它们运营下去，不一定要立即加以调整（当然从长远看，仍要逐步进行调整）。
3.抓住重点，兼顾一般。
由于国有企业数量太多，类型又杂，使得我们不得不抓好重点，即关系国计民生的大中型企业。对不同行业中不同生产经营规模的企业选出重点进行突破。从这些重点企业的改革过程中摸索经验，对其它国有企业的改革提供有益的改革思路。
4.加强监管，防止流失。
目前国有资产流失十分严重，因此对各式各样的国有企业无论采用什么样的方式进行改革，都要对国有资产的保值、增值进行严格的监督，防止国有资产进一步流失。
根据以上国有企业改革的目标和原则，我们认为今后5 年国有企业改革的具体设想是通过改革、改造、改组，将全国数十万个国有企业改造为三类：第一类为国有国营，第二类为国有民营，第三类为民有民营。
第一类企业，是指在那些符合国有企业运营领域的调整目标、适宜国有企业继续保存的行业中的企业，以及那些目前经济效益较好的国有企业。一般来说，这些企业规模较大，但总的数量不宜太大。
第二类企业，就是除第一类、第三类以外的国有企业。主要是大中型企业。对于宏观层次来说，这类企业是国有企业改革的重点和难点。
第三类企业，是指那些经济效益差的所有小型国有企业，以及设备技术确实落后，亏损严重，根据国有企业运营领域的调整目标应该淘汰的中型甚至大型国有企业。如某些纺织企业、食品加工企业、普通机械制造企业等等。
关于第一类企业，由于改革后总的数量不多，而且这些企业关系到国计民生和社会效益，其目标不仅是盈利，而且是多元化的。因此其改革的内容是：（1）在厂长（经理）的选拔方面引入公开竞争机制， 实现能人治厂。同时，加强企业领导班子建设。（2 ）政府应加强管理，逐步建立起一套比较科学的监督管理机制，以提高这类企业的运营效率和社会效益。
对于第三类企业的改革，应是根据国有企业运营领域的目标原则对国有资产进行逐步调整。改革的内容是：在5～10年的期间内， 分期逐步地将它们公开拍卖。为了使这类企业的原有职工得到较好的处置，拍卖时的必要条件之一就是：买主必须按月支付被拍卖企业正式职工的工资，以及医疗保险金（不是医疗费）。工资水平以其1994年的平均工资为准。一直到职工重新就业为止，但最长不超过5年。这样做虽不规范，但可以鼓励买主尽可能地雇佣原企业的职工，减少社会不稳定因素。因为，买主反正是要向原企业的职工支付工资和医疗保险金的，而一旦雇佣了他们，则可以少支付这笔费用。对于拍卖企业所得的收入，极小部分（最多为5%）用来补充财政收入。 其余部分可根据情况用于归还银行贷款和社会保险基金或再投资。
关于第二类企业，改革的主要内容是实行现代公司制，即将其改造成为国有资产为主的有限责任公司或股份有限公司。这样可以明确界定国有企业的产权关系，并在此基础上确立企业的法人地位和所有者的有限责任，形成所有者与董事会之间的国有资产的委托—代理关系。能否在使改革后的企业（或公司）成为独立法人的同时，使国有资产代理人有动力对国有资产的保值和增值负责，是整个改革成败的核心之所在。如果仅仅有前者，则无法保证国有资产的保值和增值。如果仅仅有后者，就无法使企业（或公司）具有活力。使改革获得成功的唯一出路是实现国有企业股权的分散化。可以考虑采取以下方式达到这一目的：（1）各级政府相应的国有资产管理局（或下属投资公司）可以互相参股。改革至今日，中央和省级政府之间的经济利益已经不完全一致了，利益不完全一致的机构相互参股则可以实现股权的分散化。（2 ）通过法人股市场，让部分国有股在国有企业法人之间相互交换。（3 ）向非国有法人和居民个人公开出售一些国有股。（4 ）用国有股充当一部分该由国有企业向养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金等支付的保险金。
关于现代公司制的运行规则，即关于所有者、董事会、经理、职员各自责权利及相互制衡关系的原则及运作方式，世界各国特别是发达国家近一二百年的理论和实践已经给出了一些可供选择的模式。这是人类文明、人类智慧的结晶，也是我们实行现代公司制的可借鉴的基础。切忌出自小集团的利益任意添加一些不规范，容易引起矛盾的规则。如有人提出的过份强调经营者——企业经理权力的规则就是不现实的。试想一个国有企业的经营者拿什么来弥补企业的亏损？作为出资者又怎能对企业经营的长期战略等重大决策不闻不问。
三、需同时进行的配套改革
1.加快社会保障制度和住房制度的改革，增强劳动者对国有企业改革的承受力和应变能力。
社会保障制度和住房制度的改革是整个国有企业改革进程快慢和成功与否的关键所在。因此，我们应毫不犹豫地首先将这些改革推出，切忌出自部门和局部利益，人为地将这一进程拖延或分割。社会保障制度改革的目标，是将灾害救济、福利、退休保障、医疗保障、失业保险等社会保障功能从企业中分离出来，交给专业化的保险公司承担。这些公司依照法律实行企业化经营。关于城镇居民住房制度的改革，就是要彻底割断住房与工作单位的联系，使住房逐步商品化、社会化。
2.确保国有资产在改革中不流失。
严格地说，在国有企业改革之前，首先要成立资产评估委员会，其成员包括房地产评估、会计、统计、审计等专门人才和政府的代表。先进行国有企业资产评估（既要包括机器、厂房等有形资产，也要包括商标、信誉等无形资产），再进行改革试点，然后推广。其中特别是国有资产的专业评估一项必不可少。否则，很难保证国有资产不流失。目前形势发展很快，要静态地等待已不可能。只能同步进行。一方面，各级政府成立资产评估委员会，立即开始对国有资产进行评估、注册、登记。另一方面，对实际工作中急需进行处置的国有企业进行处置，如拍卖、合资等等。目前，各地国有企业与非国有企业或国外企业合资经营的越来越多。由于种种原因，特别是企业主管部门或经营者贪图个人小利（如出国考察，接受贿赂等等），在合资或拍卖时，对国有企业资产的估值大大低于资产的实际价值，很多企业资产的估值根本不包括无形资产。结果使国家几十年辛辛苦苦积聚起来的财富，一夜之间便流失了，有些甚至是流入了外国人之手。这是值得高度重视，必须立即着手解决的问题。解决的途径，一是任何需要合资的国有企业必须首先经过资产评估委员会的评估。二是本着公平、公开、竞争的原则，每一个国有企业的合资都要在全社会，至少是全行业公开征求合资伙伴。可能的话，还要在国际上公开征求合资伙伴。这样也许会吓走一些假外资。但是，任何一笔经得起考验的生意，任何一个好的合资伙伴，应该是不怕竞争的。
3.加快金融领域的改革。
国有企业改革的深化必须与金融体制改革结合起来，并以债务处理为契机，在银行与企业之间确定合理的关系。同时发达的金融体系是现代企业制度的基础条件和重要内容之一。目前，我国的金融体制，仍不适应企业改革的需要。商业性银行的数量和竞争程度太小。商业性银行仅10余家，而且工商、农业等4家银行就占据了金融总资产的80%左右，集中度太高。要通过改革逐步增加地方性或民营金融机构的数量和资本比重，形成较发达的金融网络。
4.政府各级部门应转变观念，转变职能，改革管理方式，适应社会主义市场经济的需要。
我国的行政管理体系建立于计划经济基础之上，对国有企业的管理比较“得心应手”。如税收、计划、卫生等部门，总是把眼睛盯在国有企业身上，认为国有企业好管，正如人们常说的，国有企业是利税上缴大户，税收好征。如国有独立核算工业企业与全部独立核算工业企业相比，其总产值占49.3%，增加值占53.8%，而税收却占65.2%。如果说财税体制改革之前，是由于税率不同造成的，那么1994年财税体制改革后，这种人为的差异已经消除。随着市场经济体系的建立，我们确实应转变观念，不能削足适履，以便于管理为由，阻碍国有企业的改革。而是要主动地改革管理体制，使我们的行政管理体制能够适应市场经济体制的需要，面对多种所有制成份，在更复杂的基础上，实现高水平的管理。
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