我国沙区综合治理与开发政策研究——Comprehensive control and development policy——in deser tareas of China，本文主要内容关键词为：综合治理论文,政策论文,我国论文,Comprehensive论文,control论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 沙漠的推进和沙漠化土地的扩大，已对我国沙区经济发展和生态环境构成了严重威胁。当前沙漠化地区综合治理与开发中还存在着治沙问题未纳入政府发展规划，各部门各行业分工与负责及资金不足等问题。为促进经济和社会的持续发展，制定了综合治理与开发沙漠化土地若干政策和措施。
一、我国沙漠的基本情况及其危害
我国是世界沙漠面积较大、分布较广、沙漠化危害严重的国家之一。全国沙漠和沙漠化土地面积约有153.3万，占国土总面积的15.9 %，已超过全国耕地面积。其中，沙漠戈壁116.6万km[2]，沙漠化土地33.4万km[2]，风沙化土地3.7万km[2]。 我国沙漠和沙漠化土地主要分布在新疆、甘肃、青海、宁夏、陕西、内蒙古、山西、河北、辽宁、吉林和黑龙江11个省、区，形成长达万里的北方风沙危害线。这些沙漠、沙地，大面积成片集中的有12片，它们是新疆的塔克拉玛干沙漠、古尔班通古特沙漠、库木塔格沙漠，青海的柴达木盆地沙漠，内蒙古和甘肃的巴丹吉林沙漠，内蒙古和甘肃、宁夏的腾格里沙漠，内蒙古的乌兰布和沙漠，库木塔格沙漠，浑善达克沙地，呼伦贝尔沙地，内蒙古、陕西北部、宁夏的毛乌素沙地，内蒙古、辽宁、吉林的科尔沁沙地。这12片沙漠、沙地面积共计132万km[2]，占全国沙漠、沙地面积的98.9%。此外，在河南、北京、广东、福建、江苏、山东也分布着156.67万hm[2]的风沙化土地。目前我国有将近1/3的国土面积受到风沙的威胁。沙漠化扩大的速度在不断提高，50—70年代，沙漠化土地平均每年扩大1560km[2]，进入80年代，平均每年扩大2100km[2]，近10年，我国又有近2.4 万km[2]的国土变为沙质荒漠化土地。目前，我国沙漠的推进和沙漠化土地的扩大仍在继续，预计今后10年，若不采取有效措施，沙漠化土地面积还将以1.32%的速度发展。
沙漠的推进和沙漠化土地的扩大，已对沙区经济发展和生态环境构成了严重威胁，甚至危及到区内居民的生命安全。主要表现在：（1）可利用土地面积锐减。沙漠推进、沙漠化与风沙化土地面积扩大，使我国平均每年损失可利用土地达13.3万多hm[2]。（2）土壤风蚀， 地力下降。每年沙漠化土地因风蚀损失的有机质、氮、磷总量就达5590.8t， 相当于26849.31万t各类化学肥料，价值达168.77亿元。（3）土地生产力降低。受沙漠严重影响的农田产量普遍下降75%—80%，大部分草场生产能力下降30%—40%。目前，我国沙区有1300万余hm[2]农田和1 亿hm[2]草场都不同程度地遭受到风沙危害。（4）毁坏多种生产设施与建设工程。如毛乌素地区鄂托克前旗仅在沙化严重的几年中，沙埋水井143 眼、房屋2203间、棚圈3312间，698户牧民被迫搬迁，沙区有800多km铁路和数千km公路受到威胁，而且时常发生沙埋铁路与公路中断交通的情况；有数以千计的水库、灌渠等遭受风沙侵袭，仅每年流进龙羊峡水库的泥沙就达143万m[2]，进入黄河的泥沙可占全年输沙量的1/10多。这些情况所造成的损失难以估量。（5）污染环境，危及生命安全。 沙区风沙活动所产生的大量沙尘物质在风力作用下可以扩散到广大地区，是重要的污染源，造成严重的大气污染，对人体健康及牲畜生存等影响很大。
土地沙漠化与土地风沙化发展的潜在威胁很大。在生态环境方面，它是在全球环境退化中起着日益重要作用的因素，导致生物多样性的损失，破坏正常的地球——生物化学循环，增加地表反射率，成为全球气候变化的重要原因之一。在社会经济方面，因减少可生产性土地造成食物缺乏和降低供养人口的能力，增加了受影响地区的经济不稳定，限制了地区、国家甚至全球的持续发展，而且还直接影响人类特别是儿童的健康和营养状况。目前，我国沙区由于风沙、干旱和植被稀少，生态系统十分脆弱，这里不少地方耕地面积萎缩，生产结构单一，农村燃料、饲料、肥料普遍短缺，尤其是燃料短缺突出，对人民的生产和生活产生严重影响。
全国60%以上的贫困县集中在风沙地区，有些沙漠化危害严重的地方，温饱问题至今尚未解决。我们必须看到，和其他自然灾害相比，沙漠推进和土地沙漠化的特点是范围大、持续久、危害重、难治理。对沙漠化土地若不能有效地进行治理，就会使宝贵的土地永远失去使用价值。而且，沙漠的推进和土地沙漠化又是逐渐发生的，往往不容易引起人们的重视。因此，其潜在的危害也是十分严重的。我国人口多、耕地少，如果土地沙漠化这样无限地发展下去，不但将使我们的基本生活条件受到影响，而且还将面临无论付出多大代价也难以换回的巨大损失。
二、我国综合治理开发沙漠的意义与作用
新中国成立以来，党和政府领导沙区人民群众坚持不懈地开展防沙治沙工作，取得了显著的成绩。但从总体上来看，还没有扭转沙漠推进和沙漠化土地扩大的趋势，土地沙漠化给沙区人民生存和国民经济的发展带来严重影响。为了加快防沙治沙步伐，改善生态环境，保障和促进国民经济发展，国务院于1991年7月29日至8月2 日在兰州召开了全国治沙工作会议。我们党和政府从中国的国情出发，确定了到本世纪末农业和农村经济必须实现的三大目标：一是保证基本农产品供给的稳定增长，粮食产量再增产500亿kg，达到5000亿kg，棉花、油料、肉类、 水产品等基本满足国民经济和人民生活改善的需要。二是完成“八七”扶贫攻坚计划，使目前仍处在温饱线以下的7000万人民温饱问题得以解决。三是较多地增加农民收入，使全国农民生活达到小康水平。实现这三大目标，任务十分艰巨，需要从多方面进行不懈的努力，其中很重要的就是治理开发占国土面积16%的沙漠、沙漠化土地，开发沙荒地，最大限度地挖掘沙地利用潜力，扩大耕地面积。同时，全面实施生态富民工程，把沙区生态环境治理与提高群众生活水平有机地结合起来，加快沙区群众脱贫致富步伐。
我国沙区有着漫长的国境线和海防线，国防、战略与政治地位十分重要。该区是我国少数民族的主要聚居地，扶持和发展少数民族地区的经济是我国的大政方针。随着改革开放的深入，北部边境有众多的对外贸易口岸，南方滨海正处于我国改革开放的前沿，对我国的经济建设有着重要影响；沙区内有我国重要的畜牧业生产基地和商品粮油生产基地，是农牧业生产的重要支柱，为国家提供了大量的商品粮、油与畜产品，沙区矿产资源丰富，尤其是石油、天然气、煤和有色金属等，在我国占有重要地位；区内公路、铁路交错纵横，其中铁路有包兰、京包、京通等线，更有连接欧亚大陆桥的兰新铁路，是我国主要的交通命脉；我国沙区旅游资源丰富，是我国旅游业发展的重点地区，而且又是我国重要的政治、经济与文化中心和改革开放的重要窗口，所有这些构成了沙区在我国国民经济建设与发展中的特殊地位。但是，上述土地沙漠化的严重危害不仅使得沙区灾害频繁、生态环境破坏严重，而且还对沙区人民的生产与生活产生危害，成为目前制约和阻碍沙区经济发展与振兴的重要问题，有些沙漠化危害严重的地区温饱问题都尚未解决，全国60%以上的贫困县集中在沙区。沙漠化的最终结果是贫困化，并且带来社会的不稳定，它已不再是一个生态问题，而是一个经济和社会问题。我们必须把防沙治沙放在关系国计民生这个战略大局中来认识，这不仅是整治国土、改善生态环境、保障农牧业稳产高产及水利设施发挥效能的重要措施，更是促进国民经济发展，确保实现现代化建设第二步战略目标和到本世纪末达到小康水平的根本大计，是关系到中华民族未来生存与发展，造福子孙万代的一件大事。
我国的长期实践证明，综合治理与开发沙漠的主要作用就是可以将荒漠化——生态环境日益恶化——生产力逐步低下甚至丧失——群众日益贫穷甚至丧失生存条件转化为综合治理开发——生态条件日益改善——恢复生产力并使生产力持续提高——群众日益富裕，最终消除荒漠化现象，实现全国共同富裕。具体地说，有以下三方面：
（一）遏制沙漠化推进，防止土地沙漠化与风沙化扩大，保障工农牧业生产发展，为国民经济的发展提供必要的生态条件。
综合治理与开发沙漠的一个基本作用就是运用生物措施和工程措施使沙漠不再继续向前推进，并在风沙化土地上，采取以封沙育林育草，人工造林，飞机播种造林种草，草牧场改良和人工种草及一些水利工程为主的措施，防止土地进一步沙化。从而达到抗御风沙灾害，改善生态环境，保护农田、牧场、城镇、村庄、交通干线和水利设施的目的，也将为我国国民经济的发展提供必要的生态条件。
解放40多年来，在党中央、国务院的领导下，在沙区广大干部群众和科技人员的努力下，我们已经取得了一定的成绩，并且积累了一些成功的经验。比如我国风沙危害严重的“三北”地区， 林木覆盖率已由70年代的5.05%提高到90年代初的9%，已有6 万多km[2]的沙漠化土地得到治理，占沙漠化土地总量的20%，不少地区已结束了沙进人退的历史，数10万户农牧民在昔日的沙漠化土地上安家落户。使1100万hm[2]农田受到保护，粮食产量增加10%—30%，使900 万hm[2]的荒漠草原得到保护和恢复，产草量增加20%以上，内蒙古赤峰市自60年代以来，沙地面积平均每年扩大7940hm[2]。经过306年的艰苦奋斗，共治理沙地60万hm[2]，特别是治沙工程上马以来，这个市的防沙治沙速度大大加快，基本上控制住了土地沙漠化的扩大，农牧业生产的发展进入了良性循环。酒泉地区从1980年至1990年封沙育林育草16.2万hm[2]6，8级以上大风由过去年均19天减少到现在的7.8天，风沙得到一定程度的控制。以上成功经验证明，只要人们坚持不懈地努力防沙治沙，人类是完全可以遏制住沙漠的扩大。
（二）治理与改造沙漠化土地，扩大耕地面积，缓解日益紧张的人口与土地的矛盾，促进沙区生产力较快的发展，使沙区群众脱贫致富。
我国沙漠、沙漠化土地占国土面积16%，约有153.3万hm[2]， 已超过全国耕地面积总和。我国是一个农业大国，吃饭问题始终是我们的头等大事。但我国人多地少的矛盾非常突出，人均耕地只有0.067hm[2]（1亩）多，大大低于世界平均水平。要解决粮食问题，其中一个很重要的途径就是向沙漠要土地、要粮食。综合治理与开发沙漠的第二点作用就是通过沙、水、田、林、路综合治理，把沙漠化土地治理改造成人们可利用的土地，使沙区的农、林、牧、副、渔各业得到全面发展，沙漠变绿洲，使沙漠成为生产粮、棉、油、肉、蛋、奶、瓜、果、菜及各种林产品的基地。在土地生产力提高的情况下，使沙区人民脱贫致富。据调查，在我国现有的荒漠化地区，可开发利用的沙地有6667万hm[2]，如果每年治理开发66.67万hm[2]，其中在水土条件较好的地方开辟耕地6.67万hm[2]，按平均hm[2]产粮食3750kg计算，能增产粮食2.5亿kg，可缓解每年新增人口对现有耕地的压力，我国人多地少的状况就可能得到很大改善。此外，还可以在沙区开辟林场、牧场、果园、蔬菜基地和鱼塘。目前，沙区有许多治沙造田的成功事例，陕西省榆林地区在解放前100多年， 流沙吞没农田、牧场各6.67万hm[2]，解放后45年，治沙造林95万hm[2]，新开辟农田8.67万hm[2]。恢复、改良草场15.33万hm[2]，发展养鱼水面1.2万hm[2]，使沙区粮食总产量比50年代初增加了6倍。 沙区人均占有粮食高出全区平均水平100kg，牲畜存栏数比50年代初增加了3倍多。 这个地区的横山县， 1988年以来治沙造地0.21万hm[2]，沙区人均水田由1988年的0.053 hm[2]增到0.14hm[2]，人均占有粮食由200kg增加到750kg，人均收入由180 元增加到560元。原有的8700户贫困户有7800户脱贫，脱贫率达89%。短短7年时间，有的村已达到小康水平。
（三）合理开发沙区资源，挖掘生产潜力，兴办沙产业，使沙漠化地区各种资源得到充分合理的利用。
首先，现有的荒漠化土地本身就是一个巨大的资源，可以在荒漠化土地上种树种草，沙漠地区有许多具有很高经济价值的树种资源和特有的草本植物，比如沙棘、甘草、发菜、白刺等等，具有很高的营养价值和药用价值，它们有许多是只有在沙漠环境下才能长成的，这本身就是一种资源开发。其次，沙区矿产资源十分丰富，西北干旱和半干旱地区是我国重要的煤炭和石油基地，合理开发这些资源，是我国一项战略措施。再次，我国西北地区光照时间长，昼夜温差大，光能资源十分丰富，是开发太阳能资源和培植优良蔬菜瓜果非常理想的地方。还有风能资源也十分丰富，西北地区8级以上大风年日数在80天以上， 这虽然对农业不利，但用来发电是低成本无污染的好能源。可以说我国沙产业的开发现在只是处在萌芽阶段，潜力并没有挖掘出来，发展种植业、养殖业、加工业，利用太阳能、风能的潜力是十分巨大的。
三、当前沙漠化地区综合治理与开发中存在的主要问题
1.防治沙漠化工作尚未纳入各级政府国民经济和社会发展规划。沙漠化地区有些政府没有把治沙工作纳入当地国民经济和社会发展计划，使防治沙漠化工作没有明确目标具体要求，资金没有保障，这就使得当地领导不重视，把防治沙漠化工作当作软任务来对待，使治沙工作流于形式。
2.沙区各部门、 各行业在综合治理与开发沙漠化土地中的分工与负责不够。防治沙沙漠化工作是全社会的事。只有全党、全社会动手，才能把防治沙漠化工作真正抓出成效。从各地的情况来看，林业部门的治沙积极性较高，其它部门积极性较差，这就造成林业独家治沙，多部门享用治沙成果的局面。而沙区治理必须实行沙、水、田、林、路综合治理，农、林、牧、副、渔综合开发，才能收到明显成效。
3.资金不足。从各地情况来看，普遍存在着治沙资金缺乏问题。（1）国家下拨的治沙专项款分到沙区各县只有几万元， 只够购买部分苗木，有的沙区县还没有这笔钱。（2）沙区县多是一些边远贫困县，靠自身筹集治沙资金多有困难。（3）一些重点治沙县的资金由于省、地截留，也不能足额到位。（4）普遍存在不敢贷款治沙， 一是怕贷了还不了；二是贷款治沙无利可图；三是贴息贷款上面虽给指标，但到下面又很难贷出来。（5）其它资金，如扶贫开发资金、 农业综合开发资金、“三北”防护林工程体系建设投资等虽有一些，但一是不多，二是把这些资金争取到治沙方面不容易，三是也只有不多的县有这些资金来源。综合以上诸种因素，沙区治理普遍存在资金不足问题，是沙漠治理速度赶不上沙漠扩展速度的一个重要原因。
4.优惠税收政策有待落实和完善。 国家税务局发布“关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知”，许多地方反映当地的税务部门并没有执行这一通知，减免税费的优惠政策没有落到实处。一些沙区林业部门反映，向林业征收的税费有7—8项，使种树收入成了负数，国家投资建立起来的绿洲有重新变为沙漠的危险。这严重影响了干部、群众治沙的积极性。同时，对沙区造林至关重要的农业特产税在通知中没做具体说明，“税收优惠通知”有些地方还不够具体和完善。当前根据国家税制改革新形势要求，急需制定和发布新的“税收优惠通知”。
5.林种、树种的配置，农、林、 牧三者的经济比较利益和土地的利用结构的调整。在市场经济条件下，人们的经济活动受经济利益的驱使，治沙种树就得考虑生态效益和经济效益。以往的治沙造林，多以防风固沙为主，生态效益考虑的比较多，经济效益考虑的比较少，造成沙区多以杨树防护林为主，虽然生态效益和社会效益非常好，为当地农牧业丰收做出了贡献，但治沙造林者自身经济收益很少，造成自身的贫困。这就要求我们加大经济收益高的林种、树种的配置。沙区农业、牧业的经济比较利益都比林业高，在土地利用上就出现农、牧用地侵占林业用地的情况，致使生态环境恶化，沙漠化扩展的状况得不到改善，也使农牧业生产长期处于很低的水平。具体要研究解决与调整林种、树种结构和保持合理土地利用结构问题。
6.沙区资源保护与利用。沙漠的扩展90%以上都是人为造成的，主要表现在滥垦、滥牧、滥采、滥挖上，沙区一些地区过度垦殖、过度放牧、滥挖药材、滥砍树木的现象屡禁不止，其原因除了一些地方领导重视不够、对保护林木植被不力、法制不健全等因素外，对沙区资源的保护与利用关系处理不当也是一个重要因素。多数地区存在短期行为，只顾当前利益，不顾长远利益，只顾暂时的经济利益，不顾长远环境效益，因而常常发生掠夺性生产行为，不顾一切地掠夺沙区资源，破坏沙区植被，使沙漠化面积越来越大。
7.治沙贷款的管理体制。治沙贷款名义上用于治沙，但审批、 立项的权限在农业银行。农业银行在审批立项时多考虑经济效益和规模，由于林业治沙项目多是以生态效益为主，很难通过审查和立项，造成林业部门急需资金却得不到资金的局面。另外，贷款方式不适合生态效益为主的林业治沙要求。林业防沙治沙项目主要是为农业、牧业和保护水利设施、交通道路服务。林业部门的经济收益很少。因而贷款不适合以生态效益为主的林业治沙，国家应对以公益事业为主的林业治沙项目给予无偿扶持。
实践证明，以上问题的存在，使我国沙漠面积逐步扩大的趋势无法扭转，并将进一步地造成土地退化与生产力下降，使本来就很贫穷的我国西北、华北、 东北西部的广大群众更难脱贫， 这将严重影响我国的2000年脱贫致富奔小康总目标的实现。
四、沙区综合治理与开发的若干政策与措施
目前，我国综合治理与开发沙漠的形势是，局部地区沙漠化有所控制和改善，总体还在扩展和恶化，防治沙漠化的任务是十分紧迫的。这关系到我国是否实现经济和社会的持续发展，关系到子孙后代有什么样的生态环境，关系到沙漠化地区人民能否脱贫致富奔小康。因而，制定综合治理与开发沙漠化土地的若干政策，从政策上调动广大干部和群众治理与开发沙漠的积极性，是十分必要的。
1.切实加强对防沙治沙工作的领导， 实行领导干部任期目标责任制。防沙治沙工作由沙区各级人民政府负责，林业部门主管，水利、农业、畜牧、乡镇企业、土地、环保、矿产能源、交通、铁路、科技、金融、税务等有关部门配合。省（区）、市和治沙重点旗县（区）要建立防沙治沙工作协调领导小组和相应的办事机构。政府分管领导负责，林业部门牵头，有关部门参加，实行联席会议制度，负责协调解决治沙工作中的重大问题。县、乡党政领导干部要建立防沙治沙目标责任制，逐级签订责任状，把治沙工作列入年度和任期干部政绩考核内容。实行有奖有罚的激励制度，定期进行检查和考核。治沙任务重和沙生植物集中分布旗县要成立治沙站，负责治沙和植被管护工作。
要加强对治沙工作领导，核心是把治沙任务落实到各级领导干部的肩上，实行领导干部任期治沙目标责任制。要落实好这项责任制，主要应抓住以下主要环节：一是认真编制治沙规划，确定本地区治沙工作的目标和任务；二是把治沙任务指标层层分解，通过层层签订治沙责任状，明确各级领导的责任；三是各级领导要带头办治沙点，以点带面，做到一级带着一级干，一级办给一级看；四是积极支持治沙工作，及时研究解决治沙工作中的困难和问题；五是要坚持考核，严明奖惩，把治沙工作成果作为考核各级领导干部政绩的一项重要内容。
2.真正做到把治沙工作纳入各级政府国民经济和社会发展计划。沙区各级政府要根据全国治沙工程规划制定本地区的防沙治沙规划，并将防治荒漠化工作纳入地方国民经济和社会发展计划，落实防沙治沙的项目和资金，并应把治理计划送请同级人民代表大会讨论通过，作为当地的一项立法，长期执行，无论当地党政领导如何更换，都必须继续执行该项计划，使治沙工作持之以恒，常抓不懈。
各地区、各部门都要结合自己的实际情况，尽快制定出本地区、本部门的治沙工程10年规划和“九五”计划，并明确分年度的任务指标。在制定规划时要处理好以下两个关系：一是处理好防和治的关系。我们要坚持“防治并重、治用结合”的原则，建立起以保护、扩大林草植被为中心，逐步建立防、治，用有机结合的治沙工作体系；二是处理好治和用的关系，要坚持治用结合，走开发型治理的路子。我们要充分利用沙区生物资源、矿物资源等，搞多种经营，办各种产业。
3.坚持群众投工投劳为主，国家投入为辅，多渠道、多层次、 多形式筹集治沙资金，并适当加大国家扶持力度。沙区劳动积累工、劳动义务工要制度化，并可以高于其它地区，高出的天数由各地根据自己的具体情况决定，一般以高出3—5天为宜。市、旗县区、乡镇三级财政资金投入按国家投资相应的比例匹配，严禁挪用拖欠。国家每年发放的治沙贴息贷款，必须保证用到沙地治理开发项目上，地方农行要保证及时到位。林业部和一些有条件的地区要成立治沙基金会，基金会可设在林业部治沙办，也可设在林业部“三北”局，基金的使用可不加利息，用多少还多少，谁用谁还，征占用已经治理的沙地要收取资源补偿费和植被恢复费，同土地占用费一起纳入同级治沙基金，专门用于防沙治沙建设。在沙区从事地下资源开发和建厂、筑路及其它工程建设。在制定规划的同时也要制定防沙治沙的环境保护规划，要纳入工程经费预算，做到工程建设与防沙治沙同步进行。各级政府和有关部门在沙区安排的农业综合开发、商品粮基地、扶贫开发、水土保持、草原建设等项目时，不仅不能因治沙工程建设而撤销或减少项目投资，而且，要安排一定资金用于治沙项目。鉴于多渠道、多层次、多形式筹集治沙资金存在不稳定、不及时等问题，而治理与开发沙漠又是一个循序渐进、持之以恒、周期很长的事业，根据世界各国共同的成功经验，环境建设必须有政府主持与参与，因而国家今后要稳定、及时、逐年地增加防治荒漠化的资金投入，并避免国家资金投入大起大落。
4.沙区各行业要在当地政府统一规划下，各负其责，各投其资，各受其益。沙区水利、农业、畜牧、乡镇企业、土地、环保、矿产能源、交通、铁路、科技、金融、税务等有关部门要配合林业部门做好防沙治沙工作，实行政府负责、归口管理、部门配合的分工负责制。要在政府的统一领导下，根据各自治沙任务，负责搞好本部门本行业的治沙规划，并认真实施，水利部门负责治沙开发项目的水利设施建设和水面的开发工作，并对水库周围，水渠两侧负责绿化，公路、铁路部门要分别对道路、铁路两旁的沙地负责治理和保护，农牧场除负责治理范围内的沙地与造田种草外，还要将农田防护林、牧场防护林建立起来，工厂、油田要负责管辖范围内的治沙造林工作，乡镇企业要负责沙生资源的合理开发利用，林业部门要协调有关部门的治沙工作，使其各负其责，各投其资，各受其益。
5.防沙治沙项目多是以生态效益为主的公益性事业， 经济效益不高，应予以减税和免税。国家税务局要在原有“给予优惠税收通知”的基础上，在新税制的框架下重新制定和颁布减免税收的文件，新文件内容既要包括原有的税收优惠，又要考虑对防沙治沙有直接影响的农业特产税的减免问题，鉴于原“税收优惠通知”执行不理想，林业部门应会同国家税务局在新文件颁布后，联合组成检查组到沙区各主要省（区）、市、县督促落实文件精神，使之真正起到促进防沙治沙的作用。
对防沙治沙项目给予减税和免税照顾要注意以下两点；（1）对以生态效益为主的防沙治沙，比如沙漠前沿地带灌草封育带、骨干林网、风沙化土地上的农田林网等，纯粹是为了阻挡沙漠的向前推进和扩大，它们主要起的作用是生态效益和社会效益，应予以免税；特别是用于这些项目的种苗和种籽，应免征农业特产税；对灌溉这些项目的河水，应免征水费。（2）沙区开发过程中的果树园、蔬菜基地， 用于加工的沙柳、药材等，应缓征或采取减税的形式予以扶持。因为各种种植业需要一定时间才能形成规模，因此在初始阶段要缓征各种税费，在形成规模后，要减征各种税费予以扶持。
6.针对林业部门与广大沙区群众治沙投入较大而直接经济收益较少、经济亏损较大，但治沙成果全社会都明显受益的情况，林业部门要抓紧研究生态效益补偿计量问题，尽快建立与实施全社会对治沙生态效益经济补偿制度，以提高治沙建设自我积累、自我发展能力，充分调动沙区广大群众的积极性。为此，林业部门要把森林生态效益补偿费纳入新修订的《森林法》中，并尽早提交全国人民代表大会讨论通过与颁布。同时，由林业部门起草征收森林生态效益补偿费实施条例，并于条例中对治沙生态效益经济补偿作具体规定。提交国务院审议通过与发布。
7.坚持国家、集体、个人一齐上的方针。 国营治沙场站要利用自身的设备和技术优势加快经营范围内的治沙进度，并充分发挥骨干和示范作用。积极鼓励开展合作造林治沙，由乡村出土地，林场负责治理开发，收益分成。面积集中、治理难度大的荒沙，要以国家集体治理为主。对零星沙地，积极鼓励个人承包治理，或者联户经营。
8.加强保护管理，巩固治沙成果，处理好保护与利用的关系。 沙区的林草植被，特别是乔木和灌木林，未经有关部门批准，任何单位和个人不准滥垦、滥牧、滥采、滥伐、滥挖。沙区各级人民政府要把保护现有荒漠植被作为防沙治沙的首要任务，切实做好沙区各类荒漠植被的保护，增强防风固沙能力。对沙区林地的征用要从严掌握，必须按《中华人民共和国森林法》有关条款办理。沙区发展牧业要坚持以草定畜、增草增畜的原则，禁止超载过牧。沙区未成林、残次林地实行封育保护，成林后提出方案，经有关部门批准，适度利用。要处理好沙区人口、资源、环境之间的关系。要在保护好并增加沙区植被的基础上，适当开发利用。对那种掠夺式利用，应当坚决制止，对各种破坏沙区植被行为，必须依法严惩，对沙区人口，必须从严控制，对沙区资源，必须严加保护，对所有不顾长远利益而只图眼前利益的短视行为，通过宣传、教育和法制，尽快克服和制止，为此，林业部要按照全国人民代表大会的要求，抓紧制定《防治沙漠化法》，用法律规范沙区的生产活动。
沙区各级人民政府要积极鼓励群众大力营造薪炭林，逐步解决农村能源紧缺困难。进入沙区砍柴，须经当地林业行政主管部门批准，在指定的时间和地点进行，砍柴时只准砍枯树干枝，不准挖根翻沙。砍柴者须向当地林业主管部门交纳资源补偿费。其标准由当地林业和物价部门商定，经省人民政府批准执行。沙区特有的甘草、麻黄等野生植物，要划区域保护管理。在沙区采挖药材，须经当地林业主管部门批准签证后，指定地段采挖，并按其价值10%向林业主管部门缴纳资源补偿费。药材部门应根据需要积极鼓励群众和国营林牧场人工栽培各种药材，减少对荒漠植被的破坏。
9.处理好林业与农业、牧业、水利等各业的关系。 沙区的一些农业综合开发项目在规划和实施时，应把林业作为综合开发的一项内容，在科学实验和科学观测的基础上，将不对农作物造成危害的，而且还能改善田间小气候，增加经济效益的林木和农作物作窄林带、小网格的间作。封沙育林、飞播造林种草在封育期间应绝对禁止在封育区内放牧，封育期过后，可在封育区内不同地块适当轮流放牧，避免同一地块植被破坏严重。开发利用水资源要统一规划，兼顾经济发展和生态需要，既要考虑上游农业用水，又要考虑下游荒漠植被用水，不可顾此失彼。
10.建立防沙治沙有奖有罚的激励制度。为了考核各地的治沙实绩，应当实行奖惩政策。要分不同类型区制定阶段性治沙达标标准，经检查验收，对达标县（市、旗），予以奖励，对达标县中成绩突出的党政领导也要给予奖励。市、旗县区要定期召开表彰大会，表彰奖励在防沙治沙建设中有突出贡献的单位和个人。工作在防沙治沙一线的技术人员，晋升技术职称时，同等条件要优先考虑。对在沙区乡镇任职的主要领导任职期内，完成综合责任状的各项指标和防沙治沙建设任务，有效地控制沙漠化的发生与发展的，给予重奖，成绩突出的提拔重用。对防沙治沙工作不力，任务完成不好的或者造成沙漠化发生和发展的，追究有关领导责任。
11.治理沙漠化土地及开发利用沙区资源的科研项目，要优先纳入国家科技项目计划，各级科委应优先立项，并在经费安排上给予倾斜，各级人民政府及有关部门应实行优惠政策吸引鼓励科技人员到沙区进行科学研究和技术推广。沙区重点县（旗）要搞好综合治理与开发的建设规划和工程设计，加强技术指导、技术推广，开展技术咨询。要保证防沙技术服务和足够的业务经费，不许减少。沙区的工程建设项目，要实行项目负责人和技术负责人“双承包”责任制，动员组织科技人员实行技术承包或项目集团承包。对在沙区从事开发和技术承包科技人员，在课题和资金上要优先考虑，国家重奖确有推广价值的科研成果，并拨款扶持推广。市和旗县（区）防沙治沙主管部门，要有计划地开设沙地综合治理试验示范区，对重点示范区，林业部与各省（区）、市要组织治沙专家与有关学科专家参加。
12.合理调整土地利用结构，林种树种结构。沙区应在合理规划的基础上，对土地利用作出合理调整，以使农、林、牧业用地各得其所，相互依存、相得益彰。为了使土地利用的效益明显提高，要依靠科学技术，进行统筹规划，使其达到最佳的生态效益、经济效益和社会效益。
在林业规划中，同样要实行长、中、短期收益树种结合，既要有一定比例的防风固沙林，也要发展一定比例的经济林与速生用材林，为了解决某些沙区群众的燃料问题，还必须营造适当的薪炭林，做到以短养长、长短结合，稳定地增加群众经济收益。
13.以多种所有制形式开发和治理沙漠，鼓励拍卖“五荒”。各地应根据自己的实际情况，鼓励企事业单位及个人到沙区采取联营、租地、入股、承包等多种形式治理和开发沙地。对荒沙、荒滩、荒沟、荒山、荒水拍卖使用权，允许区内外厂矿企业、机关团体和个人购买治理开发“五荒权”，50年不变，允许转让和继承，谁治理，谁受益，10年内免征农业特产税。
14.大力兴办沙产业，发展沙区经济。在搞好防沙、加快治沙步伐的同时，要合理开发利用沙区资源，兴办沙产业、发展沙区经济。合理开发沙区资源，就是要利用沙区的光、热、风、水、土、砂、动植物和矿产资源，发展能源、种植、养殖、加工、采掘、旅游业和其它多种经营项目。为此，国家各部门和地方各级政府都要十分重视沙区资源的开发，从政策上、资金上、技术上予以大力扶持，促进沙产业的兴起和壮大。
15.防沙、治沙所需的化肥、农药、汽油、柴油、农膜、木材、水泥、钢材等主要生产资料，视同重点工程所需物资，优先列入国家物资供应计划，优先供应。
五、向国务院提出的几方面建议
除制定若干政策措施外，有几方面问题必须由国务院出面解决，具体如下：
1.国家要适当加大对防沙治沙资金的扶持力度， 并要监督资金的投放，使资金能按时足额地拨付到每个治沙县。综合治理与开发沙漠虽然有一些经济效益，但现在还主要处在防和治阶段，有条件开发的地方还不是很多。国家应对这些以生态效益为主的防沙治沙在资金上予以扶持。现在，国家投资只占各地治沙投资的很小比例，多数地区不到10%甚至更小，绝大多数是群众投工投劳。国家的造林补助，内蒙古自治区1hm[2]乔木林600元，1hm[2]灌木林300元，“三北”防护林补助每hm[2]不到30元，这些钱只能解决部分的种苗钱。沙区县多是一些贫困县，经济不发达，目前一些县财政上严重亏损，自筹资金多有困难，加之现在一些地区，好治理的基本上都治理了，剩下的都是一些远沙、大沙，治沙条件越来越恶劣，造林成本越来越高，因此，国家现行的造林补助就显得太少了。各地普遍反映防治沙漠化的资金严重不足。同时，每年治沙资金到位太迟，往往是年底才下拨，且下拨时，省里、地区还以这些沙区县不能交足育林基金等理由，克扣治沙专项款，使治沙专项款不能足额到位。因此建议国务院加大对防沙治沙资金的扶持力度，并对治沙专项款下拨有一个监督办法，使治沙专项款能及时足额到位。
2.继续执行和完善对防沙治沙减免税收政策。1991 年国家税务局关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知1994年税制改革后已停止执行，现有些地区对造林用的苗木也征收5 %的农业特产税，对造林用水征1m[3]几分钱的水费，人为地提高了造林成本， 挫伤了干部群众防沙治沙的积极性。一些林业部门，还要负担一些名目繁多的摊派费用，比如赤峰市松山区两个苗圃，1994年交税78000元， 而各种上缴费用竟达17万元。目前我国的沙产业处于起步阶段，还是很稚嫩的，应该予以保护和鼓励，但现在普遍征收增殖税、所得税、工商管理费等，这对刚起步的沙产业是不利的。农业特产税征收后如能返还给林业用于防沙治沙事业，还能起一些积极作用，但现在基本上不返还，各地普遍认为应减免这一税种。现在各地对治沙和沙产业的开发税收征收没有一个统一标准，所征税费五花八门，各行其是，这对防沙治沙和沙产业的开发是很不利的。在此建议国务院督促国家税务局重申对防沙治沙的优惠税收，在新下达的文件中对诸如农业特产税、水费、增殖税的征收和减免有一个具体明确的说法。
3.理顺治沙贴息贷款管理体制，延长贴息贷款周期。 现在治沙贴息贷款在发放前，农行要评估项目的经济效益，农行愿意把贷款贷给经济效益好、规模大的项目上，而防沙治沙项目多为效益不太好、规模比较小的项目，农行多不愿意贷。贷款贷给谁农行说了算，想投在哪就投在哪，因此据各地反映，这两年治沙贴息贷款真正用于治沙的不多了，名义上叫治沙贴息贷款，而实际并没有用在治沙事业上。为理顺治沙贴息贷款管理体制，建议国务院把治沙贴息贷款的发放的权力交给林业部门，在林业部门拿出主要意见后，金融部门参与执行。目前的治沙贴息贷款回收期订的太短，多为1—3年，5年以上的很少，而防护林要长成材， 最少要5—7年时间，经济林也要5年左右才能挂果。因此建议国务院适当延长治沙贴息贷款回收期，多数以5年为宜。
4.在机构改革中，避免削弱在治沙中起主要作用的林业部门。 防沙治沙工作由林业部门主管，这是国务院1991年兰州会议上在若干政策措施中明确了的。但现在有一些地区机构改革中，把县林业局给取消了，合并到大农业局，林业部门要发布什么文件，必须通过大农业局。这样，一是效率变低了，二是林业部门说的话下面不太听了。这已经造成这些地区林业的滑坡，给防沙治沙事业造成不必要的损失。因此建议国务院在机构改革中，避免撤并各级林业部门。
5.对河流上、中、下游用水要统筹兼顾，既要满足上、 中游经济发展的需要，又要兼顾下流保护生态环境的需要，不可偏废。目前，河流上、中游修水库，修各种水利设施，大量拦截用水，造成河流下游断流、植被大面积死亡已屡见不鲜。新疆喀什地区，上游修水库，下游河水断流，造成几万hm[2]胡杨林、几十万hm[2]红柳林死亡，沙漠大面积侵袭绿洲，类似的事青海、甘肃、内蒙古的黑河流域也是很突出的。因此建议国务院督促水利及有关部门成立各主要河流上、中、下游用水协调委员会，上、中、下游要合理分配用水，兼顾经济发展和保护生态环境的需要，使上、中、下游经济能同时得到发展。
6.关心沙区林业职工的生活。“防治沙漠的特点是投入多， 产出低，社会受益广，治理者受益少”。各地普遍反映，通过多年的防治沙漠，使本地区、本县的生态环境有了明显的改善，给当地农业、牧业的丰收创造了良好的条件，保护了水利设施、公路、铁路运输，可以说，在这些地区，没有林业，就没有稳定的农业和牧业。这些地区、县的党政领导也都承认这一点，但不相称的是，这些对改善生态环境做出重大贡献的林业职工，特别是那些国营林场、国营苗圃的广大职工，由于治理沙漠经济效益很低，则普遍贫困，生活水平普遍不如当地农民好。这一点是不公平的。为此，国家与地方政府对长期工作生活在防沙治沙第一线的林业职工，在工资、住房、文化教育、晋升职称、子女就业、交通设施等方面给予充分照顾，实行特殊的优惠政策，使沙区林业职工能安心工作，为我国防沙治沙作出更大贡献。
执笔：李育明
来稿日期 1996年2月
COMPREHENSIVE CONTROL AND DEVELOPMENT POLICY IN DESERT AREAS OF CHINA
Wang Hongxiang Wang Youchen Li YumingChina National Forestry Economics and Development ResearchCenterABSTRACT The expansion of desert land has severely hinderedthe economic development and bio- environment of the desertareas in our country.The comprehensive management
anddevelopment of the desert areas demand attention from allconcerned departments of the country.Some policies
andmeasures are adopted in this
article
to
improve
thesustainable development of economy and society.
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