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监督是政治的本能，权力与监督总是相伴而生。
中国古代几千年的专制社会里，行政是唯一的、全部的国家事务，君主高高在上掌握最高 统治权，他通过分官设职划分中央及地方的权力，建立了自上而下的一整套的行政机构，高 度集权，在这样的社会里自然不存在如近代时期的分权式的民主监督制度。但是，为了保证 官僚机构的正常运转，为了保证各级官吏在职勤政、严格执法，历代统治者都十分重视运用 法律的手段督促监察官吏，在这一方面，古人给我们留下了宝贵的经验。
中国古代权力监督制度的思想渊源
中国古代的政治家自西周时起已经开始对权力监督问题的关注。周公旦的“人无于水监， 当于民监”可看作是中国最早的公民监督思想。周公旦告诫统治者要关心百姓的疾苦，重视 百姓的呼声和要求，善于听取不同的意见，以百姓的喜怒为好恶，以民心的向背为政权安危 的标尺。他要求统治者“以德配天”、“明德慎罚”、“敬天保民”。在他的思想中，对在 权者的“监督”不仅来自于虚幻的“天”，更来自于实在的“人”，夏商的“君权神授”理 论在这里增加了世俗的成份，“皇天无亲，惟德是辅”，“天听自我民听，天视自我民视” ，只有小心“保民”，悦民之心，才是有德之君，才会得到上天的辅佑。周公可算做是中国 历史上的最早的权力监督论的主张者，尽管其论述显得简单、模糊。
先秦法家的代表人物大多是主张权力监督论的。管子认为立国有“三本”，其核心之“本 ”为吏治，一国之君如果不能控制百官，澄明吏治，则“属数虽众，非以尊君也；百官虽具 ，非以任国也。”（注：《管子·明法》。）他也十分注意民众对最高权力的舆论监督。《管子·桓公问》里说：“ 桓公问管子曰：‘吾念有而勿夫，得而勿亡，为之有道乎？’对曰：‘勿创勿作，时至而随 ，毋以私好恶害公正，察民所恶以自为戒。黄帝立明台之议者，上观于贤也，尧有衢室之问 者，下听于人也，舜有靠善之旌而主不蔽也，禹立谏鼓于朝而备讯矣，汤有总街之庭以观人 诽也。此古圣帝明王所以有而勿失得而勿亡者也。’”他称这种古圣贤之所为为“啧室之议 ”，认为这是听取民意、接受民意监督的最好方式。他又说，“丹青在山，民知而取之；美 珠在渊，民知而取之。是以我有过为，而民无过命。民之观也察矣，不可遁逃，我有善则立 誉我，我有过则立毁我，当民之毁誉也，则莫归问于家矣，故先王畏民。”（注：《管子·小称》。）梁启超在《管 子评传》里说：管子之“啧室之议”类似于近世之议会，“立法之事业，与民共之”，是“ 人民监督政府之一机关也”；其“民之毁誉”之说，则是“行政之责任，惟民监之也”。梁 氏认为，在管子的思想中后世立宪政治的重要精神都已经具备了，后人只知管子主张严刑峻 法，孰不知在他的思想里已有了“今日立宪政治之大义”，（注：《诸子集成》卷五，《管子评传》，上海书店出版社1986年版。）实在偏颇。
商鞅的吏治思想和权力监督理论也是很有代表性的。他在秦国的变法改制，废除了陈旧的 世卿世禄制度。在新的官僚政治中，他力主以严刑峻法防止官吏为恶，“治法明，则官无邪 ”。（注：《商君书·壹言第八》。）
为了明确官吏责任，他主张设官分职“别其势，难其道”，即分割权力，划分职责， 各司其职。他还注意运用君臣之间、官吏之间的矛盾使其互相监督，防止官吏腐败，“吏虽 众，事同体一也。夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至 治，夫妻交友不能相弃恶盖非，而不害于亲；民人不得相为隐。”（注：《商君书·禁使第二十八》。）他要在利害不同的人之 间建立一种相互监督关系，利用人性的特点为专制统治服务。在秦国的变法活动中，商鞅实 践了他的这一设想，他颁布“连坐之法”，在官吏之间、邻里之间、家人之间、军人之间建 立起广泛而强大的监督网，上下级和同级官吏之间如若发现有人违法犯罪须检举揭发，告奸 者赏，匿奸者与奸人同罪。
韩非也力主以法治吏和加强对权力的法律监督。“明主治吏不治民”是他对中国古代吏治 思想的重要贡献。他认为圣君治国重要的是要建立起一个高效的官僚队伍，依靠它来管理天 下众务，实现专制统治。为了保证这支队伍的效率和廉洁，他建议君主严格官吏的选用和考 核监督，他继承了申不害的以“术”治天下的思想，极力主张君主运用“术”控制驾驭百官 臣下。他说：“术者，藏之于胸中，以偶众端，而潜御群臣者也。”（注：《韩非子·难三》。）“术”是君主掌握的 一种暗中监视臣下的方法，它通过一系列诡秘的手段判断督察官吏的忠与奸、能与否，根据 表现决定其去与留。他认为商鞅在秦国变法最大的失败是“徒法而无术”，无术则无以“知 奸”。他又说：“术者，因任（能）而授官，循名而责实，操杀、生之柄，课群臣之能者也。 ”（注：《韩非子·定法》。）“术”也是一种公开的任用、考核官吏的方法，以功用、能力为用人依据，以职能是否 相符来论定官吏是否合格称职，能者赏，庸者罚。
战国时期的法家人物主张法律监督是以其对人性的基本认识为出发点的。在法家看来，人 性就是“恶”，所有的人都是追求物质利益的极端利己主义者；官吏为贪，民人为盗，这都 是人性使然，是一种必然。对人性的怀疑使得法家人物们认定法律是防范人们为恶的唯一有 效的手段，法律监督是达成吏治的最好途径。
儒家一贯推崇道德治国，他们相信人性中的善端，相信人的道德自觉和内心的自我约束。 在他们看来，“监督”主要来自于人的内心，外在的制度会使人失去廉耻而变成小人。在先 秦儒家的思想中，难以找到通过外在机制对官吏实行法律监督的主张。但是，儒家的忠君思 想却使得“谏议”论在这里有了呼应。《册府元龟》里说：“孔子之谏有五：一曰讽谏，二 曰顺谏，三曰直谏，四曰诤谏，五曰赣谏。盖古之五者，莫不开谏诤之路，延谠直之义，思 闻己过，以救时。”（注：《册府元龟》卷五二三。）
孟子则有“暴君放伐”之论，他主张君有大过则谏，反复之而不听， 则易位。荀子直接赋予臣下纠君之失的权力。他说：“君有过谋过事，将危国家殒社稷之惧 也，大臣父兄有能进言于君，用则可，不用则去，谓之谏；有能进言于君，用则可，不用则 死，谓之争；有能比知同力，率群臣百吏而相与强君矫君，君虽不安，不能不听，遂以解国 之大患，除国之大害，成于尊君安国，谓之辅；……”（注：《荀子·臣道》。）。儒家的谏议理论对后来封建的谏 议制度的形成有重大影响。
先秦儒法之争在两汉时期走向了调和，两汉以后的政治中吸取了儒法两派思想的合理内容 ，在吏治方面，统治者在高倡以德正君、以德治吏的同时，从来也没有忽略法律的监督作用 ，在漫长的历史过程中，在不断的改朝换代的教训里，统治者们总结和运用了丰富的法律监 督手段加强吏治，从行政机构的设置、官吏的选拔任用及考核、对官吏的监察等多个途径保 证吏治的清明和政权的稳固。
古代权力监督制度的有益经验
（一）重视权力监督的立法建设
监督的主要目的在于控权和效率——防范行政官吏滥用职权。中国古代统治者也从政治实 践中得出了经验，加强立法是实现监督的首要前提。
西周时已出现了早期的成文行政法律规范，成书于东周的《周官》记载了自西周以来行政 设官任职以及处理中央政府与封国之间关系的法律内容，其中涉及行政职责的划分和对地方 权力的控制，它可以看作是中国最早的行政监督法律文件。
秦汉处于中国封建官僚体制初创时期，各项制度均在尝试建设之中，这一时期有了大量的 有 关机构设置、职官管理的行政法规，如秦时有关于官吏任用与铨选的《置吏律》、《除吏律 》、《除弟子律》，关于官吏调任与监察的《效律》，关于官吏为官道德与法纪的《为吏之 道》，关于公文往来处理的《行书律》等。这些法律内容为汉朝所继承。除此，两汉时期还 根据实际的需要制定了新的法律文件，如有限制地方封国势力、防止诸侯结党营私的“阿党 附益之法”、《左官律》、《酎金律》，规定地方诸侯不得僭越尊卑的《尚方律》，对官吏 为政情况进行考核的《上计律》等。这些法律内容规范了从中央到地方大小行政官吏的行为 准则和权力界限，是最高统治者实施法律监督的重要依据。
唐宋时期有关“监督”的法律规范已经相对完备。《唐律疏议》中的《职制篇》、《厩库 律》、《擅兴律》规定了官吏的职责和违法失职行为的法律责任，它以刑罚作为主要责任方 式，以最高的强制督促官吏合理使用权力，认真履行职责。唐朝时期在行政法律建设方面的 最大成就是在玄宗年间完成了中国历史上第一部专门的行政法典——《唐六典》。这部法典 规定了行政管理的原则、行政机构的体制、各机构之间的关系、行政官员的编制、权责范围 等诸多方面的内容，详细周密。它在中国历史上第一次以法典的形式为行政监督提供了最完 备的法律根据，是唐朝最重要的“监督法”。为加强对官吏的考课与监察，唐时还制定了“ 四善二十七最”之法、《六察法》等。宋朝立法沿袭《唐律》，并在唐律的基础上，又颁布 了《吏部七司法》、《景定吏部条例》、《庆元条法事类》等专门法规。此外，宋朝的考课 监察法规大量充实，如考课法有《京官考课法》、《州县官考课法》、《监司考课法》、《 元丰考课法》等，监察法规有《职制敕》、《厩库敕》等，它们大多是以敕令诏的形式出现 的。
明清时期的“监督”法律规范更加丰富完备，除在基本法典中涉及到行政监督的内容之外 ，两个时期均仿唐朝制定了专门的行政法典，明有《大明会典》、《正德会典》、《万历会 典》；清有康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五部会典，后在光绪朝总汇为《大清会典》。为 了明确中央行政各部院的办事规则，清时还制定了六部则例，对中央行政详加规范。明清时 期的考课监察立法也日益完善，明时有《考满法》、《考察通例》，有《宪纲条例》、《纠 劾官邪规定》、《责任条例》、《巡抚六察》、《巡按七察》等；清时有关于考课方面的法 规有《京察法》、《大计法》，关于监察方面的有《十察法》、《京察滥举处分条例》、《 考察内外大员例》。另外，清朝还完成两部比较完善的监察立法，即《钦定台规》和《都察 院则例》。这些法规对监察考课机关的职掌权限、官员的条件及责任义务、考监程序规则等 都做了详细的规定。
从上面可以看出，中国古代有关权力监督的法律法规是在不断的发展完善之中的，这些法 律内容从附着于整体法典到独立成篇，从零星条文到完整严密的专门法典，其变化反映了统 治者权力监督经验的逐渐积累和对监督立法的日益重视，只有充实完备的法律内容才是监督 行为的最好凭据。完善监督、完善对监督的监督，中国古代越来越周密成熟的法典法规为权 力监督提供了日渐完善的保障。
（二）建立多途径、多环节的整体监督机制
“大行政”是中国古代政治的基本特征，专制主义集权政治的本质决定了在那个时候横向 的权力监督根本不存在，中国古代的法律监督只限于行政内部。为了保证这唯一的“监督” 的有效性和全面性，统治者注意在行政的各个环节建立相应的监督机制，强化自上而下的控 制与管理。
首先，在国家机构设置上遵循分散权力的原则。中国古代自秦时起建立了从中央到地方封 建官僚体系，在各级行政机构设官分职的考虑上，历朝统治者都十分注意分散权力、强化监 督与制约。在中央，从秦汉时的三公九卿制到隋唐的三省六部制，再到宋朝的二府三司制度 ，明清的内阁、六部制度，在事关政权安危的最高权力的分配上，一直实行化整为零、化集 中为分散的办法，或三权或多权，各个分散的权力之间互相制约、互不统属，各自对至上的 皇权负责。从封建历史的发展趋势上看，越到后来，中央各机关的权力越分散，作为“外官 ”的职能部门权力越衰微，而相应地，皇权越来越强化，近侍“内官”恩宠日甚。作为皇帝 近侍的“内官”原本地位卑下，但从汉朝时起逐渐参与政事，此后先后有尚书省、中书省、 门下省、枢密院、内阁、军机处等要害部门出现，它们都是私权公化的典型。中央行政机构 的这一“私权公权化”的演化现象是皇帝不断地加强权力控制的表现。
其次，在职官选拔任期上严格标准、严格权限、严格程序。为此，历代都建立了自己的选 官制度，秦汉有察举制、征辟制，魏晋有九品中正制，隋唐以后有科举制。这些选官制度意 在通过规范的程序发现优秀人才，从官吏的来源上防止庸贪无能之辈进入权力机构。
中国古代历来选官的标准有二：德、才。如果说秦汉的察举和征辟制在对被选拔人才的要 求上有所片面的话，后来的选官方法则越来越周全，德才兼备是必须的任官条件。如科举制 度中对报考人员的资格审查，层层把关、层层筛选的多级考试，考试通过后吏部主持的考生 实际能力的综合考查等，都在于全面把握候选官员的整体条件，严格执行任官的标准。
在任官的权限上，中国古代也有明确规定，任何一个朝代都把对官吏的任用权看作重要的 行政权力，严格控制。从历史发展的总体来看，越到后期，地方的任官权越小，秦汉时地方 官还可以自辟僚属，隋唐以后，无论大小官吏，一律由中央统一任命，科举制的实行使得中 央统一任官权的目的得到了更好的实现。在任官程序上，古代各个时期也都有详细的法则， 如秦时有现任官保举、分级任命、以任命令为法律依据、以官印作为任官的凭证以及定期任 命和随时补缺等各项制度。隋唐科举制实行之后，任官程序成为科举制度的内容之一，更加 规范。
再次，加强对官吏任职情况的考课，这是权力监督的直接方式。对此，各个时期也都有严 明的法制，并认真地执行。秦汉时有“五善五失”之法、“上计”制、部门考课制，魏晋南 北朝有“五条诏书”课郡吏的制度、中正考课制度，君主定期不定期的巡行地方或颁诏考课 地方官吏。唐朝的考课制度已经非常完备，“四善二十七最”之法把考课的标准规定得具体 详细，为品评各等官吏的为政情况提供了依据。宋明清以后，考课的方式、权限、程序、时 间、内容以及奖惩等都规定得十分明确。
最后，加强对行政官吏的司法监督。在中国古代司法行政合一的体制下，司法监督也属于 行政监督的一个方式，但这种监督具有其特殊性，它有着特殊的监督范围和特殊的制裁方式 。
中国古代的司法监督包括内部监督、外部监督两个方面。内部监督指对司法系统内部官员 及其司法行为进行的监督，典型的如案件的上诉与复审制度。中国古代自秦朝始已有了申诉 制度，称乞鞫，当事人对判决结果不服可以向原审判机关要求重审，或向上一级司法机关提 起上诉。上级司法机关也可以主动监督下级机关的审判，这种情况称做“录囚”，这一权力 有时由皇帝直接行使。对死刑案件，从魏晋南北朝始确立了死刑复核制度。司法系统对外部 的监督主要是指对行政官吏的监督而言，它是通过对违法失职的官吏开展刑事审判而完成的 。 中国古代关于官吏职务犯罪的法律规定非常丰富，仅受赃犯罪的罪名就有多种。以唐律为例 ，《唐律》中规定的官吏贪赃情况有这样许多：受财请求、监临主司受财、事后受财、受所 监临财物、受旧属财物、因官挟势乞取财物、家人受财等等，任何形式的利用职务之便肥己 私囊的行为都会受到司法机关的追究。其他如官吏的擅权行为、失职行为等各朝法典中都有 明确规定，这一些为司法机关加强对行政的监督提供了法律依据。在所有的对行政实施监督 的方式中，司法的监督是最后的，也是最具强制性的，它是以刑罚制裁的方式来纠止行为人 的过错，这是一种最强有力的监督。
（三）建立了颇具特色的监察制度
纵观中国古代监察制度，内容丰富、体系完备，在几千年的不断发展中形成以下特点。
第一，监察权的独立性。监察官初设时的秦朝，其职权并未与行政相脱离，御史大夫一身 二任，既掌纠察又是中央三公之一，居副丞相职，受到丞相的统制。职位的不能独立和诸多 行政事务的牵扯必然影响监察的效果。这一状况经两汉和魏晋的变化有了根本改观。魏晋时 ，御史台脱离少府，成为专门的监察机关，与行政相分离。此后历朝中央监察机关均为独立 部门，与行政互不统属，监察机构直接向皇帝负责，地位特殊。
第二，监察权的权威性。历代统治者为了树立监察官职的权威形象、保证监察权力的有效 行使，都极力抬高监察官的地位，赋予这一官职以特殊的礼遇。东汉光武时，御史中丞与司 隶 校尉、尚书令在朝会时专席独立而坐，当时京师称之为“三独坐”，地位特殊。南北朝时， 为了显示对御史的尊宠，实行“御史专道”，如北魏御史“出入千步清道，与皇太子分路” ，百官公卿在御史路经时都须在路旁停马回避，行动迟缓者，“以棒棒之”。（注：《通典》卷二十四。）唐太宗时， 准谏议官入宰相府共议国事，“凡有所开说，必虚己纳之”。《唐会要》卷六十二载，唐时 的御史出按，“州县祗迎，相望道路，牧宰祗候，僮仆不若”。值得注意的是，享受如此恩 宠的御史宫，其官品秩却都比较低微，汉代的刺史，官秩只为六百石，但他却可察纠二千石 的郡守，官秩千石的御史中丞可察秩万石的丞相；唐朝台院长官秩从六品下，殿院长官从七 品下，察院长官只有正八品上，而他们的监察权力却无所不及，察院甚至可察及尚书省。他 们的显赫实权可以震肃百官，使为非作恶者心生恐惧，有所收敛。这一考虑是中国古代监察 制度的一个成功之处。
第三，监察范围和内容的广泛性。监察官行监察之权，上起朝廷下至地方，公卿即百官、 地方小吏都在监察视野之内，言谏制度的对象则直指皇帝。在所监察的内容上，也是无所不 及，官吏的行政违法失职固在纠劾之列，而在公务之外的个人行为也在监督范围之内，违礼 夫节者，同样可能被纠举。综观历史上各个时期的规定设制，监察官的权力主要包括以下几 个方面：一，监督朝政，驳正违失；二，肃正朝仪，严明礼制；三，纠弹百官，察举非法； 四，推鞫狱讼，审录冤枉。另外，监察官还可以“录囚”的方式察枉雪冤，纠正错案。
第四，设专门的言谏官，约束皇权。封建帝制下的皇权神圣独尊，不容怀疑与侵犯，但在 漫长的历史发展中，中国的封建统治者却建立起了专纠皇帝过失的谏诤言事制度，皇权要受 到 一定的监督与制约。这一制度初步形成于汉王朝，到唐朝已是相对完备。唐时有了专门的谏 官组织和谏官言事制度，负责进谏的散骑常待、谏议大夫和补阙拾遗等职有着诸多职权， 可以通过多种途径对皇帝在任官、赏罚、军政等各个方面的行为加以约束，谏官还可以直接 封驳皇帝诏书，可以对国家大政发表意见，评判得失。谏诤制度在唐朝得到了很好的运用， 唐朝的贤明君主虚己纳言，忠臣尽心进谏，甚至不惜犯颜、不顾身家性命，冒死以谏止非法 ，这一些为维持唐朝的清明政治发挥了重要作用。唐以后，言谏制度有了一些变化，至明清 时期，台谏完全合一，言谏官对皇帝的监督作用越来越受到限制，它日益变成皇帝监控臣下 的耳目机关。
第五，加强对监察官的监督管理。监察官担负着风宪重任，加强对这一职官的严密控制是 保证监察目的实现的关键，历代统治者都建立了相应的监察官管理制度。首先，严格监察官 员的选任。监察官必须是德才兼备之士。忠于皇上，忠于职守，这是基本的政治素质要求。 此外，在个人品格上，还要求清廉正直，不畏权势，刚正不阿。隋唐之前的监察官选任，大 多要经过严格的考试，隋唐科举制度实行之后，监察官员主要来自于科举出身的进士，如宋 朝的台谏官90%以上有进士身份，清时则明确规定，只有进士出身才可考选监官。清时则有 出任知县经三年考满才可作监官的明文，其地方官在任期内若有不法行为而被处罚者不得参 任监察官。任监察宫的选任程序上，两汉时期大多是通过察举方式，由地方官推荐入选，隋 朝开始，监察官的铨选统归吏部，唐宋时则大多由皇帝敕授，这使得这一官职的任命更加规 范化，也更加具有权威。
上述有效的监督制度在中国古代各个时期均发挥了重要作用。历史证明，历史上的太平盛 世多有明君贤相重视监督，严格执法，而混乱之世则大多疏于制约，任昏官猖狂。
古代权力监督制度的根本缺陷
中国古代法律监督制度的成功之处已如上做了具体的分析，它的许多内容值得今人借鉴。 但是古代的权力监督制度有着它不可克服的弊端，它的实质内涵和具体运作是有很大的局限 性的。
一、“监督”的主体与客体均来自于行政内部，“监督”是一种自上而下的行为
中国古代“行政”的含义与现代不同，在古代，行政是国家事务的全部，它的触角伸及社 会生活各个领域，兵刑钱谷、立法设制在古人的观念中全部集中于朝廷自上而下的一统行政 管理之中，这样，就少了民间自主横向的活动领域，也没有了立法与司法的独立，所谓的权 力监督只能来自于行政的内部，如现代时期的基于民主和分权而产生的横向权力制约不可能 出现。那时候，尽管也有相对独立的司法系统和监察体制，但最终都依附于专制皇权之下， 属于行政的一个部分，没有真正的独立可言。
在古代，“朕即国家”，行政的目的只是为了维护君主的神圣权威，民为邦本，而君为邦 主，君为天下父母，臣民为君之私属，是子弟，“忠君”是古代政治思想的首要内容。这一 观念导致产生了一条不同于现代的行政责任路线：行政权力来源于君主，行政机关层层设置 ，行政权力层层批发，行政官员层层向其权力的来源负责，最终交付身心于君主。行政责任 来自于对上级的义务，与百姓毫无关涉，这是一种特殊形式和内容的行政责任。正因如此， 古代的权力监督制度中不可能出现自下而上的民众监督，圣君当政，也许会虚己纳谏，但作 为制度，它是不可能成为定制的。对于至高无上的君主，古代曾建立了谏诤言事制度，各个 时期也确曾有耿直忠烈之臣不畏生死，直言进谏，开明之君也能够兼听兼信，善待忠言，但 毕竟，皇帝是最高的权力主体，在专制集权的封建体制下，是不允许对皇权的真正约束的， 中国古代言谏制度在宋朝后的职能变化和设置的日益萎缩，乃至销声匿迹，便说明了这一问 题。
二、古代权力监督制度实际作用的发挥很大程度上取决于最高统治者——皇帝
中国古代的权力监督制度在开明君主时期大多能够得到很好的运用，而在昏君当政之时则 往往流于虚无，皇帝的开明与否与监督制度的运用状况有直接的关系，这是专制制度的必然 结果。孙中山先生在论及古代监察制度时曾说，中国古代的御史终归不过是皇帝的奴仆，“ 没有中用的道理”，权位、人格的不能独立限制了其纠察权的实际行使，这一分析可以做为 中国古代权力监督制度实质的一个总结。封建的权力监督最终只是专制的一个附庸，在“人 治”的前提下，其实际效用的大小完全取决于最高统治者，它要服从于法律之外的特权者的 意志。
中国古代权力监督制度有成功的经验，也有其根本的缺陷，作为一种历史遗产，传统文化 的一个内容，值得今天的人们认真地研究。在西方历史的发展中，权力监督也是政治学研究 的一个重要课题，西方社会在漫长的政治发展史上也建立了非常有效的权力监督机制，与中 国不同的是，在西方，从古希腊时起亚里士多德就有“三权分立”的主张，他提出一切政体 都要由三个要素构成，即议事机能，行政机能，审判机能，三者全部具备才是健全的政体； 而在三者中，以立法机能为最基本、最重要，亚氏的理论与西方近代的三权分立思想已有相 似之处。也是在古希腊，公民大会是最高权力机关，享有很大的权力，公民可以参与国家议 事 、行政、审判等诸事务，最高统治者也被纳入监督的范围，如果选民们不满，他们可以用“ 贝壳放逐法”将执政者废黜。古罗马时的法学家盖尤斯已提出，“一切权力都是从人民来 的”，“皇帝的地位是由人民给他的”。（注：陈允、应时：《罗马法》，转引自《西方法律思想史》，北京大学出版社1983年版， 第7 7页。）
这一观念自然将公民作为监督的主体，皇帝也 被纳入监督的对象范畴之中。这一传统在西方近代时期得到了更好的发展和运用。这一切， 在中国几千年的专制社会里是不可想象的，中国历史上任何一个朝代，皇帝都是高居于法律 之上的特权者。在中国古代的观念中，皇权是天所赋予的，“监督”是皇帝自上而下的一种 特权，最高统治者接受监督只是他们出于“仁政”考虑的一种宽忍，是一种大度，作为制度 ，这种监督是没有权威的。“分权抗衡”在中国古代也只能成为行政内部一种有限的制约方 式。东西方比较研究可以发现其中的异同，也可以帮助我们更充分地了解历史，借鉴其经验 教训。
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