戈向远
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摘要：土地利用总体规划编制和实施中，法律法规的作用是不可忽略的，只有国家提高土地利用总体规划的法律地位，将规划的编制、审批、实施等步骤全部标准化，有一个统一方向。同时规划过程中还要重视人的因素，公众参与度越高，规划的透明度就越高。可以为公众提供合适的参与渠道，共同理清土地利用总体规划和城市规划与建设用地的互相作用，政府部门和大众一起携手加强协调与联动，最终一定能够完美的实现土地利用总体规划的既定目标。
关键词：土地利用；总体规划；存在问题；保障措施
引言
十八大以来，我国经济发展进入新常态，面对资源环境约束趋紧、耕地和生态空间保护压力增大等问题，国家从顶层设计推进生态文明体制改革和规划体制改革。新形势下，土地规划需要在传承中有所变革。
1土地规划回顾
我国土地规划理论和技术源于前苏联，在20世纪80年代之前，规划服务于农业生产，重点是平整土地、改良土壤、安排农田水利项目建设。80年代之后，随着改革开放带来的建设用地快速增加、耕地急剧减少，土地规划逐步向保护耕地、控制建设用地转变，成为土地管理的重要手段。
2土地利用总体规划存在的问题
2.1土地利用总体规划修改频繁
土地利用总体规划在实施前，需报请上级人民政府批准后方可实施，具有一定的法律效力。因此，一般情况下不可以随意更改。我国土地利用总体规划规划期限一般为15年，土地利用战略考虑到未来近50年，短期内不会有太大改变，但是随着地区行政官员的调整，加之社会经济的高速发展，必然与实际情况和编制规划时有较大变化，与此同时，自然要适应社会经济的发展，使土地利用总体规划修改过于频繁。造成这个局面的原因主要是土地利用在总体规划时，对用地布局的考虑不是很周全，没有考虑到后续的发展，仅参照当前的片面性，科学性不够强。同时国家在批准一些建设用地项目时，要求也不严格。
2.2土地利用总体规划修改成果有待完善
从目前土地利用总体规划的整个发展局面来看，土地利用总体规划编制管理办法、内容和方法有待完善。这主要为：（1）计划式编制思路有待转变。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆现行土地利用总体规划过于强调“自上而下”分配指标，但上下级规划差异很大，信息传导失真，指标分解依据和论证不充分。规划控制指标较多，全部层层分解下达，但缺少相应管控手段保障全部指标得以落实。（2）规划缺乏先进理论指导。规划实践先于理论，基础研究不足，特别是土地利用空间布局方面的研究薄弱。在土地适宜性评价、土地需求量预测、土地利用布局及分、规划方案比选等方面定性研究多，定量研究特别是模型化分析少。规划模式前篇一律的想象比较明显，规划方案缺少地方特色。
2.3土地利用总体规划管理机制有待健全
土地用途管制制度有待完善和变革。主要有两个方面：（1）现行土地用途管制制度设计较为理想化，刚性有余、弹性不足。在较长的规划期内要原封不动地按规划蓝图确定的每一块图斑的预定用途实施存在极大困难，反而给社会公众造成频繁调整规划的误解。（2）现行土地用途管制的重点放在建设用地控制和耕地保护，对非耕农地、生态用地约束不足，没有充分发挥“全域全类型”用途管制作用。
2.4土地利用总体规划公众参与性不强
规划实施过于依赖行政手段。没有充分利用社会方法和经济手段，公众参与、舆论监督、社会监督等社会机制未能建立，规划的社会参与度和公开度不够，市场化程度不高。
3土地利用总体规划管理的实施保障措施的经验分析
土地利用总体规划管理的实施保障措施大致包括了：法律保障措施、经济保障措施、技术保障措施、行政保障措施等等。
3.1法律保障措施——基本农田红线控制
以上海市为例，从上海的发展模式来看，一直都是由城中心朝着农村周边地区呈均等性扩展趋势，而目前为止，这种发展趋势难以根除，进而导致很多绿环、绿楔被吞并与破坏。为了能够有效解决这一问题，上海市利用法律保障措施——基本农田红线控制，进而赋予了基本农田的法律属性，这样就可以在上海市开发边界的周边地区合理的布置和保留农田，而以基本农田为基础所勾勒出来的绿色屏障，能够有效防止一个城市的边界胡乱增长。
3.2经济保障措施——对现行的政策的灵活运用
以北京市为例，目前北京市制定了《关于建设项目用地土地利用总体规划审查分类处理工作规则（试行）》，简称《规则》，当中明确规定：对建设用地进行了明确的分类，规划布局落实的适用情况、明确符合规划的适用情况以及对适用情况进行规划调整等等细则。从《规则》的中第5条的第1项规定来看：建设项目位于规划确定的有条件建设区或者符合城市规划、风景旅游用地的规划，可以对空间进行置换。这项规定能够有效提升规划管理工作的弹性从横渡，同时也能够将规划调整工作的频率有效降低，使其土地规划能够对现行的一些政策进行灵活使用，不仅能够简化审批流程，而且能够得到经济方面的保障。
3.3行政保障措施——节约集约用地挖潜
目前，上海市颁布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（简称《意见》），该《意见》指出：要对建设用地的规模进行严格的控制，进而将新增建设用地逐步减少，推动存量建设用地利用率，有序促进存量建设用地能够达到最优化，进而实现节约集约用地挖潜的目标，确保土地利用总体规划达到相关的标准。
3.4技术保障措施——多规则协同管理
以厦门市为例，厦门目前所推出的《美丽厦门战略规划》，主要是将土地利用总体规划、城市总体规划以及经济社会发展规划三者进行了融合，实现“三规合一”。同时，在《美丽厦门战略规划》下，能够对国土进行有效整合与规划，对信息化资源进行优化。由于将所有规划都纳入了信息管理平台当中，同时设置了规划审批流程，因此，项目从立项开始便可以通过系统接收各项规划对应的审查，从源头开始把关。目前，厦门战略规划的编制包括了农业、绿化、国土、规划等等多个部门，这些部门从规划角度来看虽然是对立的，但是关于生态红线管控、城市边界开放等等方面的标准是基本统一的，意味着凡是与其中一个规划标准不符合，那么也就不符合其他规划，从而全面提升了规划的严肃性与权威性。
结束语
总之，为了能够确保土地规划管理能够顺利进行，必须要对土地利用总体规划严格实施，要充分最大限度发挥土地利用总体规划的管控作用，不断增强土地资源管理的危机意识，结合地方发展需求，主动积极探索土地利用的全新模式，确保土地资源能够朝着可持续目标发展。
参考文献
［1］刘蕊.土地利用总体规划管理的实施保障措施研究［J］.科技资讯，2016，14（33）:61，63.
［2］王晶.本轮天津市土地利用总体规划实施保障措施相关问题及建议［J］.科技创新导报，2016，13（11）:97~98.
论文作者:戈向远
论文发表刊物:《防护工程》2018年第30期
论文发表时间:2019/1/15
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 保障措施论文; 土地论文; 建设用地论文; 厦门论文; 耕地论文; 《防护工程》2018年第30期论文;