生态中心主义和地方主权视角下的政府管理，本文主要内容关键词为：主权论文,视角论文,生态论文,主义论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政理念的演化与政府政策的变迁
现代社会，变化是政府政策的常态。导致政策变化的原因大体可以归为三类：其一，政府管理外部环境的变化，如全球化浪潮对政府的冲击；其二，政府管理遇到了新的问题即其内部环境的变化，如经济危机的发生和生态环境的恶化等；其三，管理理念的更新。在过去的20年间，为了摆脱各自所面临的经济危机，无论是西方发达国家还是像中国和韩国这样的发展中国家，都对自身的政府管理体制进行了不同程度的改革。在这一过程中，僵化的意识形态是政府进行政策校正的最大障碍。
政府内外环境的变化将直接影响着管理理念的更新。那么，朝鲜的政府管理理念会朝着哪个方向演进呢？应当说，南北方政府的目标是一致的，那就是国家的现代化。其差别仅仅在于，当南方为民主化而奋斗时，北方则要同时实现现代化和革命化。自日本帝国主义侵略朝鲜以来，南北方的管理理念都经历了从民族主义（求解放）向现代化（其核心是工业化）的转变。为了加速经济发展，南北双方的权威政府都采取了集权式发展道路。追求经济繁荣与追求民主化，这两种观念上的差异所引发的冲突贯穿了整个工业化时期。
自1992年金泳三的民权政府成立时起，人们普遍认为，南方的民主化目标已经实现。1995年，地方自治运动开始风行全国。但是，如果据此断定南方已经实现了真正的基层民主可能为时尚早。此外，政府还有两个目标尚未实现：一是最终完成南北方的和平统一，二是使生态中心主义成为南北方新的管理理念。生态中心主义概念并不单单指保护环境，它同时也与技术进步和经济繁荣密切相关。
在政策演进方面，南北朝鲜走上了截然不同的道路。北方目前所面临的政策困境是，它是否对其经济政策和制度进行根本性的改革。他们清楚的意识到，改革经济制度即意味着否定自己过去五十年的成就。因而，这一政策困境不仅是意识形态的，也是现实的。70年代初期以前，北方的经济增长一直高于其它社会主义国家。在金日成主席的领导下，北方在建立社会动员制度方面是相当成功的。这一时期的大众主义意识形态与群众运动方式（如千里马运动和青山里模式）成效显著。但是，朝鲜同时也受到了社会动员制度的负面影响。由于所实行的经济制度的内在局限性，指令性计划经济的生产效率急剧下降。“大锅饭”（平均分配）、“铁饭碗”（保障就业）和僵化的党政体制严重阻碍了劳动生产率的发展。实践证明，缺乏竞争机制的制度在经济领域是失败的。然而，在关键性的转折时期，朝鲜没有像中国、苏联和东欧国家那样进行意识形态和制度的变革。面对经济危机，朝鲜在是否改革其经济制度和是否实行对外开放的问题上被置于两难的境地。目前，它已在罗津——先锋地区实行了经济特区政策，并向韩国和西方国家打开了国门。但是，这一经济政策的变化是非常有限的，远远赶不上中国。
韩国的优势在于，它已经“通过工业化实现了现代化”，经济增长和社会发展的态势运转良好。然而，由于受到朝鲜的军事威胁，国家安全也一直被置于国家发展目标的首位。在这个意义上，韩国实行的是“富国强兵”战略。工业化的动力来源于强权——甚至是带有独裁性质的——政府。经济活动受到政府发展计划的严格规范。最终，韩国以牺牲民主、人权、环境保护和社会福利为代价实现了工业化。人均收入超过了1万美元，经济贸易额高达1万亿美元。1997年，韩国成为经济合作与发展组织成员国。韩国的经济成功，确实应该归功于其高效的科层管理制度。追求“规模、效率和速度”协调发展，使南韩从一个发展中国家一跃成为“亚洲四小龙”之一。
附表 两种文明的差别
工业文明 生态文明
目标
工业化与经济增长
生态中心、文化与社会福利
手段
征服自然、规模发展 恢复生态系统、良好环境下
的可持续发展
评价标准经济效率、生活数量
环境与经济发展指标并重
发展水平GNP、大工厂、高速路 名誉、共存与自我奉献
价值观 越大、越高、越多就越好 小即美
人的角色定位
经济人 文化人
消费类型批量生产、规模消费
现实消费
世界定位人举中心主义
生态中心主义
二、超越富国强兵战略
自从人类结成政治共同体开始社会生活以来，管理机构的主要目标就是消除疾病和饥饿威胁。为了达到这一目标，人类建立了各种各样的社会制度。进入20世纪以后，共产主义与资本主义两大社会制度主宰了整个世界。长期以来，这两大对立的制度一直进行着激烈的较量。在经济领域，奉行共产主义的国家实行计划体制，执政党控制着人民和政府的全部经济活动，其基本目标是实现一个平等的无阶级社会。而资本主义阵营则继续把亚当·斯密的自由市场规则奉为圭臬，追求社会的富裕和高消费。在政治领域，共产主义国家实行威权制度基础上的一党制：而民主国家政治制度的基本特征则是多元化，其目的就是要保障不同阶层或阶级的不同利益。
朝鲜半岛也不例外。南北方同样经历了意识形态的激烈对抗和竞争，双方都想争夺自身社会制度的优胜权。由于戈尔巴乔夫的上台及随后苏联的解体，由于邓小平在中国实行了改革开放政策，南北朝鲜之间的平衡似乎被打破了。需要指出的是，韩国的工业化和强权政府本身也有其局限性：首先，单一性的行政管理理念与经济发展目标杜绝了任何其它选择的可能性。例如，环境保护主义者被视为共产主义分子，而加速发展论者对小政府的倡导者则置之不理，“小即美”的行政理念根本无法找到立足之地。其次，由于中央政府制定发展战略而地方政府只能无条件执行，地方居民往往不得不为国家的某一发展战略付出代价。例如，尽管90%的当地居民对《济州岛开发特别法令》表示异议，但该法令还是被议会通过了，因为财政支出是由中央政府部门划拨的。第三，“还政于民”的诺言被一再搁置不理，人民无权参与管理。例如，绿色防护带工程本来是专制体制下的一个颇为成功的政策，但是，由于政策制定过程中缺少广泛的参与，其局限性也是明显的。
在地方享受不到充分自主权的情况下，各个地方的特色很容易被中央政府忽视。而在过去的30年间，地方是不允许有自主权的。中央政府主要关心的是如何提高“生活的数量”。到了80年代中期，韩国开始关注环境污染所带来的危害。国内接连发生了几次大的工厂事故，许多工人患上了各种奇怪的疾病；洛东江遭到化学品的污染；汉城的空气污染达到了世界之最；森林在城市化的名义下遭到吞噬。昔日的锦绣河山不见了。在社会福利方面，韩国在世界上排名第100位，它用于社会福利的财政支出仅占国家财政总支出的2%。传统美德消失了，奢靡之风甚嚣尘上，过度富裕社会所固有的浮士德综合症的各种特征暴露无遗。一句话，韩国不得不吞下工业化所带来的一切苦果。
三、一种选择方案：生态中心主义
人类片面追求经济增长的消极后果之一，便是它反过来破坏了人类赖以生存的生态环境。科学技术是一柄双刃剑：一方面，它给人类带来了健康和幸福，改善了人们的物质生活条件。但另一方面，技术的发展也破坏了自然环境。大规模的生产和消费不再是人类的一种福音。例如，杀虫剂的使用给人类带来了一场绿色革命，但它对生物链的影响同样具有决定性的意义：它带给人类的是“寂静的春天”，也就是说，它将意味着地球生命的死亡。
工业化时代过去了，生态中心主义所要解决的正是工业化时代留给我们的后遗症。在这个意义上说，保护和恢复生态系统已经成为我们今天的首要的议题。文明形态的演进要求管理制度作出积极的回应。
事实上，为了迎接新的文明时代的到来，领导理念、科层制度和政策取向都必须进行相应的变革。笔者认为，生态主义的政策取向实乃南北朝鲜的共同生存之途。因为，在今天，环境自身已经成了最珍贵的经济资源，空气、水和土壤都已不再像古典经济学家所假定的那样是免费的午餐了。
当前的南北朝鲜政府以及未来的联合政府面临着四种政策选择：即(1)像以前的政府一样追求单纯的经济效益；(2)保护生态环境；(3)发展与环保并重：在良好环境下的可持续发展；(4)恢复被污染了的生态系统。
恢复被污染了的生态，同时也包括恢复人类的价值。为什么要强调恢复生态系统的重要性呢？这主要是因为人类的生活标准已从单纯追求生活数量转向了追求生活质量。更重要的是，恢复生态系统是与保持一个国家富强水平的技术发展直接相联系的。也就是说，生态自身不仅可以提高生活的质量，同时还可以带来经济的繁荣。而没有良好的生态环境，经济效益是不可能持久的。人们常常会发现，为恢复某一地方生态环境所付出的代价远远超出了该地的建设费用。韩国每年仅用于森林一项的财政开支大约就需要340亿韩元。只有把保护和恢复生态环境放在首位，经济成就才会有实际的意义。相反，如果政府仍然只是片面追求短期经济效益，生态环境最终将不可避免地会被破坏殆尽。
那么，管理机构的发展方向应该是什么呢？韩国仍然需要用规范的政策来解决市场的失灵问题。韩国的政府机构是以混合经济为基础的，也就是说，它是国家干预与自由市场经济的混合物。在政府与企业关系方面，摆脱国家干预被视为改革的首要目标。小政府理论被认为是恢复经济活力的最有效途径。但是，对于那些大规模的、破坏自然环境的发展模式，强有力的政府干预仍然是非常必要的。
在朝鲜，企业属于国家所有。因此，政府与企业之间理论上并不存在冲突关系。朝鲜的困境在于如何提高制度性的生产效率低下问题，它必须引进激励和竞争机制，改革计划经济体制和群众运动模式。当然，这种改革意味着被传统共产主义者所谴责的资本主义腐朽因素的渗入。不过，为了打破经济危机，朝鲜还是实行了限制性的开放政策。1990年的共同管理条例，以及罗津——先锋特别经济区和图们江开发工程都是其政策变化的明证。
至于如何才能在坚持共产主义的意识形态优势即社会福利和社会公平的条件下促进经济的繁荣，这是朝鲜至今还没能解决的问题。那么，它最终会作何选择呢？答案似乎是：采取中国的经济改革模式，但同时要尽力避免中国改革过程中的负效应：如官僚腐败、通货膨胀、失业、犯罪率上升以及金钱万能论的泛滥等等。中国经济改革的关键因素是在工农业领域引进竞争机制和实行非公有化政策。为了适应市场竞争的需要，行政管理机构正在实行科层制基础上的自身重塑。也就是说，党政机构正在向管理型的科层体制转化。北朝鲜是否会走中国式的道路尚不可知，但可以肯定的是，在合作的时代，它除了采取现实主义的即实事求是的政策路线之外别无选择。朝鲜恢复其经济活力的另一个途径是裁减国家的军事开支和引进外国的资金和技术。也就是说，同韩国一样，朝鲜也必须从强兵战略转向与协作共存的生态中心主义政策。
四、地方主权时代的政府管理
自从自治运动兴起以来，地方政府的角色便需要重新进行定位。政府机构所面临的新问题是，官员们在新的管理环境下应承担什么样的责任。现在更受欢迎的是那种权力更加分散、更具有灵活性和特殊性的自治性管理单位——这些单位则是由有着灵活的组织结构和较高参与程度的基层组织管理着的，而那种高度中央集权的、大一统的组织机构已经不再能够适应多元化的、独立的民权社会时代，更不用说生态中心主义时代了。
韩国的行政管理系统包括三个层次，即中央政府、地方政府和基层政府。一个能干的地方行政长官应该抓重新制定地方的发展规划。传统的韩国强权部门包括建设与交通部、国防部、商业部，而健康与社会福利部、环境部、文化和体育部则相对弱得多。我无意贬低科层制度，但是，在社会经济事务中确实有削弱超强政府作用的必要，其主要途径是还政于民、简化规章制度以及裁减政府项目。政府管理者往往以各种方式与私营领域展开竞争，把财政金融契约与经济管理技术混在一起。事实上，其重心应该更多地放在加强环境领域的政策规范方面，如绿色保护带工程、国家公园和地方政府公园等。
每个地方政府都有其自身的相对优势。多元化的地方特征乃是小城市赖以生存的关键。以江原道地方政府为例。长期以来，大多数的江原人似乎都希望实现工业化。而江原的城镇居民则常常抱怨说，江原道在工业化进程中受到了歧视，他们向往的是工业城和摩天大楼，他们羡慕人口稠密的大都市。
在生态中心主义的时代，情况又是如何呢？江原道已经变成了良好环境下可持续发展的典范。因为在生态中心主义的时代，大工厂、摩天大楼和密集的人口都已不再是繁荣的象征。浓烟滚滚的大工厂意味着生活质量的低劣，摩天大楼代表着城市生存空间的拥挤不堪，而密集的人口则只能意味着饮水困难、住房紧张、令人头痛的垃圾问题和停车场问题。在工业化时代，人们梦想着拥有自己的小汽车。而小汽车数量的增加，则意味着空气中二氧化碳含量的升高，意味着大气污染程度的加重。人们已很难在大城市的夜空中看见星光。一句话，对江原来说，工业化或城市化已经不再是福音。事实表明，江原的优势恰恰在于它清新的空气、优美的自然环境及其独特的文化特征。宁静平和的传统文化就是它的竞争优势。
不幸的是，绝大多数的居民和官员都还没有认识到江原道在总体生活质量上已在韩国独领风骚。他们仍然抱着陈旧的工业化时代的思维模式不放，还在计划建设大规模的工厂区、大高尔夫球场以及大规模的公寓楼房等等。
为什么地方政府仍在追求单纯的生活数量呢？问题首先来自官员们认识上的误区。他们误认为保持地方经济活力的唯一的途径就是建设大工厂、大高尔夫球场和高级公寓。这些当然是良好的经济环境所必需的。在他们看来，要解决农民脱贫乃至整个贫困问题只有使江原工业化。这个结论是相当武断的。事实上，农民贫困的原因并不是因为江原道的工业化水平低，而恰恰在于中央政府片面追求工业化和牺牲农业。更何况，贫困问题本来就是一个历届中央政府始终都没能解决的问题。即使共产主义国家也未必能成功地实现人民的同等富裕！人们总有一种错觉，似乎像庆尚道这样的工业化地区比江原道更富足。这种错觉就是所谓的“视觉的部分失真”，它不是现实的真实反映。
那么，江原道正确的发展道路应该是什么呢？江原政府已于1996年发布了《江原：21世纪展望》的远景规划，值得欣慰的是，该规划强调了发展与环保并重的必要性。江原道能够做到《江原：21世纪展望》所要求的发展与环保并重吗？我对此并不乐观，因为行政管理制度以及官员们的思维方式并没有随着地方自治时代的到来而发生实质性的变化。管理环境已经发生了巨大的变化，而官员们并没有对这种变化作出及时的反应。这种行政现象就是所谓“官僚的无所作为”。而且，决策者也常常向工业化以及工商利益集团屈服。正如斯蒂格勒在谈到“委托政治学”时所说的那样，立法机构常常会成为本来是法律约束对象的企业的俘虏，城市管理者为加速发展论者所左右，而环保主义者的声音则被淹没了。由于受到联合封锁，环境保护的声音很难进入正常的行政管理渠道。例如，江陵市准备在历史文化景点镜浦公园附近建一个高尔夫球场。仅仅为了这种规模发展的需要，数千株《自然环境保护法》严禁砍伐的15-50年的红松便遭到了灭顶之灾，近海海域也因为高尔夫球场大量喷撒的杀虫剂而受到污染。在当今时代，这样大规模地破坏自然环境的行为是不能容忍的。但只有一个叫做“经济公正发展阵线”的民间组织站出来反对建设高尔夫球场。他们认为，用这种办法引进的大量外资很难给当地居民带来实际的经济效益。江陵不应该走周围其它城市那样的工业化发展道路，而应该走保护和恢复生态环境的道路。江陵比较大的优势正在于它的绿色、清洁及其保存完好的文化遗产和自然环境。然而，反对者受到了来自既得利益集团的巨大的压力和一片谴责之声。官僚们本身所固有的惰性、他们对生态中心主义的无知以及对发展战略的曲解，最终导致了“官僚的无所作为”现象的发生。尽管有民间组织的劝阻和反对，江陵还是建起了一个大工业区以及18个历史城市大厅，摩天大楼仍然被视为江陵繁荣昌盛的象征。不仅如此，为了增加所谓的旅游收入，江陵又建了两个高尔夫球场。
地方政府到底应该选取什么样的发展道路？首先，中央政府应当改变其政策导向或领导理念。地方政府没有中央政府的帮助和合作是不可能有所作为的，因为中央政府依然掌握着财政和人事权。所以，如果不改变“富国强兵”的战略性方针政策，地方政府在制定其自身发展规划时就会受到许多限制。其次，地方政府在进行决策时应该充分考虑到地区间的互补和协作。例如江陵与相邻的束草和东海之间就具有互补性。束草市拥有众多的豪华公寓、高尔夫球场、游览胜地和高楼大厦，而东海市则是一个工业和港口城市。如果江陵市能够保护好自己的文化和自然资源，把它变成一个文化和环保城市，并与束草和东海进行统一管理，那么这三座城市就可以变成一个协作发展区。在南北朝鲜统一后，这一协作发展模式还可以扩展到朝鲜的金刚山地区。
五、南北朝鲜统一后的综合行政管理制度与地方政府间的协作管理制度建设
与当代观念或新文明相适应的行政管理理念的更新，应该领先于南北朝鲜的政策变化。领导哲学的更新及相应的政策调整直接影响着朝鲜统一的进程。在今天这样一个生态中心主义时代、一个地方主权时代和一个追求和平的时代，地方政府之间行政管理上的相互协作与它们同中央政府之间的合作同样重要。
我们还不清楚朝鲜半岛将会以什么方式实现统一。但不管它以什么样的方式完成统一进程，统一后的中央政府或联邦政府的首要任务便是设法继续保持南北朝鲜各自的优势。朝鲜的优势是它的社会福利、文化遗产和自然环境保护。与其经济领域的失败相比，朝鲜的计划性行政管理体制在社会福利、文化遗产和自然环境保护方面是相当成功的。相反，韩国混合经济模式在国家工业化方面成绩显著，但这一成就的取得却是以牺牲社会福利、文化和环境保护为代价的。如果实行优势互补，南北朝鲜一定能够把自己建成一个理想国家。这种地区间互补发展的成功典范就是江陵——束草——东海协作发展区。
因此，统一后政府政策的第一个变化，就是要大规模裁减破坏生态环境的军费开支和规模发展开支。也就是说，新朝鲜最终必须放弃过去的富国强兵战略，首先完成由“生活数量型”发展政策向“生活质量型”发展政策的转变。一旦朝鲜走上和平的和生态主义的社会发展轨道，朝鲜半岛就会变成一个具有良好的生态环境、优秀的文化传统、经济繁荣昌盛的福利国家。
未来的中央政府或联邦政府与地方政府都应当为和平与共同繁荣而努力。既然实行了地方自治制度，地方政府之间就有责任进行行政管理方面的分工合作。下面我想以江原道与济州道为个案来说明这种行政管理合作制度建设的未来发展方向：
江原道：“环东海经济圈”工程。作为“环东海经济合作圈”的发起者，江原道组织了韩、中、俄、日跨国省际峰会，跨国四省会议年会的主要议程就是建立商贸和服务社会管理基金。与省际峰会相呼应，环东海各城市也举行了跨国市长会议。1997年，江原道直接参与了年度峰会，并起草和发表了“对马岛自治省宣言”。而且，江原道议会还建议实行南北江原道之间的议会交流。在民间，韩—日十大报纸论坛也于1997年在日本举行。
济州道：和平岛工程。从岛屿的实际情况出发，济州道推动了“世界岛屿节”活动的开展。该活动的主题是要在世界各岛屿之间建立某种行政合作制度。济州道在加强“孤岛之间的联系”活动中充分发挥了自身的优势。该活动的内容之一便是召开“旅游岛屿论坛”，冲绳、巴厘和海南岛都参加了该论坛。论坛的一项主要议程便是相互间开辟直航线路。
济州道为未来朝鲜的统一提供了什么启示呢？把济州道建设成一个和平岛的思想为南北朝鲜地方政府的政策变化指明了方向：即化仇恨为包容，把工业文明理念转化为生态中心主义哲学，在大陆与岛屿之间、民族与民族之间、男人与女人之间以及人与自然之间缔造和平。