公共事务中行政思维与管理思维的比较性分析
臧文杰 山东青年政治学院
摘要： 随着经济社会现代化建设的深入发展，公共事务的复杂性、不确定性增多，且现代化的实现也内在的包含着公共事务管理的现代化，因此需要针对环境的变化，转变公共事务的实践思维方式，即从行政思维转向管理思维。本文首先分析了行政思维的权力依赖、单向互动以及偏向惩罚三个特征及其内在局限引发的过度控制等问题；进而揭示了管理思维具有的集-分结合、网络化沟通以及激励均衡的特征以及其具有的灵活性、创新性和平等化的相对优势。
关键词： 公共事务；行政思维；管理思维
一、公共事务的新变革
随着我国经济社会现代化建设的深入发展，人们对科教文卫等公共服务的需求越来越多，要求也越来越多样。同时，随着阶层的分化和城市化的深入推进，围绕利益差异与分歧引发的矛盾与纠纷比以往更加多元和复杂，同样需要公共事务的管理主体更迅捷有效的处理冲突，化解矛盾，提供良性的公共秩序，以营造起安定团结的和谐社会氛围。
此外，纵观西方国家公共行政的发展历程，西方国家在公共事务处理中，首先通过政治与行政两分，实现了公共行政从政治事务中的分离，进而通过引入科层制和科学管理原理，构建起了适应工业社会发展需要的公共行政模式。但是随后，在西方接续出现的新公共行政理论、新公共管理理论以及新公共服务理论，都对行政官僚主导公共事务的模式提出了不同层面的批判。同时，也不断地尝试引入和改造战略管理、绩效管理、目标管理等一系列企业经营管理理念与方法。
公共事务领域中的这种变革反映了两个层面的转变。首先，传统行政官僚主导的公共事务处理模式不再能发挥其技术层面的最大效率优势。究其原因，在于公共事务自身的环境转变，即进入知识经济与信息化时代的今天，公共事务在复杂性、不确定性以及风险性方面都在递增，公共服务在量上的需求和要求更多、更高，在质上的要求也出现差异化、个性化的转变。其次，公共事务的变革也明显的体现出管理对行政的取代，公共事务中的管理主义路径更加清晰明了，向企业学习管理理念、方法与技术成为应对变化了的公共事务的解决之道。
因此，我们可以说在公共事务处理中出现了更多强调管理而非行政的实践思路。面对本土的公共事务层面的现代化变革任务和深入发展过程中的现实矛盾和挑战，需要我们加快公共事务治理模式的变革步伐，规避和化解发展中矛盾和冲突。
公共事务治理模式的变革不仅仅需要转变制度体系，同时也需要变革公共事务活动主体的实践思维方式。与西方国家相比，本土公共事务的处理还更多的带有传统行政思维的痕迹，需要透过比较行政与管理思维的差异，明晰行政思维的局限，实现公共事务管理人员从行政思维到管理思维的转变。
二、公共事务中的行政思维：特征、局限与问题
(一)行政思维的特征
同时，在命令传达中，各个层级员工也只是命令的传达和执行者，缺乏与上级沟通反馈的积极性。在下情上传中，则更多的通过间接性的、规范化的书面文本汇报工作，缺乏双向的互动沟通。
1.集-分结合。管理思维强调在公共事务活动中应以公共问题的解决和公共服务的有效供给为工作的核心，权力是工具而不是目的，权力应当被用来解决问题，服务公众。为此，作为工具的权力如何使用要依据公共事务的问题性质、公共服务的现实要求以及效率、效益与效能的达成程度选择集权与分权的合理方式。换言之，现代公共事务的处理，在需要依靠行政权力解决问题时，不再力求强化和维护一个严密的权力等级链条来实现工作目标，公共任务的落实会基于公共事务自身的性质以及效率效益的要求，因时因地因情境的不同，选择集权或分权不同程度的结合方式；避免对权力的过度依赖，对员工的过多控制和束缚。同时，在落实管理与服务任务时也会主动采用各种经济的、法律的、行政的、项目的、战略的、绩效的等多元化的管理工具。
因子分析、聚类分析、相关分析等统计方法，可以直观地反映出各元素之间的关系亲疏程度，能够实现土壤中元素的次生组合[8]。为此，对本区土壤中N、P、Al2O3、SiO2、TFe2O3、K2O、Na2O、Corg、CaO、MgO、B、Mo、Mn、Se、Ge、F、As、Cd、Cr、Cu、Hg、Ni、Pb、Zn、Sb、pH等元素(指标)进行统计分析，所述如下：
从上级角度看，首先，在下级的主动依附中，上级也能够活动各种心理的满足和超越职权外的服务，因此乐于使用权力以获得自身的满足。其次，层级严密的权力链条的生成意味着在公共事务中，如何开展工作，如何分配资源等等都以上级的决策为依据，下级的行政意志要服从上级，因此，上级会习惯于依托权力实现自己的意志，并且这种自由意志的实现所带来的心理满足会强化上级对自我权力的强化。
对于批发企业前期的大量不符合 “两票制”规定的库存药品，笔者认为可以用两种方式予以解决：一是给予药品批发企业一段时间的过渡期，规定在过渡期内不符合“两票制”规定的库存药品依然能够销售至公立医疗机构，让批发企业前期库存得以消耗，减少其损失；二是在“两票制”执行时间的认定上，以上游发票开具日期作为依据，上游发票开票日期在“两票制”执行日期之前的可以暂不执行“两票制”。以上两种方式可单独或结合使用，均可以有效解决批发企业的库存药品问题。
2.单向互动。权力链条形成的各个层级围绕工作的运行，其沟通互动往往是单向度的。高级行政人员在决策制定中往往仅注重个人意志的表达。比如在需要决策会议中，往往缺乏下级员工自主表达的机会，会议由会而无议。久而久之，在这种单向度的互动模式中，上级人员习惯于自我意志无拘无束的自由表达，而下级则通过消极的沉默回应自我表达的剥夺，使行政会议沦为形式，失去了集思广益的功能。
行政思维并非现代社会公共事务的实践思维，在前现代社会的专制集权政体中，“庞大的科层组织几乎影响到国家各个方面，任何一项政策都必须经过科层体系的‘检验’与‘磨练’”[1]因而，行政思维是科层组织与官僚阶层处理国家事务的主导思维，在国家事务有限，财富汲取一定的情况下，行政思维通过严密的权力层级实现了政令畅通和有效调动国家公共事务管理。其主要具有如下几个方面的特征：
管理思维是一种不同于行政思维的现代公共事务处理的实践思维模式，相较行政思维，管理思维具有的集-分结合、网络化沟通以及激励均衡的特征使其在面对复杂公共问题时更更加迅捷有效，并灵活的，有针对性的提供多样化的公共服务。
(二)行政思维的局限及其引发的问题
1.过度控制。基于组织严密的权力链条生成的等级结构实现了组织对员工的严密控制，同时基于权力带来的心理满足，形成了组织各层级人员对权力的迷恋和追逐，在这种严密的层级结构和强烈的权力获取动机推动下，下级员工自觉依附与上级，在思想、行为上力求保持与领导者的协调一致，因而实现了上级对下级员工的不对等的过度控制，乃至催生出了奴性的人格。一方面上级领导可以自由的表达意志，依托权力链条实现自我意志；一方面下级员工要自觉的去处自我意志的表达，沦为权力执行的工具，使组织弥散着官僚主义的风气和死板的组织氛围，“滥用是官僚主义最为重要的表现”[3]。
2.缺乏沟通。现代公共事务的复杂性、不确定性和风险性都要求公共事务中的所有参与人员积极主动的表达个人观点，形成头脑风暴式的工作氛围和团队化、网络化的工作组织以应对复杂的公共问题，精细化的提供公共服务。但被行政思维主导的行政人员在公共事务处理中则喜欢于借助权力，依托单向互动沟通开展工作，使普通员工在政策方案制定与执行中缺乏沟通反馈的渠道和机会。普通员工在权力链条中更多的被界定为执行者而不是创意的贡献者，信息的提供者。同时，偏向惩罚的行政思维模式又使下级员工偏向选择隐瞒扭曲信息，严重制约公共政策制定的科学性、合理性和政策执行的效率。
2014年，滨河路小学被授予航天科普学校，同时被确定为太空种子试种学校，获赠了乘坐“神十”遨游宇宙的“宇番1号”“宇番2号”和“烟航优3号”太空种子。2018年，滨河路小学又获赠“宇航3号”“航椒2号”“航茄7号”“太空架豆”“航豇1号”太空种子。8种太空种子落户滨河路小学，极大地激发了孩子们探索科学的热情，为他们开启了一扇通向科技创新之路的梦之门。
3.激励不足。行政思维主导的公共事务处理侧重于领导者自我意志的实现和权力等级体系的维护，因而在组织中偏向纪律惩罚。但在信息化时代，为了有效解决公共问题，提供优质公共服务，不仅需要科学合理的制度安排，更需要人力资源的开发，及充分的调动一线员工的在工作中的积极性、主动性、创造性。工业时代那种组织群体依附组织领导者、组织群体依附于严密的工作流程和生产机器的时代已经不能有效适应当下公共事务管理的新变革。
随着社会的不断发展，快节奏的生活使女性承受的压力不断增加，同时环境污染、饮食不规律、生育观念的改变、文化程度的提高使得不孕女性的数量显著增加。
三、公共事务中的管理思维：特征及其相对优势
(一)管理思维的特征
3.偏向惩罚。行政思维主导的领导者依托权力链条就能够使下级员工依附于自己，因而不需要多下级员工进行更多的物质与精神奖励。同时，领导者往往更多的聚焦于自我意志的实现，而自我意志的实现主要关注的是通过惩罚制度的威慑与实施来保障，缺乏使用正向激励措施调动员工工作积极性、创造性的偏好。此外，领导者为了保障自我权力的效能，使权力链条形成层层严密的控制体系，以达到自我意志，落实公共事务的管理与服务职责，也同样需要严格的惩罚纪律以规训员工自觉遵守，保障权力体系的运转通畅。
1.权力依赖。行政思维的核心特征是行政人员在处理各种内外部事务时，习惯性的依赖和使用权力。依托权力构建起的层层严密的等级链条，实现命令的层层转达。“公共行政以官僚制范式为核心，主张以规章制度和等级结构来构建政府管理的基石。”[2]在这种等级链条中，由于处于下级的官员晋升和晋升带来的其他资源的获得都需要依赖上级官员的肯定，因此处在下级地位的行政官员需要主动依附上级，始终围绕着上级的命令和个人喜好调整转化着自己的行为，以迎合上级，同时为何获得与上级同样的待遇和心理的补偿与满足，自下而上形成了对权力的膜拜和追求，使获得权力本身成为了官僚行动的目标。
此外，从公共事务本身来说，前现代社会和工业社会早期，公共事务的处理范围有限，复杂性和不确定性也有限，依托行政思维处理公共事务能够在最短的时间，通过权力链条落实上级个体意志化解公共事务中出现的问题，而常规性的公共事务的处理，依托权力链条确定的操作流程也能有效的提供服务，实现有序的管理，因而，自上而下的行政人员也就习惯于运用行政思维解决问题，提供服务。
2.网络化沟通。管理思维强调组织员工平等的意见反馈与沟通权力，鼓励员工在组织战略制定、公共政策制定乃至政策执行、政策评估中积极的反馈意见，通过广泛的、深入的、持续的沟通形成组织的战略，构建起组织的目标体系以实现基于目标的自主管理。因而，与行政思维主导下的公共事务实践方式不同，具有管理思维的领导者会积极主动的倾听不同部门、不同人员的意见，并通过充分的授权、信息通讯技术以及科层组织的扁平化，构建起网络化的沟通渠道，实现对公共事务环境设计的经济、政治、社会文化、技术等各方面信息的广泛深度数据捕捉与挖掘，从而使使政策问题得到有效的解决，并迅捷精准的提供服务。
3.激励均衡。现代公共事务的处理不仅要有内含公正、效率价值导向的制度安排，同时更需要具有现代管理思维的公共事务管理人员，依托每一个行动主体自觉的、积极的、创造性的工作来完成公共事务。这意味着在公共事务管理中要构建起全新的激励模式，它要求管理人员在公共事务实践中不仅要强调纪律惩罚，也要注重正向的组织激励，通过正向的激励更多的肯定员工的工作，使一线工作人员具有较强的工作投入动机。否则，单纯依托负向激励，单纯要求员工遵守组织工作纪律会制约员工工作的创造性，消损员工工作的积极性，也不利于组织凝聚力、向心力的提升。
每个实验都有相应的实验步骤，有时学生往往记住了步骤，但并没有真正理解要按照这个顺序进行实验的原因。教师可以尝试让学生思考能否颠倒顺序，通过实践检验步骤的原理。例如，在“检测生物组织中的蛋白质”实验中，需要用到双缩脲试剂。双缩脲试剂分为双缩脲试剂A和双缩脲试剂B，在使用时应该先加A后加B。有学生提出：若顺序加反是否可以。这时，教师可以让学生进行尝试，观察、分析实验结果。经过错误的实验尝试后，学生会发现由于不能先提供一个碱性环境，就不能出现紫色反应，从而更加理解双缩脲试剂检验蛋白质的机理。
(二)管理思维的相对优势
通过上述行政思维特征、局限性的分析以及管理思维特征的描述，可以发现，管理思维是一种更加适应现代公共事务管理活动的实践思维，它所具有的灵活性、创新性、平等化的优势使它能够更加有效的解决政策问题，更加迅捷精准得提供公共服务。
1.管理思维具有灵活性的优势。管理思维不再仅仅依托权力链条处理公共事务，而是强调采用更多的柔性化的管理工具和手段。使管理工具和管理方式的选择更加灵活。此外，在使用行政手段处理公共事务时，不再强调权力的集中统一，转而强调权力行使中集权与分权的合理搭配和权变，从而使权力的行使更具有灵活性，从而保障公共管理和公共服务的精准化。
2.管理思维具有创新性的优势。基于管理思维的充分授权与分权理念以及正向激励的强化，使组织中的权力得以被分享，打破了严密的层级控制，消解了员工依附上级的强烈动机，使员工有了更多的自主性去成分的挖掘和发挥自己的智力资本。此外，网络化的沟通使员工创新的管理与服务理念、方法与技术构思得以组织中广泛的传播和激荡，形成头脑风波式的组织氛围，极大的激发了员工的创新热情和创新能力。
3.管理思维具有平等化的优势。处于任何组织中的人都希望透过组织能够获得更多的尊严与平等以及更大的自我实现的平台。管理思维所强调的权力是工具不是目的，管理思维强调的削减对行政权力的使用，使科层结构偏向扁平化，上级对下级的过度控制得以消解，下级对上级的主动依附得以淡化。同时，正向的激励与网络化的沟通也为一线员工释放了更多的自主工作空间。这些变化，对组织员工来说是一种组织内部的平权运动，它有助于组织成员间形成一种更加平等的工作关系，保障和提升了个人的自由和尊严，乃至自我实现所获得的荣耀感和组织向心力。
我还分门别类地告诉他各类作文的写法，借用阅读时掌握的一些技巧带入到作文里，写自己最熟悉的人与事，用上最真实的情感，这样写出来的作文一定会很生动、感人。考试作文他写了一个他在重庆老家的同桌，写他们一起上学，一起在路上避雨，一起学习的故事，还写到那个同学生病了，他转学离开前有去看他……文字朴实，可能是因为情真的缘故吧，老师在班上朗读这篇作文时，我们竟都听哭了。
参考文献：
[1]陈家建,边慧敏,邓湘树.科层结构与政策执行[J].社会学研究,2013(6):16.
[2]刘晓静.范式重构:西方公共行政学的学科衍化与创新探析[J].领导科学,2018(1):7.
[3]谷宇.官僚主义的文化根源及治理之道[J].理论探讨,2017(3):128.
中图分类号： D902
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)003-0020-02
作者简介： 臧文杰(1993-)，男，汉族，江苏徐州人，山东青年政治学院政治与公共管理学院，主要从事社区治理研究。
标签：公共事务论文; 行政思维论文; 管理思维论文; 山东青年政治学院论文;