民办学校教师权益现状的调查与思考——以广东中山市为例，本文主要内容关键词为：中山市论文,民办学校论文,为例论文,广东论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G63 ［文献标识码］B ［文章编号］1002-2384(2009)11-0036-04
广东中山市民办教育现已基本形成了多层次、多类型和多元化的发展格局，民办教育总体态势健康、良好，政府规范管理，在广东创造了让民办中小学“办一所，成一所，旺一所”的成功经验。截至2008年10月，中山市各级各类民办教育机构共有552个，其中中小学校71所，幼儿园256所。民办中小学校在校生116633人，专任教师5189人，分别占全市中小学在校师生总数的近1/4。民办教育已成为中山市教育事业的重要组成部分，并成为中山市教育现代化进程中的重要推动力量。
在民办教育发展进程中，如何落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，构建民办学校教师的权益保障机制，稳定民办学校教师队伍，一直是民办学校发展的重中之重。为此，我们于2009年3月～4月开展了“中山市民办学校（幼儿园）教师权益问卷调查”。
一、调查对象与方法
调查对象为中山市民办中小学及幼儿园教师。调查对象通过分段随机抽样的方式产生，即在中山市随机抽取5个镇（区），并在各镇（区）内随机抽取两所民办中学、两所民办小学、一所民办幼儿园，然后在每所民办中小学随机抽取25位教师，在每所幼儿园随机抽取30名教师。本项调查合计发放问卷650份，回收有效问卷602份，有效回收率为92.62%。对调查获得的数据，运用SPSS软件进行分析。
二、结果与分析
（一）民办学校教师的法律地位及权利
《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）明确规定，民办学校教师与公办学校教师享有同等的法律地位，民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面享有与公办学校教师同等的权利。但调查结果显示，民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、课题与项目招标5个方面享有与公办学校教师同等的权利的总体比例分别为42.52%、32.06%、30.07%、42.19%和24.75%。有20.43%的受调查教师表示，在以上5个方面均未享有同等权利。可见，民办学校教师还未能充分享有与公办学校教师同等的权利。
在不同类型的民办学校，教师享有的权利也有所差别。如表1所示，转制（国有民办）学校和名校办民校的教师权利保障情况，要比纯民办学校和小区配套学校的教师好很多。
问卷还设置了一道开放式问答题：“您认为与公办学校教师相比，民办学校教师权益保障中最需要改进的是什么？”被调查者提到最多的5项是：提高教师待遇，在当地可以考取教师资格证，免收外来人员社保调配费，多一些培训机会和学习机会，和公办教师享受同等的寒暑假期带薪休假权利。
（二）民办学校教师的工资和社会保险情况
民办学校教师工资的发放标准均由学校自定。从表2可以看出，有半数的民办学校教师的工资低于2000元，与公办学校相比，总体偏低。
从表3看，不同层次民办学校的教师的工资差距较大，幼儿园教师月工资均在3000元以下，高中教师月工资则均在3000元以上。
我们还就中山市教育局计划统一制定全市民办学校教师最低工资标准的做法进行了调查。对此，有75.31%的教师表示赞成，14.81%的教师表示无所谓，只有4.94%的教师表示反对。可见，绝大部分教师对这一做法持肯定态度，这也反映了民办学校教师对通过政策保障提高工资水平的期待。
在社会保险方面，调查结果显示，有9.80%的民办学校仍未给教师购买任何保险，为教师购买养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的比例分别为65.78%、66.45%、29.90%、24.25%和8.80%。尽管《中山市民办学校管理办法（试行）》要求民办学校为教职工缴纳社会保险费，但实践中仍有不少民办学校没有或没有足额为教师缴纳社会保险费用。
（三）民办学校教师任用合同的签订情况
调查发现，有45.02%的教师与学校签订的是聘任合同，有52.66%的教师与学校签订的是劳动合同。聘任合同与劳动合同的交混使用，反映了民办学校与教师之间任用制度的不规范。从已经签订合同的情形看，还存在如下问题：
1.合同期限普遍过短
在问及“您签订的合同期限是多长”时，回答“1年”的占57.31%，“2年”的占13.79%，“3年”的占20.93%，“4年”的占0.33%，“5年”的占1.99%，“5年以上”的占1.66%。半数以上教师的聘期仅为1年，这对稳定教师队伍，从而保证教育教学活动的稳定性和连续性是非常不利的。
2.合同条款存在欠缺或不完善
在问及“您签订的合同内容包括（可多选）：(1)双方基本情况，(2)合同期限，(3)工作任务、岗位职责，(4)工资报酬，(5)工作纪律，(6)学校提供的工作条件，(7)合同变更、终止的条件，(8)违约责任，(9)学校与教师间有关争议的处理”时，选择(1)～(9)的比例依次为61.13%、91.36%、83.39%、75.08%、75.08%、59.14%、75.42%、71.93%、33.89%。我们可以看到，在合同涉及的9项基本内容中，每项内容都不同比例地存在欠缺，甚至有近1/4的合同未涉及教师的工资报酬。仅有33.89%的合同有有关争议的处理条款。这在一定程度上反映了民办学校教师权益的保护和救济都存在不完善的地方。
3.聘任合同和劳动合同由不同部门鉴证，缺乏统一监管
在中山市，聘任合同由中山市教育局进行鉴证，劳动合同则由中山市劳动和社会保障局进行鉴证。在调查中，有87.65%的受调查者对“统一制定全市民办学校教职工合同模式”持赞成态度。
（四）民办学校教师的进修培训与经费保障情况
《中小学教师继续教育规定》第13条规定，社会力量举办的中小学和其他教育机构教师的继续教育经费，由举办者自筹。而在实践中，民办学校教师的继续教育经费并不是完全由民办学校来解决，而是部分或全部转嫁给了民办学校教师，由参加进修培训的教师自己支付。调查结果显示，民办学校教师外出参加进修培训的经费（包括学费、差旅费），由学校全额支付的占46.84%，由学校支付一半及其以上的占14.12%，完全由教师自己解决的占19.93%。在教师外出参加进修培训期间，学校全额发放工资的占65.78%，学校发放部分工资的占21.93%，学校停发工资的占12.29%。
（五）民办学校教师参与学校民主管理的情况
《民办教育促进法》第26条规定，民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督。与工资福利待遇和在职进修这两项权利相比，民办学校教师参与学校民主管理的权利更难得到落实。在问及“关系教职工利益的重大决策，是否都经过教代会的讨论？”时，选择“从不”、“很少”、“有时”、“时常”、“常常”的比例分别为13.95%、10.13%、19.60%、16.11%和37.04%，有3.17%的被调查者没有作答。可见，民办学校教师通过教代会参与学校民主管理的程度仍不高。
（六）民办学校教师的权利救济情况
民办学校教师的权益受损时，可采取的救济手段有：(1)当事人协商解决，(2)调解，(3)向教育行政部门申诉，(4)向劳动部门申请劳动仲裁，(5)向人民法院提起诉讼。在问卷调查中，被调查教师选择这5种手段维护自身权益的比例分别为（可以多选）37.04%、24.75%、33.22%、36.54%和5.81%。教师通过诉讼维护自己合法权益的还是少数。在对教师申诉制度的作用进行调查时，有46.68%的教师认为，教育行政部门在教师申诉中所起的作用很小，甚至不起作用。可见，教师申诉制度还未能真正发挥其实效。我们对教师工会在维护教师权益方面的作用进行调查时，有33.72%的教师认为，学校工会起到比较重要或很重要的作用，还有33.06%的教师认为，学校工会在维护教师权益方面没有作用或作用很小。教师工会在教师维权中的作用仍有待提高。
三、成因与建议
（一）民办学校教师权益保障存在的问题及根源
通过调研我们发现，中山市民办学校教师的权益保障仍不充分，民办学校教师在实践中仍难以实现与公办学校教师的“同等法律地位”，且差距甚大，主要表现在：民办学校教师与公办学校教师相比，工资水平偏低且内部分化严重；民办学校教师与公办学校教师同等待遇的政策仍未完全得到落实；民办学校教师与学校的任用合同缺乏统一监管；部分民办学校内部机制不健全，教师的教学自主权受到不当干预，教师参与学校民主管理的权利尚未得到落实，教师权利救济途径仍不完善，不同类型的民办学校，教师享有的权利差别较大，内部分化较为明显。
应该说，我国对民办学校教师身份认识的偏差以及现行体制障碍，是导致民办学校教师在实践中仍难以实现与公办学校教师“同等法律地位”的最重要的原因。从目前来看，各级地方政府对民办教育的发展也还存在错误认识和观念歧视，“观念歧视，体制排挤，权力侵害，权益难以保障”的发展环境，还没有得到根本的改变。[1]尽管民办学校教师与公办学校教师具有教师职业的共同特性，但一些地方政府更愿意将民办学校教师看成是民办学校的工作人员，认为其工资和待遇理所应当由民办学校解决，而并未真正意识到政府在保障民办学校教师“同等法律地位”方面应承担的责任。
从现行的教师管理体制看，我国公办学校教师作为事业单位的工作人员，享有事业编制，国家在参照公务员有关规定的基础上，建立了一套包括教师人事、工资和福利待遇等在内的，带有典型的人事制度特征的管理制度。而民办学校在现行法律框架下被认定为民办非企业单位，正是这一模糊的法人定位，使民办学校教师的合法权益因身份不明而难以落实，民办学校教师无法享有事业编制而且无法纳入事业保险行列就成为现行体制下一个顺理成章的结果。由此也就不难理解，尽管《民办教育促进法》承认民办学校教师与公办学校教师的“同等法律地位”，但是有关民办学校教师的具体权利和义务的规定，地方政府很难做到全部贯彻落实。
（二）以地方政策创新构建民办学校教师权益保障机制的建议
以《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》的出台为标志，管理、规范成为中央政府民办教育政策设计的主流，促进民办教育发展的主要推动力量已经从中央政府主导转变为地方政府主导。[2]在这一背景下，以地方政策创新解决民办学校教师的权益保障问题，推动民办教育发展就显得尤为必要。
落实民办学校教师与公办学校教师的“同等法律地位”，关键在于保障民办学校教师能够享受到与公办学校教师相同的权利。这就要求地方政府在制定相关政策时做到：
第一，确保民办学校教师享受到作为专业人员的权利，如保障民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、专业发展上享有与公办学校教师同等的权利。民办学校教师由于同样必须具备《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）规定的教师资格和任职条件，因此具有了专业人员的法律地位，同样应享受《教师法》所赋予教师的权利，并履行《教师法》所规定的义务。对民办学校教师的身份问题，只有回到《教师法》才能找到一视同仁的依据。
第二，打破体制障碍，确保民办学校教师享受到作为民办事业单位工作人员的权利，如保障民办学校教师在户口、事业编制、养老保险、合理流动等方面享有与公办学校教师同等的权利。我国民办学校和公办学校的活动目的和性质是相同的，两者的区别仅在于举办主体和经费来源不同，因而《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，第5条又进一步明确“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。从这个意义上讲，民办学校实际上就是“民办事业单位”，在现行法律框架下将民办学校定性为“事业单位法人”是合适的。只有民办学校的“身份”问题解决了，上文所讨论的民办学校教师的身份、待遇等问题，才能找到同一出发基点，找到积极解决的路径。[3]
第三，为民办学校教师提供财政资助，逐步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。“同等法律地位”并不意味着同等实际待遇，毕竟公办学校教师的工资主要由国家财政保障，民办学校教师的工资主要由学校保障，更何况即便是公办学校之间或者民办学校之间，教师收入也在分化。但在我国，民办学校提供的教育服务具有显著的公益性，相应地，民办学校的教师职业也具有极强的公共性。作为政府，关键是要基于教师职业的公共性，为民办学校教师提供财政资助，逐步缩减民办学校教师与公办学校教师的收入差距。