两岸“信心建立措施”(CBMs)的起步,本文主要内容关键词为:两岸论文,信心论文,措施论文,CBMs论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D618 文献标识码:A 文章编号:1002-1590(2010)04-0001-07
近来两岸学界正在讨论两岸信心建立措施问题,谈论更多的是军事互信机制问题。“信心建立措施”(CBMs)有广义与狭义两种解释,广义的包括政治、经济、军事、外交、文化、宗教及意识形态等领域,即任何有助于增进彼此互信的措施;而狭义的则专指涉及军事安全方面的相关措施。
以下,从两岸“军事互信机制”的前提条件开始,进而讨论两岸“信心建立措施”的条件是否具备的问题。
一、协商“军事互信机制”的前提
在议论“军事互信机制”时,对前提条件存在一些不同的看法,但结论则基本上一致,即条件尚未成熟。
台湾方面,马英九先后提出条件有:一、大陆先撤对台部署的约1500枚飞弹,作为两岸协商军事互信机制之先决条件;二、待大部分经济议题得到解决后,再着手商谈建立双方互信机制的问题;三、这个议题太敏感,涉及台湾和美国的关系,“我们主要军备来自美国,因此我们非常谨慎”。
吴敦义提出,两岸如果要谈军事互信机制,应该有两项前提:一、台湾绝对要保持虽小但精实且强,能够自我防卫台澎金马的安全;二、一定要循序前进,有些时机成熟后可以先谈。
学者赵春山提出,两岸的政治对话必须先符合以下三要件:首先是两岸顺利签订“金融监理备忘录”(MOU)和“经济合作架构协议”(KCFA);其次是台湾内部应先取得对进行两岸政治对话的共识;最后则是取得重要国家,比如像美国、日本等的支持。这一说法虽然不是针对信心建立措施而言的,但也是台湾方面需要考虑的问题。
总之,台湾官方认为目前条件不成熟。台湾学者也认为,目前两岸“没有足够的政治信任度”来启动军事互信机制的协商。民进党人也指出,“台湾‘国防部’方面认为,在政治互信尚未建立前,两岸仍无法做军事上的互信,这个评价是诚实的”。①
大陆方面,胡锦涛总书记2008年12月31日讲话指出:“为有利于稳定台海局势,减轻军事安全顾虑,两岸可以适时就军事问题进行接触交流,探讨建立军事安全互信机制问题。”因此,大陆学者一般认为两岸军事互信机制建立的前提条件是必须坚持两岸同属一个中国的基本原则,并且强调“这是根本的前提条件,也是不容回避的重要条件”。还有人认为“两岸建立的军事安全互信机制的前提则是一个中国原则,目的是为了两岸双方共同维护祖国的主权和领土完整,防范和打击‘台独’分裂活动,推动祖国和平统一”。
不少大陆学者强调:海峡两岸只有政治互信才能实现军事安全互信。政治互信是两岸军事互信的前提,军事互信必须建立在政治互信的基础上。
由以上可见,两岸存在两点共同的看法:
第一,两岸都认为,目前要讨论“军事互信机制”问题条件尚未成熟,但双方提出的“前提”则不一致。例如,台湾方面要以撤除导弹作为前提,大陆一位将军则认为撤除导弹可以商量,但那是协商的结果而非前提。又如,台湾方面提出要得到国际社会接受,大陆有的学者认为这是“更严苛的条件”。此类问题还需要时间去协商解决。
第二,两岸都有“没有政治互信就谈不上军事互信”的说法,即政治互信是军事互信的前提。
本文重点针对第二点提出讨论。
按照这种看法,只有在有了政治互信以后,才能谈军事互信问题,那么,什么是“政治互信”呢?笔者想引用几位大陆学者与台湾学者的解读。
大陆学者李家泉指出:什么是政治互信?那就是台湾承诺不搞“台独”或“法理台独”,也不搞“独台”或“法理独台”;大陆承诺不用武,不搞武力统一。双方通过谈判达成协议,借以建立一种政治互信机制。而军事互信机制,则必须建立在政治互信机制的基础上。军事是政治的延伸,是从属于政治的,没有“一个中国”作基础的政治互信机制,军事互信机制是很难建成的,即使建成也像是在沙滩上垒建起来的大厦,随时都有崩塌的危险。归根结底还是台湾政治定位问题,台湾主权归属问题。只要这个大问题解决了,其他诸如政治互信、军事互信机制等问题都将迎刃而解。②
大陆学者张文生指出:政治互信,就是双方在政治上的相互信任,也是双方各自在政治上相互给予对方政治信心。两岸政治互信,就是海峡两岸在政治上的相互信任,或者说是海峡两岸各自在政治上相互给予对方的政治信心。对于台湾来说,就是要给予大陆“台湾不会走向分裂、海峡两岸最终将走向统一”的信心;对于大陆来说,就是要给予台湾“保持台海和平稳定,两岸统一对台湾人民有利”的信心。③
台湾学者杨念祖认为,政治互信的实质内涵是,双方不具备生存与发展的威胁,不具备以武力侵犯领土主权的威胁,并以充分的政治作为保障互相尊重、平等互惠、和平共处,充分表现相对认知与实际作为的政治决定与行动。④
大陆学者刘国深认为,所谓“两岸政治互信”,就是海峡两岸双方彼此以口头、书面或行为默契的方式,展现出共同维护两岸同属一个中国的法理和政治现实之意志,建立起相互包容和信任的政治关系。⑤
从以上说法可以看出,政治互信应当是比较高层次的互信。所以,一般认为“政治互信是政治交往中一个很高的境界,一旦有了政治互信,双方存在的各种问题就容易解决”。但上述几位学者对政治互信的内涵看法却有相当大的差距。如果按照两岸认同“不独不武”、解决了台湾政治定位、肯定走向统一才是政治互信的说法,那么确实两岸一切问题都会迎刃而解。但有了如此高标准的政治互信以后,再来进行军事互信机制的技术层级商谈,诸如建立军事热线、事先通报演习之类,似乎就显得多此一举,毫无必要了。
应强调指出的是,之所以要建立互信,就是因为双方还没有足够的互信,或还没有政治互信,所以才要从政治之外的其他方面着手逐渐地建立互信。换句话说,所有的“信心建立措施”或“军事互信机制”都是在互信不足的条件下,双方认识到彼此建立互信的必要性才开始建立的。正如杨念祖所说:“互信的产生,是建立在双方或多方,同时产生相对安全认知及谋取相对安全的需要。”
可以从国际上的先例考察这一问题。
先看欧洲的情况。欧洲安全与合作会议(CSCE)是华沙集团与北约集团这两大敌对集团出于相对安全认知与谋取相对安全的需要,而开始共同推动建立军事互信的。冷战时期美苏对立,进行核竞赛,他们之间谈不上政治互信。但由于相互的“需要”,试图摆脱“恐怖平衡”的状态,才不得不谈判限制核武器的问题,以免造成误解或误判,因为任何一方发动战争,必然导致无法挽回的后果。
1975年签署《赫尔辛基最后文件》之后,双方的政治互信仍然“不足”,例如,当时苏联与东欧国家认为这个文件只具有道德约束力,而没有合法性,美国及其盟国则有不同看法,最后只好采取折中方案,使用模糊的“最后文件”这样的名称。1978年贝尔格莱德会议,美苏两国围绕人权问题争吵激烈,导致会议陷入僵局。1983年马德里会议,美苏两国在阿富汗及波兰局势问题上立场对立,在程序、裁军、人权、扩大信任措施等问题上争论激烈,最后只能通过一项折中方案。此后仍然有许多争议,包括对北约东扩的对抗,但并不能以此来否定欧洲安全与合作会议在建立信任和安全措施,包括裁军以及人权、经济与技术合作等方面所取得的成果。
再看东盟的情况。1995年东盟地区论坛(ARF)通过一个“概念文件”,强调安全的概念是综合性的,不仅限于军事方面,也不会把解决办法强加参加者。以后东盟地区论坛形成了“平等参与,求同存异,协商一致,循序渐进”的合作方式,采取自愿参与的原则。但是当时东盟地区国家之间的矛盾冲突相当复杂,多数国家只愿意从经贸等非军事层面参与合作,例如打击跨国犯罪、海洋安全、海上意外事故、环境污染、搜救等,很难涉及军事安全等核心问题。冷战以后,东盟以合作促进安全,通过对话建立信任,开展预防性外交,力图建立多边合作的安全结构,为解决争端与纠纷创造条件,为维护地区的和平稳定发挥了应有的作用。
中国与东盟的互信也经历了相当长的过程,柬埔寨总理洪森指出:东盟和中国的交往是循序渐进、日益加深的。在上世纪七八十年代,中国和东南亚国家间没有太多的互信,但中国和东盟建立对话关系15年来,可以发现,双方间已经有了互信与合作。在当时难以达成的信任,到今天已经变为中国和东盟各成员国间完全的信任和充分的合作。
引用上述资料是为了说明建立互信是一个逐渐积累的过程,政治互信可以在构建“信心建立措施”的过程中逐步提升、强化。因此,不能要求有了足够的政治互信之后,才可以开始协商“信心建立措施”或“军事互信机制”,恰恰相反,根据欧洲、东盟等经验,都是在缺乏互信的情况下,为了避免误判而造成严重冲突才采取这一互相折冲的办法,起初的一些协议往往只具有道德约束力或政治约束力,而不具有法律约束力,这正说明了彼此政治互信的不足。世界上并没有建立在政治互信基础上牢不可破的军事互信机制,即使建立了军事互信机制也不能确保安全,甚至制定了“限制性措施”、“验证性措施”也无济于事。但是,只要有了相对安全的认知,就有可能从低层次的互信合作开始,并在互动的过程中逐渐提高与完善。
因此,笔者同意政治互信不是一步到位而需要分步骤达成的看法,把高标准的政治互信作为协商军事互信机制的前提是一种过高的要求,它会使人们在未有“足够”政治互信的状态下,产生无力感与悲观情绪,而不敢大胆地在两岸信心建立措施上开始迈步。
二、协商“信心建立措施”的前提
那么,协商“信心建立措施”的前提是否成熟了呢?
这就需要考虑到“大环境”的变化。过去,在陈水扁极力推行“法理台独”,两岸关系紧张的条件下,谈论“两岸安全”或“台海安全”,主要限于传统的军事安全方面。现在两岸关系走上和平发展的轨道,“合作安全”的概念应当适用于两岸。所谓“合作安全”是超越传统的军事安全,而把环境、经济、社会、政治等方面的安全包括在内。合作安全建立在相互保证而不是相互威胁的基础上,而这种保证是通过“信心建立措施”而建立与发展起来的。⑥因此,在现阶段,“两岸合作安全”应当与“两岸信心建立措施”结合起来。
“信心建立措施”,包括任何有助于增进彼此互信的措施在内,因此,它可以是不涉及军事领域的,如东盟地区论坛早期那样,也可以只涉及军事方面的技术性层级,而不涉及更高的层级。按照这样的理解,现在是否已经具备了相应的条件呢?
先来看看几位学者的看法:
美国学者葛来仪(Bonnie S.Glayser)2009年8月在台湾提出,两岸以现有的“九二共识”作为政治基础,可以建构某种程度的“信心建立措施”(CBM)。她认为不只有军方对军方,任何有助于增加两岸互信的措施都是“信心建立措施”。她在这里用的是对“信心建立措施”广义的解释。
葛来仪早在2006年已经接受“战略与国际研究中心”的研究项目,着手研究这一课题,2008年9月她与葛罗斯曼(Brad Glosserman)共同写成《构建台湾海峡两岸信心建立措施》(Promoting Confidence Building across the Taiwan Strait)的研究报告,⑦在写作过程中他们还组成代表团访问过北京和台北,了解双方的看法。这个报告的结论是,北京希望通过建立互信促进统一,台北则希望维持现状,目前两岸并无足够的政治信任度来启动正式的军事互信协商。但她提供了两岸建立互信的路线图,并认为在近程可以采取一些可行的措施,美国应当支持两岸降低紧张,建立互信。
到了2009年8月,当她了解到马英九主张先签和平协议,然后再谈“信心建立措施”之后,她表示信心建立措施应当先谈,“谈了一定程度后,双方都有了安全感,才开始谈和平协议”。她认为两岸现在可以谈“信心建立措施”,近期以建立军事热线、鼓励军方接触作为目标。这些措施可以是非正式的,甚至是基于口头上的谅解。她还指出,美国应当加强与台湾的关系,让台湾有足够的自信与大陆谈判。尽管她说过不只是军方对军方,但显然她主要还是从军事与安全角度考虑的。
台湾学者赵春山2009年9月在达赖访台事件后,从双方针对此事的危机处理中,看到两岸有必要急速协商“信心建立措施”,用来预防、处理和消除各种可能出现的危机。⑧他所指的措施已经不只是军事方面的了。
笔者个人于2009年10月对葛来仪、赵春山作出回应,同意他们有关建立互信的主张,指出:当前建构两岸“信心建立措施”,从积极方面来说,应当是增进了解,增进共识,增进互信,增强合作意愿,增强对两岸关系和平发展的信心;从消极方面来说,主要是降低风险,避免误判,减少“不确定作为的做法”,减少给对方造成麻烦,缓和紧张局势,逐步消除敌意。笔者同时提出的构建沟通平台、建立两岸热线、两岸联合行动、制定游戏规则等考虑,则主要不是从军事方面考虑。⑨
从以上可以看出,两岸为了维护和平发展、预防出现危机已经有了“谋取相对安全的需要”,这就是两岸可以协商“信心建立措施”的前提。当然,“九二共识”也是一个前提,在这个前提下,“两会”已经达成许多协议,同时也积累了互信。有了这样的前提,协商“某种程度的信心建立措施”是可能的。
所谓“某种程度的信心建立措施”,可以理解为,不是要求太高的、不具有争议的、不需要以高度政治互信为基础的、不是一方无法接受的措施,换句话说,凡是比较容易办到的、事务或技术层次的、条件已经成熟的、双方可以接受的、不敏感的、非强制性的、搁置争议条件下可以协商的措施都可以算是这一类的措施。
这样,以较低层次的互信可以建立较低层次的“信心建立措施”。两岸在现有互信的基础上应当可以建构当前可以获得共识的某些措施,如果这些措施是属于“两会”就可以协商的议题,那又有什么困难呢?又还需要什么其他的前提呢?
不妨看看世界上一些国家与地区建立信心措施的前提与目标:
希腊与土耳其曾因爱琴海与塞浦路斯问题关系紧张,并曾发生军机相撞事件,双方出于改善关系的意愿,同意建立互信机制,设立两军热线,进行联合训练,成立两国合作委员会,共同应对自然灾害。
以色列与巴勒斯坦爆发过严重冲突,相互采取恐怖活动,为了缓和紧张关系,同意建立信心措施,双方就边界、耶路撒冷、难民回归等敏感问题进行对话,曾经承诺释放被拘留者,不从事暴力报复等。
印度与巴基斯坦之间存在克什米尔争端,并且由于各自进行核试验而存在冲突的可能,双方出于减少战争危险、建立地区和平的意愿,同意建立互信机制,采取了以下措施:建立军事热线、两国总理热线、通过双边论坛解决争端、军事演习事先通知、互不攻击对方的核设施、协商解决印度河用水问题等。
中美洲的信心建立措施,起初不针对具体的和军事方面,而是要求相互交往、争端各方参与合作,具有抽象的和广泛的含义。
南美洲的ABC(阿根廷、巴西、智利)的信心建立措施,目标是协调南美洲政治、经济和社会问题,促进地区的经济一体化,建立了南方共同市场。
再从中国与其他国家建立信心措施的情况来看:
中国与东盟某些国家领土与主权问题尚未解决,但不影响彼此之间在安全与其他领域的合作,包括应对灾害与海事安全等方面。
中国与印度1962年曾经发生边界战争,后来双方建立互信机制,签署国际合作与军事交流备忘录,举行联合军事演习及联合反恐训练演习,并建立两国总理热线。
列举以上事实是为了说明,即使在发生过严重冲突的国家或地区之间,出于共同安全的需要,也可能建立信心措施。尽管建立信心措施不是一劳永逸的,有些地区还经历过反复曲折的过程,有时还会遭到严重破坏,但世界各地的许多事实证明,“信心建立措施”能够对避免冲突、建立互信发生一定的作用。目前两岸的情况当然比以上很多国家或地区间的形势要好得多,两岸关系也比过去有很大改善,双方都有“谋求相对安全的需要”,也有一定的互信基础,所以,两岸协商“信心建立措施”的前提已经存在。
三、两岸“信心建立措施”的现状与近期目标
两岸“信心建立措施”是否已经开始?可能会有不同的看法。
葛来仪认为“两岸间有些CBM措施,去年五月后已开始了”。她举出以下事实为证:解放军把演习移到南京军区以外举行,这就是一种态度表示,台湾近年来也有类似举动。
笔者同意这一说法,不过葛来仪只是就军事方面来看,应还有许多方面的事实也属于“信心建立措施”,例如,两岸已经形成良性互动,妥善地处理了一系列复杂和敏感的问题;“两会”达成多项协议;经贸合作有了新的进展;两岸的文化教育及其他各项交流蓬勃发展。这些方面的成果都是信心建立措施的体现。具体地说,诸如,台湾以观察员身份参加世界卫生大会,台湾不再委托“友邦”推动参与联合国,大陆举办“海峡论坛”邀请台湾各界人士参加,台湾举办“两岸一甲子”研讨会邀请大陆学者就两岸关心的问题进行研讨,两岸共同应对世界金融危机,在发生灾害时两岸同胞互相支援,等等。
在这里,笔者引用台湾方面的看法:马英九指出,过去两岸关系是“恶性循环”,现在是“良性循环”。两岸关系与国际关系是相辅相成良性循环。又说,两岸在“九二共识”的务实基础上,已经签署12项协议和1项共识,“双方关系在稳定中一步步改善”。“陆委会”官员也说,两岸签署许多协议的果实逐渐落实,大陆政策是民众最满意的施政项目之一。每一项协议让台湾得到的利益,远超过任何方面,包括中国大陆,可以说对两岸关系和平稳定发展,奠定非常好的基础。以上事实足以表明两岸“信心建立措施”已经开始,而协商与签署经济合作框架协议(ECFA),更是建立信心措施的重大项目。
当然,这只是两岸在相互善意回应的基础上做出的一些“起步”动作,还没有进入共同协商建立互信措施的阶段。但事实表明,这项工作是相互的“需要”,而且已经启动,因此有必要及时协商,让它能够在自觉的基础上有计划、有步骤地开展起来。
至于近期的“信心建立措施”,已经有人提出一些设想,提出不少具体意见,特别是在“军事互信机制”方面。然而,葛来仪在她的报告中指出:“军事、安全问题从大陆和台湾的关系看来可能不会立即处理”,她特别注意到马英九在这个方面存在的困难。笔者也同意这一观点。因此,在这里,就军事安全以外,提出一些近期可以着手的项目,提供讨论参考。
1.宣示性措施:可以单方面宣示,也可以共同宣示。例如,最近国台办王毅主任就两岸经济合作框架协议提出的“五个方向”,台湾媒体称之为对早期收获清单释放善意的“五项保证”,并且认为“王毅谈话一出,关于ECFA众多社会经济面的疑虑其实已经可以消除大半”。这就是单方面宣示性措施的一个实例。类似这样,单方面释放善意或互相表达善意的事,双方都可能做,也应当做。当然,如果涉及安全的宣示就更好了。
2.沟通性措施:在已有的两岸沟通管道的基础上,建构更多的管道或热线。赵春山指出,中国与美国已经建立了60多条沟通管道。两岸间多设几条管道或热线也是必要的。这不仅有利于防范各种意外事件,及时有效地进行危机处理,而且两岸学界、专业人士以及其他各界的沟通平台,可以着手商谈建构建立信心措施、共同研究破解两岸关系的政治难题等,以便凝聚共识,提出可行性的方案,供两会及两岸相关方面协商时参考。据《联合报》报道,台湾方面对于互信机制采取这样的策略:“可以谈,但二轨先行”,而大陆方面也主张由学者交流开始,双方不谋而合。那么,这一项措施应当没有什么问题了。
3.综合性的措施:双方需要商议“两岸互动的游戏规则”,让两岸关系的发展更加规范、有序,良性互动,避免负面影响。根据一年多来两岸互动存在的问题,提出以下“规则”,提供讨论:要互相尊重,不要强加于人;要求同存异,不要抹煞差异;要善意回应,不要置之不理;要互相合作,不要破坏合作;要为对方着想,不要伤害对方;要事先沟通,不要“突然袭击”,等等。当然作为游戏规则还需要“细化”。现在两岸已经从过去的“不合作博弈”转变为“合作博弈”,二者的区别在于合作博弈要有一个具有约束力的协议,而非合作博弈则没有这样的协议。因此,两岸达成口头上的谅解,进而形成“商谈纪要”之类的文件,用以规范两岸的互动、促进“信心建立措施”的建构,也是必要的。
以上设想挂一漏万,是否可行,也需要讨论。但是,建立互信是一个渐进的过程,逐步积累的过程,现在可以从低层次的“信心建立措施”做起。两岸协商双方同意“先易后难”,以上提出的“信心建立措施”都是属于“易”的部分,有什么理由不可以先谈起来呢?
许多经验已经证明,“信心建立措施”是有助于积累互信的一种有益的举措,而且可以在实践过程中,增进两岸的政治互信。两岸当局是否明确表示共同建构“两岸信心建立措施”,不是一件可有可无的事,而是一件具有标志性意义的大事。一旦两岸同意进行“信心建立措施”的协商,就会极大地增强两岸人民对于两岸关系和平发展的信心。有志于两岸关系和平稳定发展的两岸当局何乐而不为呢?因此,尽管两岸之间已经有了一些信心建立措施的动作,但双方有意识地共同建构的“信心建立措施”尚未开始,需要及早策划、及早协商、正式起步。
注释:
①颜建发:《建立两岸军事互信困难重重》,台湾《玉山周报》第30期,2009年12月。
②李家泉:《两岸政治互信是建立军事互信基础》,http://v.ifeng.com/news/taiwan/200809/281a56cf-1。
③张文生:《两岸政治互信的概念分析》,http://www.chbcnews.com/news/zjzl/2009-11/06/con。
④杨念祖:《当前推动两岸军事互信研究》,见蔡朝明主编:《论两岸关系新路向》,台湾远景基金会,2009年,第176页。
⑤刘国深:《加强两岸政治互信ABC》,《中国评论》,2009年12月号。
⑥[澳]克雷格·斯奈特:《当代安全与战略》,长春:吉林人民出版社,2001年,142页。
⑦Bonnie Glaser,Brad Glosserman.Promoting Confidence Building across the Taiwan Strait,http://csis.org/event/military-confidence-building-measures-taiwan-strait.
⑧赵春山:《祈福?藏独:达赖激化危机或转机》,台湾《联合报》,2009年9月4日。
⑨陈孔立:《两岸建立互信此其时也》,新加坡《联合早报》,2009年10月29日。