行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府，本文主要内容关键词为：政府论文,制度改革论文,行政审批论文,碎片论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2013)05-0021-05
自2001年我国行政审批制度改革全面启动以来，国务院已先后六批取消和调整行政审批项目。尽管以放松管制、让位市场为主旨的改革一直在推进，但改革所带来的效率提升却并未与公众的经验性感受形成一致。可能的原因，一方面，六轮清理之后，中央级的审批项目还有一千多项，地方级的则接近两万项，数字仍蔚为大观。而且由于清理的同时，通过部门立法程序以及行政规则制定程序又在不断新增或变相新增审批项目，实际的数字就更难统计。这种审批的“批发式减少，零售式增加”的格局，反映出改革过程中政府与市场两股力量博弈的复杂性。另一方面，立足于单一审批事项之效率而非操刀行业整体审批之流程的改革，并没有根治市场准入的多环节、高门槛问题。特别是在当前改革所聚焦的基本建设项目领域，程序冗繁所带来的低效率可谓是急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除，去而复来。实务部门的统计是，走完计划、规划、国土、建设、环保、消防、人防、交通、园林、工商等各审查流程，至少涉及10个审批部门31个行政审批事项，累加的法定总审批用时495个工作日，累加的承诺总审批用时278个工作日。一个项目从审批启动到开工建设持续两三年，仍属家常便饭。
上述两个问题的解决，都需要整体政府的制度设计。行业准入往往是一个复合许可的过程，是建立在多个部门多个许可基础上的联合，而不同许可背后，则代表了不同的法律管制目标，并可能渗入不同的部门设租利益。因而，在审批权运行领域，所谓政府与市场之间的博弈，事实上可以分解为政府与其工作部门以及代表政府的部门与市场之间的力量博弈，在这组关系中，处于两级的政府和市场对改革的目标是一致的，而部门则不然。对此，需要通过政府协同的政策制定和持续的改革动力以跨越中间的沟壑。而对部门单一许可体制朝着行业复合许可体制的调和，则构成了改革的主要载体和制度设计的主要方面。当前，地方上正在陆续展开的“一级政府权限内行业的联合审批”的改革实践及其制度历程，为我们提供了一个观察上述命题的样本。
一、碎片政府下部门审批体制的弊端
当行业准入被分解为若干个独立许可过程，在缺乏有效协调的情况下，就可能造成不同部门间管制目标和审批标准之间的互相冲突，以及相对人进入市场的高成本、低效率。
(一)管制矛盾与职能割据
部门分治下的行政许可实施体制，其实质是审批事权条状分割于各职能局委。行政审批的事项、条件和程序的设定，属于各单行行政法律规范，而通过法律规范所赋予的许可实施权，则形成了许可机关广阔的政策裁量(policy discretion)。此时，部门行政法基于不同管制目标而创设的管制机关，基于各自的政策考量和利益权衡所作出的审批决定，在优先序列上并无高低之分，当他们作用于同一申请对象时，就可能产生矛盾和不一致。例如，对建筑物及其利用，规划的管制目标是土地和空间利用，环保的管制目标是环境生态，节能的管制目标是能源利用，消防的管制目标是防火安全，而文物部门的管制目标则是文化保护。统合所有的管制目标是可能的，但协调各个部门的政策裁量却是困难的。
例如，历史建筑的文化价值与现代功能之间的管制矛盾是长期以来制约旧城改造、历史街区保护、背街小巷整治等城市建设项目审批的难题。历史建筑在无法满足严格的消防审批条件时，能否用次优的防火保障方案来替代？规划部门与消防部门各执一词。而在另一古桥大修项目的审批中，基于文物保护应当修旧如旧，抑或基于通航需求应当修旧如新，文物部门与交通部门则吵得不可开交。这背后，实际上意味着需要在城市发展的全局意义上对建筑利用的经济、文化、安全等不同价值作调和与排序。某种意义上，也反映出政府驾驭一个快速而又健康的城市化进程的能力。但部门分治的许可实施体制，则将一切可能调和的价值等量齐观，由此造成审批过程或者处于久拖不决的部门拉锯战中，或者出现强势部门主导下的决策失偏。
而审批事项的管辖重叠或管辖“真空”，虽无关管制目标的调和，却更是部门利益影响下审批职能割据的典型。长期以来，“建设工程项目方案设计”的审批权归属城建部门还是规划部门，“交通工程设计方案”的初审权属于发改委还是交通部门，双方据理力争，互不相让。从各持的主张来看，两者依据的都是授权相对模糊的组织法规范，在法律上，也可以通过统一的裁量解释予以协调。但由于发改委“垄断”了土地指标，而交通部门则把持着国家补贴，同样一个交通项目，申请人向发改委申请初审，就影响其向交通部获取补助，反之亦然。当审批权配置与部门设租、资源分配结合在一起，行政审批就演变成公众眼中一个又一个独立的衙门以及他们前面需要跨越的高高的门槛，受之影响的除了疲于应付的许可申请人，还有公共资源分配的整体效率。
(二)标准冲突与程序迷障
管制矛盾与缺乏协作直接导致了管制手段和程序的冲突。在审批领域，表现为一幅各机关标准林立、条件丛生、程序冗繁、互为掣肘的图景。在法律上，行政许可的设定和实施，依赖于一个自上而下的规范体系，下位规范通过不断解释和细化上位规范所设定的审批条件和标准，从而使得处于执法末端的审批官员能够明确、清晰地获得操作指引。由此，形成了不同机关在实施许可和审批的过程中各自独立的规范体系。在缺乏整合、汇编、清理形成一个统一的法制体系的情况下，这些基于不同目的而制定的规范之间互相矛盾、冲突的情形便比比皆是。
例如，为了促进风景旅游城市发展，某市2004年修正的《城市绿化管理条例》要求市人民政府应当制定高于国家规定的城市绿化总体目标，并规定：一般工厂的绿地率不得低于20%；化工、印染等排放有毒有害物质的工厂绿地率不得低于30%。而为了加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，国土资源部于2008年制定的《工业项目建设用地控制指标》则规定：工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。两个规范对同一审批事项不同审批标准之间的冲突，造成了该市国土部门和绿化部门在工业项目的审批中对绿地率指标的控制各持己见，而建设单位则更是感到无所适从。类似的例子举不胜举，消防登高带能否占用城市道路，消防部门的文件说能，城管部门的规定说不能；满足了卫生部门的医院洁净率指标，却通不过消防验收的材料耐火性标准等等，不一而足。
审批机关之间“依法打架”的现象，不仅表现在实体审查标准之间的冲突，而且也表现为环节、程序之间的互为前置、循环往复。一个典型的例子是，某企业在申请工商营业执照时，工商局以《建设项目环境保护管理条例》为依据要求提供环境影响评价文件，当企业向环保局申请环境影响评价时，按当地《企业投资项目备案办法》要求需提供项目备案文件，而当企业转而履行项目备案程序时，发改委又要求提供工商营业执照。由此，相对人仿佛掉入了一个环环相扣的“程序迷宫”里，找不到入口与出口。还有长期存在的争论包括，商事登记领域应当实行先照后证还是先证后照，节能评估应在项目可行性研究报告审批之前还是应在项目设计方案审批之后，等等，不胜枚举。
(三)信息孤岛与准入中断
审批机关各自为政的组织运作和政策裁量，相互独立的管制目标与规范体系，形成了横向部门之间相对封闭的审批办理流程和业务网络系统，这些系统大多在垂直的层级体系内建设营运，有着各自的形式和符号，并且架构和标准各异。审批部门间信息不能有效共享形成的“数字鸿沟”、“信息孤岛”问题，成为制约整体审批效率提高和电子政务发展的障碍。例如，新设立企业向工商部门申请《名称预先核准通知书》，是商事登记的前置必经程序，也是其后办理营业执照及组织机构代码证、税务登记、银行验资等程序以及其他审批事项的基础文书。作为一种重要的事前管制手段，行政审批也是行政机关信息收集的最大来源，而信息构成了现代行政的“燃料”。正如工商部门所“垄断”的企业法人基础信息，若在金融、税务、海关、公安等其他部门的审批过程中共享，则相对人在整个商事登记环节就无需重复提交类似文书，也无需等待各个部门向工商部门再核实信息，甚至不用重复填写有的时候是6至10遍企业基本信息。信息共享避免了重复的信息收集过程，同样也是减少了整个商事准入制度的成本，其效率意义，不证自明。
各自为政的部门式审批体制，也造成了相对人在市场准入的过程中信息获取的片段化，不同部门各有各的标准，各有各的流程，在选址、签订租约、装修、行将开业等市场准入的不同阶段，先后横亘在申请人面前。这种“拜码头”、“跨横栏”式的准入过程，一旦出现其中一个审批事项无法满足条件，则可能造成整个准入过程的中断，带来的后果不仅是前期投资浪费，相对人权益受损，更是政府公信力的缺失。“不都是政府吗，为什么前后说法不一样？”2010年，某市一个大型洗浴场，在行将开业时被迫停业，原因就在于企业履行了所有审批程序之后，最后一项消防审批程序无法满足条件，令企业不满乃至上访的理由是：这么多家部门都有不同的规范和标准，政府能否在一开始就清楚明白告知投资者所有的标准和要求以及需要办理的各种证照批文？
二、整体政府下行业联合审批的实践
为了克服部门式审批体制所导致的行业准入过程的碎片化，我们需要一个超越层级和部门功能分工，以解决人民问题、为公众提供整合性公共服务为核心的政府，这一制度进路就是整体型政府的理论模型。英国学者佩里·希克斯是这一领域的先驱者，他提出的整体型政府理论不仅为晚近西方的政府改革实践所接受，而且也为我国学界所广为引介。佩里·希克斯认为，整体型政府的构建，包括组织基础、科技基础和人力基础，即建立整合型的行政组织、运用信息技术形成网上治理模式以及重塑行政文化以建立一支主动型公务员队伍。
行政审批领域有着强烈而迫切的整合部门权力的改革需求，这种需求的真正动力则是源于市场经济的发展需要最大程度地破除行业准入壁垒。近年来，各地政务中心如雨后春笋般组建，并不断伴随着“职能集中与到位”的整合；相对集中审批权、联合审批、并联审批、交叉审批、一体化审批、一窗式办理、集中会商会审等各种制度纷纷出笼，浦之以网上审批平台的普及性应用。应当说，朝着政府一体、部门联合的制度建设构成了改革的主要方向。通过对各地改革内容之共通元素的提炼，我们认为，朝着“一级政府权限内行业的联合审批”的制度实践，构成了迄今为止特定行政任务取向下一个完整的整体政府模型，它以政务中心为整合型行政组织基础，以行业审批指南为规范基础，以网上联合审批平台为科技基础，而公务员价值的重塑则是整个制度运行的文化基础。
图1 行政审批领域的整体政府模型
(一)组织基础：政务中心模式的成熟
政务中心是行政审批制度改革最大的制度创新，其目的就是通过一个部门间横向协调的组织平台将不同部门的审批事项集中起来统一办理、联合办理，从而为公众提供“一站式”的审批服务。至2010年，全国31个省已设立综合服务中心2842个，其中，省级10个，市地级356个，县级2476个。这项早年零星兴起于江浙地区的改革，经历了从物理上的空间集中到化学上的权力整合的发展历程，这是一个因应实践同时又不断被实践修正的成熟过程。
首先是机构地位的明确。这么多职能部门集中办公，要有一个得力的管理协调机构，“但是谁又愿意到一个地位不明的新单位去呢？” 1999年政务中心在浙江金华的首次试水，改革仅持续了一百天即告失败，原因正是横向协调机构在当前我国行政体制中的尴尬与不适应。在行政隶属上，有的中心归口招商局，有的归发改委，有的归纪检监察部门，也有的隶属政府办公室或法制部门，人员既有行政编制，也有事业编制。机构地位的不明确影响了其职能的履行。对此，一些地方正在通过立法明确中心作为政府派出机构、代表政府进行协调的地位。特别是2011年中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》出台后，中心的行政机构地位得以确认，人员编制有了政策保障。改革的方向实际上是进一步巩固政务中心作为政府之下跨部门的横向协调组织的专门地位。
其次是机构职能的归并。要将原来条状分割于各职能局委的审批权集中到一个平台，在权力整合上面临的困难可想而知。以往政务中心被长期戏谑为“收发室”，背后就是职能归并的不到位。进驻的审批事项，“去瘦留肥”，明进暗不进；或者授权不到位，窗口仅有收件功能，办理仍需后台流转；进驻人员业务骨干比例低，等等。2007年前后，同样是兴起于江浙的“两集中、两到位”改革，开始操刀中心审批职能的整合问题。即各部门将审批权打包授权至一个处室，各处室统一集中至政务中心，由中心对审批事项实行组织管理、监督协调和服务指导，并对进驻中心的各部门人员实施考核、奖惩。这一职能归并为中心有可能成为各个部门审批权力的整合机构打下了组织基础。
最后，随着中心地位的提高，建章立制工作的展开，其作为一个专门机构的文化认同也在不断加强。跨部门横向协调组织在我国的行政实践中，往往具有临时性、松散性、非正式性，而行政级别决定协调效力的官僚文化也构成了制度发展的制约。但在市场经济和服务型政府的经济和政治压力下，尤其是通过承担历轮审改工作，各级政务中心的一体化运作和协调效力大大提高。
(二)规范基础：行业审批指南的编制
佩里·希克斯的整体政府理论并没有关注到不同部门间法律规范的冲突问题，而我们发现，在行政审批领域，不同部门间规范和标准的冲突构成了审批权集中行使的最大障碍。对佩里·希克斯理论模型的修正，也说明取决于特定行政任务的整体政府改革，其方案设计也应是多元的、个性的、因地制宜的。如何协调不同部门审批标准的冲突，打通不同部门审批环节的设置，真正实现联合审批，一站式服务，成为摆在职能归并之后欲有所作为的协调机构面前的一道难题。突围的方向，是换位思考：从相对人的角度，能否将行业准入的各项审批条件、标准、流程进行整合、汇编、清理，统一各个机关的政策裁量，并一次性告知相对人全部信息？这一理念的践行，集中体现在当前一些地方政务中心正在试点的“行业审批办理指南”的编制和公布上。
从各地的实践来看，这种集合了行业准入的一揽子审查标准和全流程办理环节的服务指南已被运用至餐饮、旅馆、文化娱乐、汽车修理、再生资源回收等部分关系民生的热点行业。以宁波市文化娱乐业(歌舞厅、迪吧厅、卡拉OK等经营场所)设立办理指南为例。在内容上，它依次分成“申请导览—重要提示—提出申请—审查受理—实质性审查、场地勘察公示和听证(筹建阶段)—验收阶段—决定—送达—申请表格(样式)—附录(所涉法律法规及行业规范摘要)”十个部分。每一部分分别从审批机关与申请人角度列明了申请条件、材料目录、表格示例、审查标准、注意事项、联合办理流程、各环节办理时限以及双方责任等九个要素，详细明确说明申请人从形成经营意愿到办理全部证照的全过程。如申请导览部分列举了行业准入需要获得的诸如《娱乐经营许可证》、《卫生许可证》等全部证照的名称。重要提示部分则重点列举了满足所有证照需要符合的必要条件，如场所位于市区的面积应达500平方米以上，距离学校、医院不得少于50米，不得设在建筑物地下一层以下及居民住宅区内，室内污染物应达具体排放标准，搭建隔层应取得规划部门批准并经房屋质量技术检测合格等等。而实质性审查阶段，则指明：在材料共享的基础上由各审批部门先进行书面实质审查，后由文化部门牵头组织各部门联合进行现场勘查，最后由文化部门统一汇总办理意见后通知申请人等等。
这一统合不同部门规范的指南，对于构建一体化审批的意义不言而喻：一是形成了统一的审批标准，并通过协调适用、选择适用等法律汇编技术规避不合法不合理的审查基准；二是压缩了各机关的裁量空间，彻底细化量化审批的资格条件和申报材料；三是打通了行业准入的全流程，将政府纳入一个贯通的行政程序之中；四是提高了政府服务能力，指南中“重要说明”、“重要提示”、“常见问题”等内容，事实上是将审批部门积累的信息和经验与申请人共享，从而帮助其最大程度规避市场风险。
(三)科技基础：网上联合审批平台的应用
一方面，改革者们也深知仅仅停留于将所有审批部门物理集中于一个办公大厅并不能在实质上整合政府的业务形式，各个部门仍然在相对独立的时间和空间范围内完成申请人材料的审查。另一方面，将分散于各个部门的审批权集中至一级政府的平台上行使，这种权力的结构性调整也催生了部门间信息充分共享和流程一体化的需求。而现代信息技术的运用与电子政务的发展，最大的贡献就在于突破了传统行政办公模式在时间和空间上的限制。
目前建设和开发网上联合审批平台正在全国的政务中心推广，各地致力于将原来分属于不同部门的业务信息系统进行整合，建成一个统一的审批受理平台、统一的项目信息库、统一的项目审批管理、统一的信息交换平台、统一的对外交流平台于一体的网上审批系统。在调研中我们看到，一项申请材料一旦录入统一的网上审批平台，即生成唯一识别编号，各个审批机关可以在同一份材料上直接生成审查意见，并通过实时办公系统实现在部门间的转呈流转。这一网络治理平台的运用，为上述行业联合审批机制的实现提供了操作的技术基础，而且，也成为推动电子政务从门户网站阶段跨越到互联平台时代的突破口和主阵地。
三、顾客导向的政府职能转型
现代行政的部门主义模型(functional model)虽然以分权理论和禁止他事考虑原则为基础，但面对日益复杂和多元的行政任务，尤其是跨部门、复合性行政事务的递增，而面临改革。上世纪90年代末兴起于西方国家的“整体政府”革新事实上正是在这一背景下对部门基础上的传统官僚体制的一场修正运动。从西方实践来看，整体型政府的核心是各种横向、纵向的协调机制，目的在于增进部门间政策的融合，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。我国行政审批领域以“一级政府权限内的行业的联合审批”为载体的整体型政府实践，其理念是从公共服务的顾客导向出发，从“政府管制，百姓服从”变成“社会需要，政府服务”，这对于促进政府职能转型，建设服务政府，有着重要的意义。
(一)可预期政府
首先，将审批权相对集中至一级政府权限内行使，实现了审批标准在一定市域范围内的相对统一。一方面，使政府审批职能部门及其工作人员实施行政审批有了共同的行为准则；另一方面，标准清晰准确、详尽细致地描述获取证照批文的具体条件及其运作规范，使相对人获得了明确而具体的政策预期。
对不同部门审批流程的整合，则解决了“信息碎片化”问题，将行业准入的规划、产业政策、城市管理、环保、消防、卫生、治安等方面的一揽子资格条件“一网打尽”，使得整个审批流程在申请人面前变得一体、透明、贯穿、可预见。这不仅大大降低了相对人的准入成本，防止准入过程的“突然中断”，而且也解决了“信息不对称”问题。申请人拥有了和行政审批部门及其工作人员同等的信息或信息获取渠道，也就拥有了对审批实施机关及其工作人员执法是否公正、公平、高效的评判“尺规”。
(二)高效能政府
行业联合审批标准的编制和公布，以及协调机构的有效运作，辅之以网上审批平台的应用，大幅提高了审批效率。体现在一是变“多部门受理为一个窗口受理”，审批流程进一步简化。由行业主管部门窗口统一受理申请，再通过内部流转给相关部门进行具体审核，并将多部门审核结果一次性告知申请人，把申请人多头审批真正转化为政府内部程序。二是变“多环节为一环节”，审批环节进一步精简。通过“现场核验、公示、听证和作出筹建意见合并”、“竣工验收、进行整改、开业前检查和作出审批决定合并”等，并由行业主管部门牵头进行联合踏勘，将多阶段部门程序转变为一体化政府流程。三是变“多表制为一表制”，申报材料进一步整合，减少了信息收集的成本。四是“变串联审批为并联审批”，审批时限进一步缩短。例如，试点地区文化娱乐业准入从原各审批部门分头办理需要的100个承诺工作日减少为20个实际工作日。
行政效能的提高还体现在，与以往各个部门自行落实整改方案、对违反审批标准的申请人采取各自独立的执法措施相比，实行联合审批后，政府能够综合运用各个部门的监管手段，并形成对申请人负担最低的政策组合，从而达成行政目标。
(三)结果导向的政府
从一张准生证的办理，各地计生政策的不统一导致大量人户分离的办证人处处盖章，来回奔波，少则一月，多则数月；到一款网络游戏的发行，文化部、新闻出版署、广电总局关于“魔兽世界”应当归类于网络游戏服务还是网络出版行为的审批权限之争导致迟迟不能上线；再到一个新兴行业的培育，江南一带借势生态旅游蓬勃发展的农家客栈，因为治安、消防、卫生各种审批标准难以一一满足，造成发展的阻滞。所谓“神仙打架，凡人遭殃”，部门主义的审批体制，各行其是的官僚行政，是受立法的驱使、为了机构的便利、对行政拨款的负责而组织起来的，而非受需求的驱使，为顾客的便利，对公众的负责而组织起来的。
行政审批既是基于公共利益的监管手段，更是为了大众福祉的公共服务，必须将行政审批服务的提供模式建立在公众需求、市场导向的基础之上。对于申请人来说，他需要的是透明一贯的信息，而不是支离破碎的各种表格和审查，他需要的是尽快解除禁止获得行为的自由，而不是部门间的推诿扯皮甚至争权夺利。相对集中行政审批制度的发展以及政务中心模式的成熟，正是从审批服务的公众需求出发，以便利办证、规范准入的结果为导向，将部门协调的成本内化为政府内部的程序。
(四)文化改变的政府
最后，行政审批领域的整体政府改革，也是一个法治政府理念、服务型政府理念渗透的过程。
随着各地政务中心的发展，协调职能也是一种专门的职能，越来越为实务官员们所接受和认同。尽管平级协调在一些特殊审批事项上还存在困难，但经过日常性的协调会及各种形式的联合会商会审机制的磨合，不同部门的审批工作人员组成了一个集体决策小组的思维模式和行为习惯却正在养成。在中心运作的过程中，利用各种法律解释以及沟通谈判方法来达成部门一致的协调技术也在逐渐娴熟，而贯穿于各类协调会纪要文件的核心词语则是“为了便利申请人”、“为了解决公众关心的热点问题”、“为了营造良好的投资环境”、“为了培育新兴的市场”等问题导向的服务理念。政务中心柜台式的办公模式，本身就改变了过去政府官员高高在上的管理者形象，而详细明确的服务标准，以及投诉受理机制及顾客评议制度的建立，也是体现了政府文化从管制者文化到服务者文化的转变。
整体型政府理论在我国政府改革实践中的应用，多用于论证大部制改革，但事实上，大部制改革只是整体型政府构建的配套改革。建立在行政分权和禁止他事考虑原则上的部门专业分工体制是不可能消除的，整体政府的核心应当是更加灵活、有效并适应不同特征的公共服务提供模式的跨部门协调或集中机制。大部制改革的步伐则将有利于各种协调机制的运行更加顺畅。本文的研究为整体政府的理论模型提供了一个具体行政领域的样本，对于我国新一轮行政审批制度改革的推进，有着先进性和可复制性。