现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角，本文主要内容关键词为：行政法论文,视角论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF31 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781(2009)06-0003-14
20世纪80年代末期，我国行政法学界开始了行政法基础理论的探索，并于90年代中后期形成了以“平衡论”与“控权论”为中心的学术争论。进入21世纪，又有行政法学者提出了“统一公法学”和“新行政法”等学术主张。这些关于行政法基础理论的探讨，大都是围绕着行政权力与公民权利的相互关系进行的，并且在资料使用、观念和制度设计上倾向于以域外的行政法学和法治发展模式为参照系和价值取向，更强调行政诉讼为代表的司法审查模式、法律保留原则为基础的授权立法模式在法治政府和法治社会中的重要地位。
随着法治国家、法治政府和服务型政府所带来的政府价值取向的转变，提高政府自身能力建设成为中国行政法治建设的一个中心点，来自行政系统、各级和各类行政机关的内部自制行为和现象越来越普遍化，具有中国特色和由中国政府主导的行政法治变迁路径越发值得关注，它们为中国现代行政法律制度的生成提供了契机。与之对应，以授权立法和司法审查为取向的外部行政法的功能仍然未能充分展开，促使我们不得不思考新的行政法理论研究方向。
本文所提出的现代行政法的“行政自制”理论，试图从一个新的视角反思行政法的基础理论和制度问题，主张重新审视特殊国情之下的外部行政法的理论和功能，通过“行政自制”范畴和理论来丰富行政法学的理论研究，从内部行政法视角为法治政府和服务型政府的建立寻找新的理论和制度支点，期望行政法学界对“行政自制”这一重要的行政权控制模式进行更系统的研究。①
一、行政自制范畴和理论提出的背景
“行政自制”范畴和理论的提出，有一定的实践基础和历史背景。一方面是因为有大量的行政自制现象和被组织化的行政自制制度存在着，主动进行自我约束的行政权起到了人权和秩序保障的功效。另一方面，外部行政法的控权理论和制度存在着功能性不足，而来自行政系统内部的行政法治变迁路径不断呼唤着新的行政法理论和制度研究。
(一)行政自制现象的普遍化
既往的行政法学说一直以控制行政权力滥用为己任，自觉或不自觉地从对立视角看待行政权力的本质与特征，权力“恶性”的定位几乎被简化为行政权力“恶性”的定位。如果不能以中立、客观的视角看待行政权力，就只能看到行政权力“恶”的一面，忽视行政权力自制的真实面相。例如，在20世纪末期，人们还认为我国行政立法很少从程序上考虑过民主正统性问题，“中国的行政法规草案出台以后仍然在‘炉灶内’加工，然后强制性地塞给‘顾客’，整个过程中，‘顾客’——直接受法规影响的人、一般公众——并不参与，最后被动接受。”[1](P101)但是现在，我国行政立法已经极大地扩展了利害关系人和公众的参与机会。至少从经验观察角度看，20世纪80年代以来，我国行政机关的自我克制、自我约束的自制现象已经趋于普遍化、恒定化。不断改善的宪政和法治环境，促使行政系统和行政机关能够以人为根本目的、以人为真正的主体，“在这种场合，即使官吏不难找到个别机会做一些不负责任、不讲效率、甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。”[2](P7)具体而言，行政自制的普遍化现象表现在以下方面。
1.行政政策和内部行政法律规范对行政权力的指导和制约
在行政管理体制上，我国宪法设置的民主集中制原则包括中央人民政府对各级人民政府的领导、各级人民政府对自己工作部门的领导，以及从中央到地方各级行政机关之间的垂直领导或业务指导。上级机关的行政政策特别是纲领性政策，在我国行政自制的有效途径中发挥着极为特殊的功能，国务院于1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》具有里程碑意义，为行政自制奠定了政策和方针基础。
行政法律规范包括行政法规、行政规章、行政规定和行政解释四种形式，它们具有秩序、分配、制裁、激励四项功能，这些功能都是调整行政权力与公民权利关系的。然而，还有一部分行政法律规范是调整行政权力自身秩序的，为保持行政系统自身体制和机制健康发展，行政机关也不断规范着自身。如《法规规章备案条例》、《110接处警工作规则》、《关于控制对企业进行经济检查的规定》、《杭州市建委行政处罚裁量规则》等。在我国尚无统一行政程序法典的情况下，某些国务院部门和地方人民政府及其工作部门还制订了特别行政程序规定，如2008年发布的《湖南省行政程序规定》，为行政机关自身设定了约束机制，它对其他各级人民政府的示范效应正在发生影响。
2.行政系统组织结构对行政权的控制作用
行政系统的内部控权主要是体制性的制度构建，包括机构设定和职权配置、组织法制定、监督制度的确立。在人民代表大会批准的机构改革方案基础上，各级人民政府通过自己的“三定方案”(职能配置、内设机构和人员编制)细划了各个工作部门、有行政管理权的事业单位的职能、权限和人员配置，从功能上尽可能地减少部门之间的争权或者推诿现象。在《行政处罚法》和《行政许可法》颁布之前，国务院进行的行政管理体制改革已经尝试建立集中行使行政处罚权、集中行使审批权、综合行政执法权、行政收费权和行政责任制度的改革。行政决策、执行和监督的三权分离制度，也是一种重要的内部行政控制制度。行政实践中有两种行政分权制度：一种是行政组织系统层面上的分权，包括各级人民政府工作部门之间的横向分权(如监管范围的划分和监督)、行政首长负责制的层级监督、行政组织系统内部的审计监督和行政监察。另一种是行政主体内部的三权分离，即“小三权”分离，是决策权、执行权和监督权的内部分工和制约。“小三权”分离的特殊性在于它使行政权力内部形成了自我监督、自我约束和自我控制的机制。最早的“小三权”分离模式制度改革发轫于深圳市人民政府的行政改革，2003年国务院《政府工作报告》也指出建设廉洁、勤政、务实、高效政府“要协调好决策、执行和监督的职能”。目前，行政决策、执法和监督机制开始成为行政系统和行政机关进行自我约束的重要制度，“小三权”分离模式开始成为政府自身能力建设和行政体制创新的一种制度选择，这一点可以从2009年深圳市人民政府重启“行政权三分改革”中得到证明。
3.既重视对行政结果的监督又重视行政过程的监督
在结果监督方面主要有三种制度：一是建立行政执法责任制度，主要依据是国务院2005年印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》，明确了行政执法主体、职权、程序和责任。二是建立了行政行为质量的评估机制，主要是绩效评估机制。自20世纪80年代以来，我国有近三分之一的地方政府已经开始政府绩效评估的实践。[3]三是法规清理制度。1983年以来，国务院和地方各级人民政府对行政法规、行政规章、行政解释和行政规定多次进行集中全面清理或者专门清理，使法律清理制度成为我国独特的行政机关自我监督模式。2007年，国务院进行了建国以来最全面最彻底的一次全国规章大清理，截至2008年6月底，共有2320部规章被废止和宣布失效，已经修改或拟修改的规章达到2542部，饱受争议的《投机倒把行政处罚暂行条例》及其施行细则也被废除。
在过程监督方面，创设的制度主要有三种：一是改变单纯的权力层级命令关系，引入行政权力横向运行机制，主要是联合权力的行使和横向权力的空间勘定，典型制度包括联合行政立法、部际联席会议制度(或协调小组工作制度)、某些具体行政行为生效的联署批准制度、重大问题的集体决策、公务员的独立执法权力制度等。二是建立行政权力行使过程中的裁量基准制度。采用基准细化的方式详细界定自由裁量权的行使细节，有效防止恣意行政，使行政形成自我拘束。三是将成本收益分析方法引入到行政决策和行政立法之中，借助经济分析方法来评估行政立法、决策的合理性。例如《行政许可法》要求对行政许可事项进行成本效益评估，2009年颁布的《广东省政府规章立法后评估规定》则是我国首个明确立法评估制度的行政立法。
4.通过行政决策民主化机制吸收公众和专家对行政决策过程的参与
笔者详细分析了1954年至2009年间的国务院《政府工作报告》以及1988年4月18日首次发布并不断修订的《国务院工作规则》，可以看出我国行政决策民主机制的形成过程大体划分为五个历史阶段。第一个阶段从1954年到1978年，这期间的国务院《政府工作报告》都没有直接提到行政决策民主问题，但是都强调群众路线和社会主义民主集中制，行政决策民主的机制以不同的形式在实际生活中表现出来。第二个阶段从1979年到1987年，这期间的国务院的《政府工作报告》在强调恢复社会主义民主建设和集中精力进行社会主义法制建设的同时，首次出现了“决策”、“科学的计划决策”、“科学决策”、“对话”、“沟通”的思想。第三个阶段从1988到1998年，国务院《政府工作报告》中首次出现“决策的科学化、民主化”概念，并且行政决策民主化开始朝着制度化、程序化方向发展。第四个阶段从1999到2003年，在依法治国和法治国家战略之下，科学的、民主的决策机制建设成为政府能力建设的重要组成部分，这一时期的行政决策民主机制尤其凸现了社会公众对决策的影响力。第五个阶段从2004年到2009年，在法治政府战略目标下，行政决策民主化得到了进一步深化，科学民主决策被视为各级人民政府及其工作部门的基本工作制度之一，将长期坚持下去。
行政决策民主机制的形成和发展，表明行政系统和行政机构不再故步自封、排斥其他国家机关和普通公众的参与。一方面，各级人民政府及其工作部门加快了行政决策民主化的进程，例如2009年1月23日发布的《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，增进了政府决策基础的广泛性、民意表达的直接性、决策民主的有序性。另一方面，政府在做出行政决策和行为时不断自觉地吸收民意，例如自2008年起“网民”们地毯式地搜索和曝光各级人民政府的副市长、副秘书长、首长助理的任职人数，最终促使有权行政机关吸收了公众意见，2009年中央机构编制委员会办公室发出的《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》，对省长(主席、市长)助理、政府副秘书长的职数，做了新的限定和规定。
5.行政义务和责任伦理的培养
人是组织的核心要素，公务员是行政组织的法人权力的真正运用者，因此对公务员的伦理塑造成为古今中外一直委以重任的行政自制措施。我国古人深受儒家哲学的影响，“许多人相信德化的结果，可使蝗虫避境，猛虎渡河，何况于人？断没有不能感化的道理。”[4](P321)古代官员从修身入手，通过内心自律来培养仁政思想和清廉行为，这对推进封建文明无疑是功不可没的。现代社会由人民主权置换皇帝主权②之后，为人民服务应该是公务员的唯一选择，在行使行政权力时，其个人利益也必须让位于国家利益、公共利益和其他公民和组织的合法权益。但是，公务员也时常越权和怠惰，增进其义务和责任伦理也是促其行政自制的一种有效途径。我国行政机关对此采取的具体措施有：培养公务员树立正确的政府权力和义务观念，树立法治和正当程序的思想；培养公务员对人性尊严和平等对待的现代公民思想；培养公务员具有理性的富有逻辑推理的独立判断和责任意识，使行政主体在做出行政决定时能尽到审慎判断的义务；增加专业化和技术性知识，尤其是在风险社会，公务员的专业知识对做出正确行政判断和决策尤为重要。
(二)审慎对待立法和司法的功能
在传统的习惯性思维中，立法机关和司法机关的能量和能力不但被予以肯定而且被寄予厚望，与此相反，“行政机关最容易侵犯人权和滥用权力”成为一种既定的预设观念。但是，如果以保障人权和促进社会发展这两个范畴进行观察和评价的话，就会发现立法机关和司法机关存在功能性不足，尤其是在中国国情下，对立法机关和司法机关的“迷思”现象更值得反思。
就人民代表大会及其常务委员会的立法而言，我国现行有效的法律即在法律体系中起支架作用的重要法律，截止于2009年3月9日只有231件，我国的法律体系仍然是以行政法规和地方性法规为重要组成部分。在立法机关监督方面，2008年全国人大常委会加强了对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件备案审查工作，共接收报送备案规范性文件475件，受理公民、组织提出审查建议86件。③上述立法和监督工作的努力，显然是对《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》有关规定的落实，但是对规范性文件备案审查的处理结果从未被公布，我们无法全盘估量规范性文件备案审查制度的实际功能。
就人民法院运用司法审查制度控制行政权力的功能而言，亦曾被寄予厚望。有学者认为“在以司法审查作为行政法核心机制的国家的人看来，没有司法审查自然就谈不上行政法。”“只有在司法审查制度行之有效的地方我们才能说它是一个法治国家。”[5]1989年颁布《行政诉讼法》被认为是第一次以可操作性的法律宣布“内无分权制衡机制、外无人民对政府控制”的局面从此成为历史。[6]但是，当笔者对1989-2009年这20年间的司法审查制度和法院的功能进行实证分析之后，还是无法对司法审查制度抱以乐观的情绪。据悉，1989年至2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1，405，085件，审结1，401，532件，结案率为99.7％。[7]其中，在2007年全国法院所受理的一审行政案件首次突破了10万件。这些数字到底意味着什么？不妨根据我国行政诉讼法院管辖制度简单分析一下。从行政区划上看，截至于2007年12月31日，我国大陆地区共有省、自治区、直辖市32个、17个地区、30个自治州、3个盟、地级市283个、县级市368个、1635个县、856个市辖区，合计3224个县级以上行政区划。[8]大体算来，2007年我国共有3225个法院(此项统计中加上了最高人民法院，但排除了新疆生产建设兵团的法院管辖权)有一审行政案件受理权，2007年我国每个法院年均受理一审行政案件大约31件，即31件/年。如果用最简单的数学方法计算，则20年来我国每个法院年均受理一审行政案件大约21.78件，即21.78件/年。由此粗略推算，每个法院年均受理一审行政案件不过20-30件，在没有考虑案件分布的地区和时间、行政纠纷类型、诉讼类型、原告撤诉和胜诉率等情况下，这些推算数据是无法证明我国行政诉讼制度的运行是令人比较满意的。
20年来，我国行政诉讼制度一直纠结在受案范围和原告资格这个基础性问题上。在《行政诉讼法》所代表的司法审查制度运行出现了功能性障碍时，人们对这部难得的良法的情绪是复杂的。20年前，呼唤行政诉讼制度时，许多人是以“对峙性政治文化”为切入点的，希望通过司法权与行政权、司法权与立法权的对峙来完成特殊的革命[5]，因此改变“司法依附性”的司法改革才被认为是推进行政诉讼实施的重要步骤。但是，在目前，我国法院的司法哲学倾向于否定“对峙”，将和解与调解制度融入了行政诉讼制度，也就是说最高人民法院的司法哲学转向“调解”，④那么以“对峙”为特点的行政诉讼进路和司法控制行政权的思路就更加值得反思了。
(三)内部行政法的重新崛起
现代社会已经是一个“行政国家”，行政权与普通人的日常生活息息相关，行政权的公共性和服务性也日益显现出来。但是，行政权力只要有功能，就可能存在权力的滥用和不当行使问题。传统行政法把行政权力“视为一头必须关在笼子里的狮子”[9](P74)，侧重通过外部行政法来控制行政权力的负面效应。所谓外部行政法，是指着眼于立法机关的授权立法和法院的司法审查为核心的控制行政权的模式。我国最近30年的法治进程证明，陆续建立、完善起来的人民代表大会制度、立法保留和授权立法制度、行政行为合法性司法审查制度，从根源上钳制了“行政即法”观念的滋生与蔓延。这些外部行政法，表现为行政主体和行为主体法律制度、行政行为法律制度、行政监督和救济法律制度，它们都有双重的功能，既保护了公民、法人或者其他组织的合法权益，也对行政主体形成约束功效。
外部行政法对行政权力的控制具有至关重要的意义，但是这种“意义”是被动性质的，经常无法到达行政机关的内部、行政职权的细节、行政行为的末端、行政执法者的内心，如果外部行政法对行政权力施加的外部压力不能通过内部行政法转化为行政主体主动的自我克制和约束行为，控制行政权力的效果仍然不可能良好。因此，我们还必须从理论和制度上系统地把握宪政之下的内部行政法的制约机理和机制，从宪法确立的行政机关的执行角色出发，从外部行政法确立的法律规则与原则出发，建立和健全一整套的、有效的内部行政法制度，以期达到更加自主的、充满实效的行政自制。
“内部行政法”的沉浮，是世界行政法学史上奇怪的一页。以中国论，20世纪30年代以前的行政法论著中行政组织和行政规则的内容占有重要地位，像织田万1903年所著《清国行政法》实为“清国行政组织法”。无独有偶，哈佛大学法学院教授布鲁斯·维曼(Bruce Wyman，1876-1926)于1903年出版的行政法专著，系统地区分了内部行政法和外部行政法，为美国行政行为的行政控制奠定了理论和制度基础。⑤他认为，讨论行政法，首先要区分开外部法和内部法。外部行政法(external administrative law)处理行政机关与公民的关系或者官员与公民的关系，表现为“政府对公民的要求”或者“公民对政府的要求”；内部行政法(internal administrative law)关涉官员的相互关系或者行政机关之间的关系，它们共同作用于行政运作之中，“因为没有内部指示，行政机关无法运转外部事务。行政法是由外部法与内部法共同构成的。”外部法作用于内部法，内部法作用于外部法，某种程度上，它们彼此的交互作用可以减轻或者增加法律之间的冲突。例如，上级官员命令下级官员作某种行为，这是必须服从的内部法，可是如果外部法指示官员不能做那种行为，现在这个下级官员就面临着困境——既要服从内部法又要服从外部法，既要受命行为又被要求不作为。[10](P4-9)布鲁斯·维曼作了一个深刻的比喻，指出从行政实践上看，外部行政法和内部行政法的差别，“它们就是两个同心圆。外圆是外部行政法，就是外部的边界；国家法是刚性的，不能逾越。内圆是内部行政法，是一个内部边界。行政法是可以分解的，实施它的行政官员可以做出裁量判断。”[10](P18)“在内圆中，内部行政法处理行政适当与不适当问题；在外圆中，外部行政法关注的是合法行政与非法行政的问题。显而易见的是，行政争议首先应该诉诸行政机关，其次才诉诸司法机关。”[10](P22)布鲁斯·维曼实质上凸现了外部行政法所设定的行政管理目标必须通过内部行政法的各种方式和各个环节加以转化，才能最终和最好地实现。也正因为如此，布鲁斯·维曼同时强调：“行政部门之间的外部划分是一个宪法问题，行政机关的内部划分是一个行政法问题。”[10](P185)而在内部行政法中，官员在组织中的位置及其行为作用是核心问题。
王名扬先生认为美国早期的广义行政法概念包括内部行政法，与英国的行政法概念相同，主要是关于行政组织的法律。法国也将行政组织、文官制度、公产管理等内部行政法视为普通行政法的内容之一。“内部行政法和外部行政法又有不可分离的联系”，“内部行政法和外部行政法同样重要。制止行政机关滥用权力，不能单靠法院和国会等外部控制手段。行政机关内部的控制有时更有效率。行政权力的行使和控制，和行政组织密切联系。”⑥直到20世纪80年代，美国再次出现一位重视内部行政法的专家马萧(Mashaw)，他将内部行政法扩展到福利行政领域。⑦他在1983年出版的专著中力图“寻找一种内部行政法”，他认为“官僚机构”与“正义”并非对立，官僚组织的积极行政能“组成一道正义的风景”[11](P13)；行政法在司法审查之外，最迫切的任务是发展行政机关科层监督的内部行政法。马萧以美国联邦和州的社会保障局的实证材料分析为基础，得出社会保障局在残疾人计划上可以具有官僚正义(Bureaucratic Justice)，官僚正义为行政法律制度的设计和管理提供了更普遍的标准。马萧把自己的观察推广到其他行政机关和其他类型的行政制度之后，确信行政正义存在于内部行政法之中。[12]马萧指出，以法院中心主义为取向的外部行政法趋于破产了，“已变得与我们的集体理想实现越来越远了”，“如果一套被称为行政法的外在控制再也不能安慰我们，那么也许在保持一个规范视角的同时，调头注视官僚机构的内部，我们能更清楚地意识到需要做些什么。难道不可能有一种指导行政官员行为的内在行政法吗？这样的法律不仅可能具有一般化、规则和促进的能力，甚至让人产生一种满足、认可和公正的感觉又有别于外部法律机构的能力吗？”[11](P1117)
我国台湾地区学者也比较重视内部行政法研究，认为“内部行政法”规定行政系统或者行政机关的内部事项，使内部行政逐渐趋于法制化，对行政机关和公务员形成了“行政自我拘束”。⑧我国大陆地区的行政法学在研究行政权力的外部控制时，内部行政法的功能未被分化出来并加以独立研究，而是包裹在外部行政法之中，造成“内外不分”之弊。每个时代都有自己行政法学说的关注视角，在行政法学研究的早期，因为重视美国行政法学者古德诺的“政治—行政”两分法的影响，内部行政法的行政组织和行政权能的内容被予以重视。今天，行政权能的作用已经扩张到福利领域，内部行政也愈加法制化和规范化，内部行政法对实现行政正义和效能的重要性日益凸现，转而关注内部行政法，可以为行政自制提供新的理论基础。古人说“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，这里的“法”首先是指外部法，外部法必须借助人治，而人治的弱点又必须受到约束，内部法的作用就不容忽视。在行政法领域，行政法治要运行良好必须借助内部行政法，内部行政法通过改革内部组织结构和程序机制，能使法治要素深入到行政行为的末梢和脊髓，尤其在中国国情之下，移植于域外的外部行政法控制权力模式本身就存在诸多缺陷，内部行政法更能增进控制权力的实效。
二、行政自制理论的基本内容
(一)行政自制范畴的涵义
所谓“行政自制”，是指行政系统或者行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。概言之，行政自制就是行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。“行政自制”渗透着这样一种理念：行政主体通过自身的行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，可以自发地推进行政政策、提升行政效率或约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行；行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错，对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。行政自制理论主张在不断探索立法权、司法权以及公民权对行政权进行外部约束和控制的同时，亦应从行政权自身结构入手来探讨其自我约束与自我克制问题，即探讨属于内部行政法的行政权内部控制的主动性和自律性问题。
行政自制与邻接的概念存在着诸多区别。首先，行政自制不同于“行政自治”。“自治”是指民族、团体、地区、组织等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的自由权力。“自制”则是指控制自己。行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央与地方关系中地方的自我管理以及组织、团体、机关等自行处理内部事务不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是对行政权的自我约束，二者之间的区别较为明显。其次，行政自制有别于“行政自律”。自律是指自己约束自己，自律的含义与自制相近，自制比自律更能表达“控制”的意蕴，自制对行政行为的要求比自律更严格。在行政法上，实现自律只要使行政行为符合一定规则就可以，而自制则要求行政行为不仅合法而且合理。此外，自制所表达的主观愿望比自律更强。自律仅仅是自觉遵守规范，而自制则是努力控制自己从事某些不法或不当行为的意图并以“良好行政”的愿望服务行政相对人，需要更高层次的道德力量。自制包括了预防、发现、纠正等一系列针对错误行为的处理机制，而自律则不包括关于错误行为的对策。
从要素上看，行政自制主要包含如下内容：其一，行政自制的主体是政府自身，既包括政府所代表的行政系统也包括各种具体的行政组织。从行政系统层面看，行政自制是一种层级上的纵向科层制管理和横向上的职权监督；从行政组织层面看，行政自制是一种行政机关对内部机构和工作人员的内部管理和制约行为。其二，行政自制的客体是行政权力及其外在表现的行政行为。行政自制所要约束的客体是行政权力及其行为，包括行政权力的违法设立、行使或不当行使。其三，行政自制的具体内容包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等。自我预防是指行政主体应当依照实体法和程序法实施行政行为，防止错误行为发生。自我发现是指行政主体通过预防和检查机制，审视已经做出或者正在形成的行政行为的合法性和合理性，一旦错误出现便能及时发现并采取补救措施，而不是等到错误行为已经带来十分明显的表现或者已造成相当程度的损失后行政主体才知晓和制止。自我遏止是指行政主体建立一套针对错误行为的紧急处理机制，做到一旦发现错误便能及时制止，在发现错误行为后能够及时有效地加以阻止，防止损失扩大或防止无法挽回的结果发生。自我纠错是指行政主体在发现已经实施的行政行为确有错误之后，能够主动纠正并对已经造成的损害予以补偿，而不是对错误行为置之不理，听任其损害公共利益或相对人合法权益。其四，行政自制是一种积极的控制权力的行政行为，这是行政自制概念的关键之处，行政自制因此区别于来自立法机关和司法机关、社会监督领域的外部控制。其五，行政自制的基本动力来源于政府及其公务员的道德意识、行政系统的自我组织力量和内部行政法律规范，将授权立法和司法审查的外在约束力内化为一系列的责任政府、服务政府的观念和措施，并最终促使行政系统和行政机关树立起自我克制和自我反省的道德意识。
(二)行政自制理论的核心内容
1.以内部行政法关系为调整对象
一般认为，行政法基础理论的首要问题是讨论行政法的本质关系。例如，主张控制行政权力的理论认为“行政法始终或主要焦点是以行政权为调整对象，而不以公民、法人的权利义务为其调整对象。”[13](P11)主张行政权力与公民权利平衡的理论认为“行政机关与行政相对方的权利义务关系”以及与此相关联的基本问题是行政法的基础问题。行政机关与相对一方之间的权利义务关系是最基本的行政法关系。[14]也就是说，行政法一直把“行政机关与相对方的关系”作为行政法的基本调整对象，并以此为基点形成行政法的全部内容。[15](P203-204)
行政自制理论以内部行政法律关系为调整对象，围绕着三层关系展开。第一层关系是行政系统内部的层级关系和监督关系，主要是行政机关之间的上下级关系和横向的协助和监督关系，例如《行政许可法》中规定某些行政许可行为需要上级机关的批准或者核准。第二层关系是行政机关与公务员的关系，这在《行政监察法》、《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中有详细的规定。第三层关系是行政机关与私人(这里的“私人包括”包括自然人、法人或其他组织)的间接关系。虽然行政自制理论所调整的行政关系并不直接作用于私人，但都会对私人产生间接的、反射性的利益影响。例如，某公安局关于110接处警出警的内部规定对私人救助的状况会产生反射性利益的影响。很多人认为行政法学的核心问题就是解决行政机关与行政相对人的关系，也就是政府与人民的关系问题，行政自制理论并没有否定这个基本关系，因为内部行政关系最后的价值取向无非是为了行政效率和人民利益，只是行政自制理论并非是对全部行政法律关系的理论探索，内部行政法律关系是其独特的调整对对象。
2.以内部规则为法律渊源
行政自制理论因其所调整对象的特殊性，自然而然地强调内部行政法的法律渊源，并且认同这些内部规则在行政法治中的特殊作用。这些内部规则包括四种类型：
第一类是属于纲领性质的行政文献。我国具有里程碑意义的行政法治纲领无疑是国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2005年发布的《关于推行行政执法责任制的若干意见》、2007年发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》、2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》。除此之外，国务院在历届全国人民代表大会上的《政府工作报告》也是行政自制的重要内部法源。
第二类是行政机关的办事规则。1988年4月19日国务院常务会议通过了新中国第一个《国务院工作规则》，之后在1993年、1998年、2003年、2008年分别做了修订，并因此影响了国务院部门和地方各级人民政府及其工作部门的工作规则的制订与修订，在贯彻法治、民主议事、决策方面具有重要意义。
第三类是行政机关公文规则。1981年国务院发布《国家行政机关公文处理暂行办法》，试图区分行政公文种类和适用条件，1987年、1993年、2000年、2003年国务院又四次修订。行政公文种类包括：命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种形式，这些行政公文区别于行政法规、规章以及外交方面公文的称谓，但是它们之中事实上包含着大量的涉及公民权利义务或者行政权限的“行政规章”，国外把这种法律现象称之为“行政规则的外部化现象”[16](P68，P72)，即只拘束下级行政机关、不对国民产生外部效果的内部行政规则却对国民产生了不利影响，而又逃避了司法审查。虽然“通知本身成为具有外部效果的法源，从依法律行政原理来看，是不能承认的”[16](P75)，但是它事实上是一种行政立法行为，日本和美国都遇到了相似问题。例如，美国国会将解释性规章和政策说明排除在联邦行政程序的程序义务——通知和评论之外，认为它们不是立法性规则，法院判例则认为“任何重要的规则都可对私人当事人产生深远的影响”，此种规则具有约束力，行政机关不得免除责任。[17](P193)美国判例法通常认为“行政机关所用的名称无关紧要，虽称为‘命令’，它事实上起规章的效用。”[18](P132)因此，只要“通知”对当事人的权利义务产生实质性影响，法院就可以承认或者否认其立法效力。
第四类是行政自我约束的规则，包括制订行政规章和规范性文件的程序性规则、法律评估和绩效规则、信息公开制度等，它们体现了行政自制功能，使行政主体既有独立的裁量空间又不越权。自1989年颁布《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》以来，行政系统制定了诸多规范来约束行政机关及其公务人员的行为，如《行政法规制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《规章制定程序条例》、《行政复议法实施条例》、《政府信息公开条例》等。其他行政机关也制定了规章和规范性文件的制订程序、行政处罚、执法程序、信息公开办法等，如《文化部立法工作规定》、《交通法规制定程序规定》、《证券期货规章制定程序规定》、《邮政普遍服务监督管理办法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《海关关务公开办法》等等。
3.以行政自觉为价值取向
行政自制的价值取向即其所追求的社会作用。为了实现政府推进经济增长、民生给付、社会稳定三大功能，行政系统和行政机关把立法机关和法院的外在压力内化为自觉的自制行为，行政机关坚持依法行政理念和原则、实行科学民主决策、切实转变工作作风、加强廉政建设和反腐败工作等，都是行政自觉的价值表现。除此之外，行政机关还自觉接受人大监督和政协民主监督，强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督。并且，我国中央政府历来坚持推进政府自身建设，从政治思想、工作作风、廉洁自律上，加强行政自觉性。⑨
4.以行政自我组织为基本手段
行政组织是最高形态的组织类型，古已有之。传统的行政权体系以科层官僚制为其内在结构，这种结构曾经是中国几千年封建制度的支撑框架，并为西方近代文官制度所改良。行政组织是行政权赖以存续的基础，它有两大部分构成，首先行政组织对外是一个具有独立意志和利益的机构，其次无论这个组织机构的构成如何复杂，其最小的单元必然是单个的自然人。当人们怀疑行政自制不可能、怀疑行政权不可能内敛或者向善时，是夸张了行政的“恶”并因此蔑视行政组织及其行政权的存在和功能，这是人们经验观察误区造成的结果。行政组织可以进行自我组织，并且在宪政的约束下可以更好地自我组织。
首先，行政组织因为负载着特定价值目标和功能必然要自我组织(包括自我约束和克制)。行政组织及其行政权力是人类社会自发生成的解决自身问题的手段，它本身负载着特定的价值信息和功能目标，任何社会必须通过组织进行治理，只有满足了最低限度的价值和功能，组织才可能不致解体。所以我们看到即便在前宪政时代，行政组织也存在自我组织现象。例如，我国古代官制大体分为三个门类：“其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分划；其三是官吏任用的程序。”[2](P48)为了官制革新，“每个王朝都曾惩前毖后下过一番因时制宜的功夫”[2](P47)，作为官制内容之一的官署的工作程式，虽然在不同的朝代漂移不定，但是它还是为官员的权力行使留下了某种既定的轨道。例如，唐代官员的基本工作程序是“四等官连署制”——“四道工序的文书周转过程，是四等官履行各自职责的完整过程。如果出现差错，也是依照四等官的工作程序逐级追究责任的。”[19](P265-266)古代官僚制度是为“家天下”这个价值目标服务的，尚且能发展出一套自我组织结构，现代行政组织因其承载着执行宪法和法律所设定的特定人权和秩序目标，那就必然能够进行自我组织和完善。
其次，行政组织因为其成员的功利主义权衡必然能自我组织。我们当然不能把行政组织作为机构的善恶与构成行政组织最小单元的个人的善恶混淆在一起，但是行政组织的善治与其员工的个人善恶是紧密相连的。行政组织及其行政权力背后的真正主体是个人或者更小的组织单元，他们的意志和利益可以从根本上影响行政组织的设置和行政权力的行使。行政组织本身的法人意志和利益经常是人为的，行政权的自我约束和自我控制，其实是可以通过行政组织自我安排的，行政组织的设定和存废实际上关涉到构成行政组织最小单元的自然人的利益，而自然人对组织的依附，必然要使行政组织得以自我组织起来，因为在新的社会分工背景下，行政组织变成了就业的“职场”，职务就是职业，就业以及生存的压力使得作为公务员或雇员的个人功利与行政组织所承载的价值功能紧密相连。在现代中国，公务员的行政伦理观已经与行政目标趋于一致了，否认行政组织价值目标的公务员终将被驱逐出去，这一点他们是清楚的。
再次，在社会进化中，行政组织已经为权力行使中产生的诸多缺陷找到了较为恒定的解决办法。尽管行政组织有自己的目标和功能，但其权力的设定和权力的行使却是一对矛盾，法定的职权扩张或收缩是第二对矛盾，所以寻找合适的、稳定的行政组织结构及其权力运行模式，就成了古今中外政治文明的重要组成部分。行政自我组织的最佳表现就是官僚制度(bureaucracy)的设计、运作以及不断的改进。“官僚制是以多层化的权力结构和命令——服从的因果链条传递信息的权力运作体系。”[20](P1)官僚制度并非宪政的产物，在宪政制度确立之前它就作为行政结构的重要组成形式而发挥了功能。按照韦伯的理解，法定权力(legal authority)为中心的官僚制度的特征是：依法行事、专业分工、层级节制、用人唯才、人员专任、保障任期、书面档案、所有权与管理权分开、非人格化。[21](P278-291)官僚制度发展到今天，人们对其批判主要集中在三点：绩效不佳、权力过多、压制个体[22](P14)，但是，现代社会还无法找到比之能够更优越的制度，只能不断地改造和完善官僚制度。官僚制度所渗透和坚持的工具理性和形式理性，对于抑制“关系网”潜规则的社会统治无疑是必要的。与国外不同，中国由于“官僚制不足”才导致行政自制较弱，因此“在官僚制的理性精神尚未得到张扬、其合理性的一面远远没有得到充分发挥的情况下，妄谈摒弃官僚制，不仅不合时宜，误导行政改革的方向，堕入范式移植的陷阱，更背离实事求是的精神。”[23]无需赘述，我国改革开放30年来、不间断的政府机构改革尝试，就是行政组织寻求自我约束、自我克制、自我发展、自觉为人民服务的最好例证。
5.以行政保留为权力基点
行政自制具有双重含义：一是有自控能力，即在宪政和法治框架的刚性约束之下的行政自我约束和自我克制。二是有自治权力，即强调行政权力的自由，也就是行政权力的保留和自由裁量，无此，行政自制就会被挤压到完全客体化的地位。宪政以授权立法为中心的入口控制，以司法审查为出口的监督控制，虽然有将行政权驱赶到“传送带”角色的可能，但是行政权也获得了大量的行政保留空间，宪政为行政自制留下了自我处理问题的自治空间。如果立法权力和司法权力对行政权力过度挤压，就会使行政权力边缘化、虚置化，行政权能发挥不出来，行政权力存在的必要性也失去了根基。因此，无论从技术设计上还是从目的上，宪政都不想也不可能穷极一切，不给行政权力留下空间。这个“空间”也就意味着行政有固有的权力保留领域和裁量权存在的余地。
与宪法保留、国会保留、立法保留、法律保留等相对，大陆法系行政法学还有一个不为人重视的“行政保留理论”。行政保留，系指行政对特定事项或行为方式，具有独占的管制权限或管制特权，在此范围内，立法机关并无管制权限或仅具有补充管制权限，也就是说，行政虽受法律约束，仍然得保留自行判断及形成活动的空间。[24](P153，P176)行政保留理论从属于权力分立理论，强调行政作为一个整体“应有自己自我负责的领域，不受到立法、司法之干涉”，以期为行政在立法、司法双重夹击中找到“自我责任”，从而不受干预之空间。行政保留的事项主要是行政执行策略和方法的拟订、行政组织权、行为裁量权、人事权、预算编制和执行权、政策规划权等。[25](P334-335)行政保留理论之所以被视为行政自制的基本内容之一，在于行政只有在“有权”的前提下，才可能对自身进行主动的反思、规划和约束。行政保留为行政权提供了“权利能力”，而行政裁量表现出来的是行政权的“行为能力”。行政自制理论反对行政消极无为，更反对把行政机关界定为一个客体化的被动主体，而是强调行政组织和主体必须在有权能和自由的情况下，才可能实现行政自制。例如，行政组织的设置、行政层级之间的节制、行政机关对规则的制订权、对行政决策民主方式的选择与实施，都必须以行政组织有权能为前提。因此，行政保留理论是行政自制的内在基础理论之一，它为行政自制何以可能提供了权能。
三、建立行政自制理论的重要意义
(一)重新思考中国行政法治的发展道路
1.行政自制具有特殊的文化意义和工具作用
20世纪90年代以来，中央人民政府先后提出了“依法行政”、“法治政府”、“科学民主决策”等纲领性目标，并沿着这条道路推进政府自身建设。这给我们带来一个新问题：法治的概念是否总是与行政权对立的？中国行政法治的发展道路是否必须以司法导向或立法机关授权和监督为主要模式？这不得不让我们重新思考中国的行政法治道路问题。首先，中国行政权具有自身的历史和特色，传统皇权背景下演化出来的官僚模式的缺点，在实际的社会生活中尚以某种形式潜伏在现代行政权运转模式中，这也就是历届《政府工作报告》都申明反对官僚主义、形式主义、命令主义和极端个人主义的原因。其次，中国作为一个发展中国家，政府在经济推动中的作用与其他成熟市场经济国家极其不同，尽管我国现在的市场经济体制已经远远迥异于早期的计划体制，但是行政审批制度改革远未结束，这说明行政权力在市场经济中的角色具有特殊性。第三，自1990年以来，我国在农村改革、城市企业改革之后，政府在社会保障体系的建立、在民生和给付行政中的行政作用被凸现出来，行政权力的功能和监督问题变得日趋复杂。⑩第四，中国作为一个地域、自然环境、人口、民族和文化都较特殊的国家，发生突发事件的频率很高，为应对突发事件必然要求扩张某些行政权力，同时也要抑制行政权力，以适应风险社会规制的需要。第五，中国几千年的行政史已经形成了独特的行政权力自我监督机制和文化，贯穿于古代和近现代中国的行政自我克制和自我约束的理念和制度，仍有继承和发扬的余地。因此，基于行政权力在现代社会的扩张性以及行政权力在中国历史和文化中的特殊性，我们中国的法治问题，“说穿了，实际上主要指行政法治。”[26]第六，中国政府的“依法行政”和中国共产党的“依法执政”之间有特殊的勾连关系，这一切决定了中国行政法治发展道路的特殊性。因此，基于内部行政法视角来反思和建立属于中国的现代行政法的行政自制理论，也必然是符合国情所需要的。
2.反思司法审查制度在中国行政法治发展中的功能
从政治实践上看，我国未曾经历过“议会至上”的时代，对司法审查制度的崇拜也只是法律学人的一种期冀。以行政诉讼为主导的司法审查制度，当然对中国行政法治发展具有特殊的功能。但是，正如一位学者所说的那样，“各国的地方性知识和经验尽管不同，但面临的基本问题是相同的，每个国家都可以在其中追溯到自己的历程，或寻找到未来变革的方向。但在具体模式的选择和实施中，‘一个国家一个模式’永远是一个不变的逻辑，儒教传统和社会主义制度下的中国尤其要意识到自身的特殊性和普世逻辑的关系。”[27]就此而言，每个国家的行政法治发展道路都有共性问题，也有特殊性问题，美国这样的国家也不例外。在整个20世纪，美国其实在不断地调整行政机关的设立，以便应对不断出现的危机或严重的社会问题。人们已经充分认识到了行政管理灵活性的重要意义，行政机关与法院、立法机关或选举产生的行政官员相比具有自身的优点，所以经常授予行政机关以概括性裁量权，同时通过行政程序制度的设计将“官僚主义的独断专横和过分的危险限制在最小的范围内。”[28]而这些程序控制，除了外部行政法的要求之外，一般属于行政自制的内部行政法范畴的内容。
(二)顺应世界行政法学发展的新趋势
中国行政法学的基本概念和基础理论舶来于西方，置身于全球化时代，中国行政法治的发展道路尽管有其特殊性，但不可避免地将域外的行政法治发展道路作为一个参照系和评价尺度。因此我们必须思考“行政自制”范畴和理论是否与世界行政法学的发展方向背道而驰或者趋于一致。就世界范围的行政法学法发展而言，行政法传统控权理念曾盛行于19世纪，强调制止行政权力的干预和限制，要求议会立法明确而严格地限制行政权力的范围，并且将独立司法权对行政行为予以司法审查作为行政法的主要内容，以便最大限度地保障个人自由权利。但是，20世纪以来，英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生了较大变化，行政法重心从法官制定的法律转向议会立法和行政规章，承认行政权的服务性和程序效率的重要性，并且开始重新审视、评估法院控制行政行为的实际功能，寻找司法途径之外的其他机制来控制行政权力，将司法审查的外部的事后的控制模式，转化为行政机关内部的、事前的控制。[29]现代行政法的一个典型特征是从以司法审查为中心转向以行政过程为中心。以司法审查为中心建构起来的行政法学体系，着力点在于如何由法院来解决行政机关与相对人之间的纠纷，其关注的节点坐落于整个行政过程的“下游”，力图通过司法审查来规制行政机关，从而维护相对人的权益。但是在现代行政国家的语境下，权力分立结构发生了静悄悄的变化，行政不再仅仅是扮演“传送带”角色，亦非对立法机关亦步亦趋，现代行政法学已经将控制行政权力的节点由行政过程的下游转到中上游。[30]英美早期的行政法主要依赖公民对官员提出的普通法诉讼作为对行政合法性的司法审查的手段，而现在行政法已经发展出了多种模式，如利益代表模式和管制影响分析模式等，通过增进行政民主和进行成本收益分析，来强化行政机关自身对行政权力的过程控制。[31]在全球化时代，行政法早已超越传统的“红灯论”和“绿灯论”之间的狭隘对立，将政府管制的降低、成本—效益分析、中央放权和委托私人完成公共任务等作为行政权力发展的一种标志。[32]从世界行政法学和法治的发展脉络上看，行政自制范畴和理论也符合行政国家兴起的需要，并非与世界行政法学的发展背道而驰，而是趋向于一致。
(三)为行政主导的法治化进程提供理论支持
行政法面临着庞杂的问题，行政组织日趋复杂，行政国家的权能扩张已经使授权立法的事前控制和司法审查的事后控制，力不从心。相反，行政机关通过责任政府的建立和内部行政法的完善，试图强化行政自制的功能。我国行政系统和行政机关在行政自制方向的自我努力是有目共睹的，无论是法治政府目标的提出、政府机构的改革、行政决策和立法民主化的增进、政府信息公开制度的推行、内部行政法的完善，都表明我国行政法治的发展道路是由行政主导的，行政自制成为行政法治道路的主要方向和手段，然而我们对中国行政主导的法治化进程却缺乏关注，这其实不利于法治的发展。行政自制理论的提出，其实就是对已经出现的行政自制普遍化现象进行总结，为其发展提供理论依据。行政自制论，并非想寻找全部行政法或者行政法学的基本精神或者精神内核，而是从内部行政法视角观察行政自制独特的功能及其对行政法治道路的特殊作用，并由此反思外部行政法，丰富内部行政法的作用。尤其在中国特殊的文化背景下，日益普遍化的行政自制现象亟需获得理论上支持和指导。
注释：
①目前已有学者关注和研究行政自制现象和理论，代表性论文可参见关保英：《论行政权的自我控制》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期；崔卓兰、卢护锋：《行政自制之途径探寻》，《吉林大学社会科学学报》2008年第1期；崔卓兰、刘福元：《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》，《法制与社会发展》2008年第3期；崔卓兰、卢护锋：《行政自制之生成与构建探讨》，《社会科学战线》2009年第1期，等等。
②在专制政体中，帝王不属于“官”的系列，他代表着国家的最高主宰，“这个最高主宰的权力的本质就是主权。”参见霍存福：《权力场》，法律出版社2008年版，第51页。
③参见吴邦国2009年3月9日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《新华月报》2009年第4号，第45-46页。
④2007年3月6日，最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，指出“诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使审判权的重要方式，是和谐司法的重要内容。”“各级人民法院要以‘案结事了’作为审判工作追求的目标，正确认识诉讼调解在人民法院审判工作中的地位和作用，大力推进诉讼调解工作。”要求对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。并且，“人民法院可以根据法律以及司法解释的规定，建立和完善引入社会力量进行调解的工作机制。”同时，提高法官调解的积极性和主动性，将调解工作成绩应当纳入个人考评的范围，通过培训和交流的方式大力提高法官驾驭庭审的能力和调解案件的能力，“不断完善调解艺术，创新调解方法，提高法官以和谐方式解决纠纷的能力。”最高人民法院院长王胜俊2009年3月10日在第十一届全国人民代表大会第二次会议所作的《最高人民法院工作报告》要求各级法院和法官“高度重视推进司法便民工作；继承和发扬‘马锡五审判方式’，深入基层，巡回审判，就地办案，方便群众诉讼，减轻群众负担”；“高度重视运用调解手段化解矛盾纠纷。着眼于促进社会和谐，转变审判观念，坚持‘调解优先、调判结合’原则，把调解贯穿于立案、审判、执行的全过程。……充分发挥行政案件协调机制的作用。”“建立法官走访、联系群众制度，了解社情民意，增强为民意识。调整法官业绩评价标准，既要考核办案质量和效率，又要考核是否化解了矛盾纠纷”。
⑤美国行政法也强调内部控制行政行为，而布鲁斯·维曼的有关内部行政法的论述被经常引用。参见Itzhak Zamir,Administrative Control of Administrative Action,California Law Review,Vol.57,No.4(Oct.,1969),pp.866-905.
⑥王名扬先生在著述中多次介绍和论述外国行政法学中的“内部行政法”问题。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第40、43、44、146、147、854页。
⑦加拿大行政法中也有内部和外部行政法之分，参见Grant Huscroft and Michael Taggart eds.,Inside and outside Canadian administrative law:essays in honor of David Mullan,Toronto:University of Toronto Press,2006.
⑧我国台湾的“内部行政法”介绍，可以参见林纪东：《行政法》，台北三民书局1982年版，第14页；翁岳生主编：《行政法(2000)》，中国法制出版社2002年版，第35-41页；陈敏：《行政法总论》，台北新学林出版有限公司2007年第五版，第30-31，59-61，912页。
⑨温家宝2009年3月13日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上作的《政府工作报告》中要求政府加强自身建设、自觉接受人大监督、强化专门监督、重视社会监督。参见《新华月报》2009年第4号，第25页。
⑩1990年3月20日李鹏总理在《政府工作报告》提出“积极稳妥地推进住房制度和社会保障制度的改革”。
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