主体功能区建设中的基本公共服务均等化问题研究，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,主体论文,功能论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1001 9162(2009)02-0065-05
改革开放30年来中国经济取得了举世瞩目的成就，但在改革发展中也存在着诸多“短腿”现象，经济发展较快、公共服务供给明显不足，就是其中之一。在公共服务供给中，又以基本公共服务非均等化问题较为突出。党中央和国务院已经充分认识到这一问题的严重性，为此于2006年党的十六届六中全会提出了“逐步实现基本公共服务均等化”这一战略目标。基本公共服务均等化是一个很难在短期内得到破解的难题，因为很多地方政府在基本公共服务的财政支出上明显力不从心。改革开放过程中出现的另一个突出问题是经济发展较快但环境日趋恶化，资源短缺较为严重，为解决这个问题，党中央和国务院提出了推进主体功能区建设的战略目标。主体功能区建设同样是一个大难题，因为它牵涉到方方面面问题，基本公共服务均等化就是其中之一。那么在实践中，如何准确地认识主体功能区建设和基本公共服务均等化的关系，在主体功能区建设中如何推进基本公共服务均等化呢？
一、主体功能区建设的提出及其重大意义
区域发展战略在中国早已有之。新中国成立之初至十一届三中全会召开这段时期，主要重点扶持内陆地区发展；改革开放之初至世纪之交，鼓励东部沿海地区率先发展；而近些年来，则特别强调区域的协调发展。为推动区域协调发展，中央政府相继出台了一系列政策措施，推进主体功能区建设就是其中的重要政策举措之一。2005年召开的十六届三中全会首次明确提出划分主体功能区的战略设想，2006年3月全国人大通过的“十一五”规划纲要中，用一整章阐述推进主体功能区建设问题。其后，2006年12月中央经济工作会议、2007年在党的十七大上都特别强调了推进主体功能区建设问题。2007年7月国务院颁布《关于编制全国主体功能区规划的意见》，对推进主体功能区建设工作做出具体部署。党中央和国务院如此重视主体功能区建设工作，主要出于两方面考虑：一方面，改革开放以来中国经济发展取得让世人惊叹的成就，但这一成就的取得是以破坏环境和资源为代价的[1]，如果不及早改变这种发展模式，不仅经济发展没后劲，而且还会危及子孙后代的生存；另一方面，改革开放初期实行的东部沿海省市优先发展的倾斜政策，造成中国区域发展的极不平衡，西部地区明显落后于东部地区。这种状况必须改变，否则会给经济发展、社会稳定造成负面影响。
主体功能区建设的基本设想是将中国960多万平方公里的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。推进主体功能区建设是党中央和国务院统筹区域协调发展的创新举措，这一举措具有三大重要意义：
首先，有助于从源头上遏制生态环境恶化趋势，实现生态环境保护和资源节约的目标。以高投入、高消耗拉动中国经济快速增长的发展模式已经难以为继，通过主体功能区建设能够有效地转变目前的发展模式。不同主体功能区有不同发展模式，有各自不同的功能，重点开发区域可以大量增加投入促进经济快速增长，而限制开发区域和禁止开发区域的主要功能不是发展经济，而是保护生态环境，发挥其在全国或较大区域范围中的生态安全作用。
其次，有利于统筹和促进区域的协调发展。主体功能区划具有战略性、全局性、引导性、约束性的特征，是对国土空间的中长期开发和布局，是国民经济和社会发展总体规划，是制定人口规划、区域规划、城市规划、土利利用规划、环境保护规划的基本依据[2](P8)。根据各个主体功能区经济发展、人口、环境、资源、土地等方面的特点来确定不同主体功能区的发展定位和发展政策，有助于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡和协调发展。
最后，有利于打破行政区划的樊篱，加强和改善区域宏观调控。在行政区划基础上形成的行政区经济是改革开放以来出现的一种特殊的经济现象，虽然具有存在的合理性，但既阻碍市场经济发展，又妨碍区域的协调发展。推进主体功能区建设将有助于打破现有的行政区划的边界，因为同一个主体功能区可能会跨越多个行政区划。同时，根据不同的主体功能区，制定具有针对性的政策措施和绩效考评体系，有利于改变过去依赖行业政策进行经济管理和调控的模式，改善区域宏观调控，提高区域经济一体化水平。
二、基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的重点内容
推进主体功能区建设具有重大意义，因而是中国政府今后要达到的一个重要战略目标。但也要看到，实现基本公共服务均等化同样是中国政府要达到的一个战略目标。两者同为重要的战略目标，那么，在推进主体功能区和实现基本公共服务均等化过程中，就很有必要弄清楚两者的关系。
从实践中看，两者具有密切关系。蔡春红认为，主体功能区建设与实现基本公共服务均等化是辩证统一关系，主要体现为三个方面：一是推进形成主体功能区是阶段性目标，而实现基本公共服务均等化是长久性目标；二是推进形成主体功能区是综合性目标，而实现基本公共服务均等化是单一功能目标；三是从长期看，推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿[3](PP.79-80)。蔡春红对两者关系的认识基本正确，但笔者与她的观点有不同之处。笔者以为，用互为因果概括两者的关系更为全面和准确些。对两者的互为因果关系，可以这样理解：以主体功能区建设为政策目标，那么实现基本公共服务均等化就是政策手段，即实现基本公共服务均等化有助于推进主体功能区建设，实现基本公共服务均等化是因，主体功能区建设是果；以实现基本公共服务均等化为政策目标，那么推进主体功能区建设就是政策手段，即推进主体功能区建设有助于实现基本公共服务均等化，主体功能区建设是因，基本公共服务均等化是果。
尽管两者互为因果关系，但笔者在这里更加强调，主体功能区建设是政策目标，而实现基本公共服务均等化是重要的政策手段，是推进主体功能区建设中要做的重点工作，没有基本公共服务均等化，主体功能区建设将难以实现。推进主体功能区建设是一项系统工程，须具备一系列基础条件，包括形成全国统一的市场，市场要素能够在区域间自由流动；实行全国普适性和强制性的环保规制；实现基本公共服务均等化等。从这里可以看出，实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的基础条件之一。
主体功能区的推进和形成，将基本上改变过去的全国所有区域都追求经济增长的发展模式，因为除优化开发区和重点开发区可以发展经济外，限制和禁止开发区的主要职能将不是发展经济，而是环境生态保护。这肯定牺牲限制开发区，特别是禁止开发区的经济利益。由于限制和禁止开发区不能够重点发展经济，那么财政收入将明显减少，加之这些区域的经济发展水平和财政收入本身就较低，因此，这些区域在基本公共服务供给上无疑会面临极大困难。限制和禁止开发区为保障主体功能区大局的顺利推进牺牲自身经济利益，发挥在生态安全中的作用，所以要给这些区域提供较为均等的基本公共服务，这是合理的，也是必须的。如果不给这些区域提供均等的基本公共服务，以满足这些区域人们在基础教育、公共医疗、社会保障等方面的基本需求，那么主体功能区建设将会遭到这些区域的反对而难以顺利推行。
从现实中看，大部分的限制开发区和禁止开发区属于经济发展较为落后的地区。国家“十一五”规划纲要列出的限制开发区和禁止开发区中多数地区经济发展滞后。例如，限制开发区中的大兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区的经济发展就较为落后。“十一五”规划纲要列出的禁止开发区域包括国家级自然保护区243个、世界文化自然遗产31处、国家重点风景名胜区187个、国家森林公园565个、国家地质公园138个。这些禁止开发区中的多数主要分布在西部经济落后地区，例如，在243个国家级自然保护区中，141个分布在西部地区，占总数的58%；在187个国家重点风景名胜区中，接近一半分布在西部地区，分布在中西部地区的则超过2/3。即使是在东部发达省份，禁止开发区也普遍分布于省内经济相对落后的地区。譬如，在广东11个国家级自然保护区中，除内伶仃岛—福田国家级自然保护区、珠江口中华白海豚国家级自然保护区、像头山国家级自然保护区、惠东港口海龟国家级自然保护区位于经济发达的珠江三角洲外，其他7个均位于广东省内经济相对落后的粤北和粤西地区。
限制开发区和禁止开发区由于经济发展滞后，财政收入较低，在基本公共服务供给方面的形势非常严峻。绝大部分限制开发区和禁止开发区的社会福利事业、医疗卫生、社会保障、基础教育的发展水平落后于全国平均水平。以社会福利事业发展为例，2005年全国县级单位每万人拥有社会福利院床位数为11.87张，发达县区为15.74张；限制开发区为7.96张，仅相当于全国县平均水平的67%，发达地区县级平均水平的51%[4]。
随着主体功能区的推进，限制开发区和禁止开发区的经济发展尤其是工业开发受到限制或者禁止，这些地区的经济发展和财政收入水平本来就难以满足基本公共服务供给的需要，实行限制开发和禁止开发后，无疑使这些地区的基本公共服务供给雪上加霜。如果这些地区没有公共财政的投入和支持，当地居民无法享受到与其他地区大致均等的基本公共服务，那么不仅使他们的生活面临很大困难，而且还使这些地区的功能定位受到很大冲击和扭曲，从而不利于主体功能区的建设。从这个意义上说，基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的重要政策手段，是实现主体功能区的必要条件。在主体功能区建设中，务必要将实现基本公共服务均等化作为一项重点内容。
三、主体功能区建设中实现基本公共服务均等化的途径
主体功能区建设是一个宏观和复杂的问题，在主体功能区建设中推进基本公共服务均等化，同样是一个复杂的问题，涉及多方面的内容，例如财政转移支付、监督机制、地方政府职能转变、地方政府绩效考核机制改革、社会参与和共建等。但从现实看，主体功能区建设中实现基本公共服务均等化的途径与对策应该以财政政策改革为核心，主要包括改革纵向转移支付制度，建立横向转移支付制度，以及建立健全转移支付监督制度等三项内容。
1.建立健全符合基本公共服务均等化要求的财政政策
以财政政策改革作为主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的核心途径，其道理显而易见，基本公共服务均等化能否实现以及在多大程度上实现，关键在于有多少财政资金投入到基本公共服务供给中。正是如此，党中央和国务院非常强调在推进基本公共服务均等化中进行财政政策改革。十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。国务院颁布的《关于编制全国主体功能区规划的意见》明确提出，“以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付”。那么，如何进行财政政策改革，使其符合基本公共服务均等化的要求呢？财政政策改革的核心内容是对转移支付制度进行改革。转移支付制度的改革主要包括两方面内容：一方面是大幅度提高转移支付在财政支出中的比例；另一方面是改革转移支付形式，优化转移支付的结构。
当前的转移支付制度是在1994年分税制改革基础上形成的，其形式包括：一般性转移支付（过渡期转移支付）、税收返还、专项拨款、原体制补助、各项结算补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。在这些转移支付形式中，只有一般性转移支付具有直接的均等化功能，而其他的转移支付形式，尤其是税收返还，不仅起不到均等化作用，反而加剧地区财政的不平等。而在当前的转移支付中，一般性转移支付所占比例较低（约占15%），税收返还和专项转移支付比例过大，分别占35%和30%左右。因此，当前的转移支付形式远远不能满足基本公共服务均等化的要求。对于转移支付形式的改革，应当侧重如下三个方面：
首先，完善一般性转移支付，并大幅度提高一般性转移支付的比例。完善一般性转移支付，一是在全国范围内确定统一的基本公共服务标准，该标准可分为低级、中级、高级三个等级，当然还可以将等级分得更细些。在确定基本公共服务标准的基础上，运用这些标准去衡量不同行政区划（主要以县级为单位）的现有基本公共服务，以确定不同行政区划的基本公共服务水平。然后根据主体功能区划分的要求，制定不同行政区划的渐进式的公共服务等级目标。根据这一目标，统筹规划转移支付的总体规模、具体数额和支付方式。二是完善转移支付的计算方法。目前所采用的“因素法”比“基数法”更科学，但“因素法”所涉及的因素还不够全面，也不尽合理。今后要在充分考虑人口、经济、资源环境协调发展的关系以及主体功能区建设的基础上，科学和全面地确定“评估因素”及其比例，以客观评定当地财力和补偿等级。三是在统筹考虑中央政府财力的基础上，尽可能提高一般性转移支付的比重，其所占比例应当达到50%以上，成为比重最高的转移支付形式。
其次，对现有比较复杂的转移支付形式进行合并和取消，最终形成一般性转移支付和专项转移支付两种形式。形成两种转移支付形式，不仅有助于促进基本公共服务均等化，而且是转移支付制度改革的趋势，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式。取消税收返还是调整转移支付形式的重点内容，因为税收返还所占比例较大，且不具有均等化功能。目前已经具备了取消税收返还的条件，但应采用较为温和的方式，用五年左右的时间来逐步取消这种转移支付形式。在最终形成的两种转移支付形式中，应当以一般性转移支付为主，以专项转移支付为辅，这不仅是多数国家的做法，而且有助于更好地满足基本公共服务均等化的需要。
最后，在加强专项转移支付管理的前提下增设以主体功能区为对象的专项转移支付科目。加强专项转移支付的管理很有必要，因为当前专项转移支付管理不规范，导致了不少“跑部钱进”现象，严重扭曲了专项转移支付的功能。加强专项转移支付的管理，不仅要制定科学的专项转移支付条件和标准，而且还要制定严格的科学论证和审批程序，避免专项转移支付的随意性。此外，应考虑取消专项转移支付的资金配套要求，因为资金配套对贫困地区而言是很难做到的。当然可视不同情况区别对待，对于限制开发区和禁止开发区，应大幅度降低甚至是取消资金配套要求；而对于优化和重点地区，原则上仍可要求地方配套。为更有效地解决主体功能区建设中的基本公共服务均等化问题，可考虑设置以主体功能区为对象的专项转移支付项目，这种专项转移支付重点投向禁止开发区和限制开发区。根据限制开发区域和禁止开发区域的标准财政收支差额、基本公共服务的现状、人口、实施生态环境保护的增支减收等多种因素来确定转移支付系数和转移支付规模。以主体功能区为对象的专项转移支付可以分出两个子项目：一是针对基本公共服务的转移支付；二是针对生态环境补偿的转移支付。在实践中，要认识到这两种转移支付的细微差别，厘清补偿边界，这样才能做到专款专用，提高转移支付资金的使用效率。
2.建立基本公共服务供给的横向转移支付制度
前面谈到的财政转移支付制度改革专指纵向转移支付，即财政资金自中央政府向省、市、县、乡镇政府的转移。纵向转移支付对于缩小限制开发区和禁止开发区的财力差距、实现基本公共服务均等化具有极为重要的作用。但也要充分认识到，中央政府财力紧张，单靠中央财力很难达到均衡各地财力的目标，并且地区财力差距较大，富裕地区具有向贫困地区转移财力的能力。正因为如此，建立横向转移支付制度对于实现主体功能区建设中的基本公共服务均等化将具有不可忽视的作用。横向转移支付也称“兄弟互助式”，是指同级的各地方政府之间的横向财政转移和平衡。当前中国的转移支付制度主要是纵向转移支付，还没有建立横向转移支付，尽管早就存在着“对口支援”这种类似于横向转移支付的做法，但它并不是真正意义的横向转移支付。横向转移支付是一个较为复杂的问题，因此，在建立横向转移支付过程中，要仔细研究和确定转移支付标准、方式、手段等诸多细节内容，同时还要协调好优化开发区、重点开发区（转移支付资金来源方）与限制开发区、禁止开发区（转移支付资金的接受方）的关系。在实际中，还要注意采用渐进推进、分阶段实施的战略，考虑不同地区的意愿和想法，切不可采用行政命令，试图一蹴而就。通过渐进的推进过程，最终建立起以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的转移支付制度。
3.建立健全转移支付的监督制度
监督制度在政府运作过程中的作用不言而喻，对于掌握权力的政府官员而言，如果没有严格的监督制度，就很容易产生权力寻租现象。完善的监督制度对于保障转移支付资金的规范运行、实现基本公共服务均等化目的同样具有重要作用。但迄今为止，我国还没有建立起完善的财政转移支付监督制度。建立健全财政转移支付的监督制度，需重点做好如下三方面：一是把各种现代技术和方法运用到转移支付资金运行全程的监督中，例如，开发出一套远程监督软件，每一级政府及其相关部门都需要安装上这套软件，与上级政府直到中央政府建起远程监督系统。主管部门可以通过该监督系统进行远程的数据采集、传输和处理，并对资金运行中出现的问题及时进行纠正。二是对于擅自挪用转移支付资金的、上级截留或无正当理由应拨未拨付的，以及其他贪污腐败行为，应给予相关责任部门及责任人以严厉的惩处。三是要保障转移支付的公开透明，及时向社会公布相关的信息。公开透明是有效监督的基础，如果运作过程不透明，像一个“黑箱”，是无法进行有效监督的。保障转移支付的公开透明要做到：资金的拨付和使用必须在政府信息平台上（即各级政府的门户网站）实时对公众公开，同时应该开设各种政府信息服务平台（如语音信息平台），使公众能够方便快捷地查询到相关的信息。只有提高转移支付资金的透明度，将转移支付资金使用的动态过程完全置于社会监督之下，才能够使转移支付资金用到实处，提高资金使用效率，促进四大功能区基本公共服务的均等化。
［收稿日期］2008-05-10
标签：主体功能区论文; 转移支付论文; 基本公共服务均等化论文; 地区经济发展论文; 环境保护论文;