制度安排与地方应对：民国时期公有款产清理研究——以南康戴善堂案为例，本文主要内容关键词为：南康论文,为例论文,民国时期论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K26（256）文献标识码：A文章编号：1000-579（2007）04-0088-06
从20世纪30年代中后期起，国民党统治区存在一种叫作县有公学款产清理委员会的组织（本文简称为公产会）①。这种组织缘何设立？在其存续期间进行了哪些活动？有哪些力量被卷入这些活动中？作为一种制度安排，成效究竟如何？它对地方社会有何影响？而后者又是如何应对的？由于种种原因，学界对此关注不够。笔者在网上以“公有款产管理委员会”为关键词百度搜索，所得相关网页146篇，除去些近似词语外，大多为浙江、广东等地县市档案馆对所藏档案进行整理而公布的卷宗目录，未见有相关研究成果。就管见所及，倒是在江西省内，对这一问题有所涉及，如肖如平在对民国时期江西保学的研究中，从经费筹措的角度论及了公有款产委员会[1]（P30-32）；谢宏维在对江西万载土客矛盾的研究中，也展现了民国时期公有款产委员会强行提拨民间私产的一些活动。[2]（P142-143）但是他们关注的焦点并非清理公有款产本身，这就为本文留下了进一步探讨的空间。本文试图以南康县档案馆所藏资料为文本，通过相关个案的分析，对其由来、活动及影响进行展示，并进而考察国家政权与地方社会之间的互动以及这种互动与社会变迁的关系。
一、公产会概况
20世纪30年代初，南京国民政府为了清除共产党的影响，发展乡村教育，巩固基层统治，重新整合地方社会，在保甲制度的基础上创设了保学。保学是采用政教合一的方式，运用保甲组织和力量所实施的一种教育。它按保设学，以全保民众为施教对象，以整个保的社会为施教范围，以本保的经费办本保的教育。而推行保学的经费来源之一，即为提拨本保公学款产，由此清查、管理公学款产的组织也应运而生。
公款公产是指寺、庙、观、祠、社、馆、公所、局帮绝产及其他团体的款产；学款学产是指文会、书院、采芹、膏伙、宾兴、伏马田、学田、学租、学产、书田以及其它与教育有关的款产。[3] 江西省各县都有不少的公学款产，这些财产的归属状况极为复杂，但大都用于公益、风俗事项及接济贫寒等公用。这种款产积聚既久，其经营流转也随之复杂：被操纵者有之，被侵吞者有之，被瓜分者有之。地方士绅对公学款产，恣意把持，任情侵蚀，名义上虽还是公有的款产，实际上却大多已成为了一部分私人的特种收入。如资料说：
……原有公款公产，历为少数人把持鲸蚕，或作不正当之消耗，似此有用之款产，供无益之中饱虚糜，以款产言，实为可惜；以事体言，更属法所不容。[4]
在当政者看来，既然经费必须向地方筹集，如果有公学款产而不能加以整理利用，反而另外向地方摊派以致增加百姓的负担，显然既不经济又不合理。因而在1936年，江西省颁发了《江西省各县清查地方公款公产暂行办法》，要求各保对公学款产进行清理，具体规定了如何清查和提拨：
一、重新丈量学田、学产，重订租金，对于被私人占有的，重新收回，用于办保学。二、各姓祠产、会馆款产和寺庙财产的60％为保学经费。[5]（P232）
同时要求各县遵照规定组织“地方清查公款公产委员会”，会同地方公正士绅商量清理手续，同时必须大力宣传清查公学款产的必要和用途，使地方上不致于发生误会、隐瞒不报等情形。假如有土劣把持，拒不接受清查，而农民又因畏惧不敢报告时，可采用告密办法，将公学款产的名称、数量及经管人，报告地方清查款产委员会查实，呈报县政府用强制力量依法提拨。
南康县于1939年9月开始成立县有公学款产清理委员会，成员有委员七人。第一次委员会议确定了工作分配、委员选举并造具经费预算。次年6月，颁发了《南康县县有公学款产清理委员会组织规程》及《南康县县有公学款产清理办法》，前者规定其任务为：
一、清理全县公款公产。二、绘具县有公产图形。三、调查承耕县有公产人姓名及住址。四、清理历年积欠并调查县有公学款产收入积弊。五、调查全县公有荒山荒地。[6]
而后者则筹划了如何具体操作：
清理公学款由县政府通令各区乡镇长及保甲长、各保学校长，协同本会调查组按乡清查；清查后如仍有佃人瞒报被人举发者，一经查实，除调耕外，并呈报县政府以侵占公学款产惩办；凡有瞒报者被举发人告发因而查出者，按其举发田地利息价值，以百分之三十为奖励金，但以一年为限；清理公学款产绘具图形后，由本会全体委员按乡复查，以资慎重；清理公学款产时如遇有历年积欠者，应限期收清。若再延欠，除调耕外，并呈报县政府押缴。[7]
有意思的是，上述规程和办法上报到江西省第四区行政督察专员公署备案时，遭到上司训斥：
查该县原呈县有公学款产清理办法及组织规程等件，内容殊嫌空泛……姑予备查，仍应再饬遵照本省各县清查地方公款公产暂行办法之规定切实办理，一俟清查完峻后，即将清查结果分别款产性质，详为列表具报以备查核。[8]
而后来的实践也证明上司的担忧并非没有道理：实际操作中由于规程和办法“内容空泛”，在遇到很多问题时应变不力，产生了大量的纠纷。
二、清理公产——以戴善堂案为例
按照江西省统一部署，公产会既已成立，即着手开始工作。前述五项任务中，有两项在实际操作中招致纠纷不断：一是清查并提拨公学款产，一是清理积欠②，其中阻力最大者当属清查并提拨公学款产。清查之初即颇费周折，成效甚微。当时计划自1939年9月起，至1940年10月清查完毕，但在具体实施过程中时间有所延长，历时年余，始告完竣，而要将其提拨归公，则迁延经年未决。各地民众对于公学款产或有所惧而不敢报，或有所虑而不欲报，或有所图而不愿报，遂使清理工作无从下手。嗣后经政府多次严令，公款学产的清理才有所进展。如1942年9月发布的《江西省南康县公有财产清理委员会布告》（清字34号）除了一再向公众解释公产会的合法性与宗旨外，严令各地公有款产经管人在规定期限内上报，以便根据实际情况加以提拨归公。若有故意隐瞒，逾期不报而被查出，或据密报而查清属实者，则该项款产全数提拨归公，经管人应受隐匿鲸吞处分，而密报者则给予奖励。此外，同时发布的《南康县政府命令》要求各地清理公有财产时力求彻底。对于已查出的公有款产，县公有财产清理委员会立即分别派人前往征收，而各区区长、指导员则应协同办理。若遇有刁顽违延等情形，则授权准予将该经管人“拘案押缴”。至于各大姓族仍有公众款产而未据报核，应将经管人“传案办理”。若有蓄意隐匿抗不举报者，也一并准予“拘解讯办”。但公学款产归属及其经营流转状况既然复杂，清理过程中涉及到各方利益，也就不可避免地出现了各种纠纷，甚至于对簿公堂。而在告密这一环节，既有出于公心者，也有挟嫌诬报者。以戴善堂案为例：
“戴善堂盗买公产案”发生于南康县佑朝乡（现为镜坝乡）第一保桐木村。所涉田产面积仅十余石，数量并不多，但笔者在南康县档案馆所藏民国档案中却见其自成一卷宗，自告发至对簿南康县法院，前后历时七个多月，所涉人物众多，在当时影响很大。
涉案田产原主戴宗德本来是广东南雄人，后过继给在南雄经商的戴本莲并随之迁移至戴本莲老家南康县佑朝乡定居。但是由于并非同宗，在当地家族中并没有地位，备受排挤。民国11年8月，戴本莲去世，族人对戴宗德嗣子身份不予承认而不让其父在祠堂出丧。本莲妻陈氏想要确立戴宗德嗣子身份，被迫表示愿膳出田地十一石给祠堂，以备春秋祭祀及修整之用，作为族人同意出丧的交换条件。后来，祠堂年久倾倒，急需修整，戴宗德主张将其膳出之田估价变卖，以兑现当初承诺。经族人协商后，卖价定为法币一千四百五十元整，但因族中有钱者并不多，一时无人承买。此时族人想到了在大余游仙经商的戴善堂，遂派戴宗德等人赴大余召其返家承买。一众人等回家以后，合族商议决定由戴善堂购买，以免业权更改姓氏。双方于是缔结了买卖契约，戴宗德等其他族人均在上面署名捺印以示并无异议。只是这宗买卖事出无备，连族中公认富足的戴善堂也一时无法凑集足够的现金，仍欠田价八百元整。而后来或许是不愿，或许是不能，戴善堂到了该年底仍未全部缴清，族人渐渐由稍有不满至于议论纷纷，于是由戴宗德之子戴定忠代笔，就事件始末写下“言明字”一份交与族人收执，于是此事遂告一段落。
民国35年4月，正值全县各地清理公学款产紧锣密鼓进行之际，赖学忠、蔡明元、廖礼三人向南康政务督检团第一组具呈告发：
本保土豪戴善堂，其人狡猾，横行乡里，见利妄为……乘政府明令凡有寺产公产祠堂提归公有之际，该戴善堂籍此机会勾串盗买，据为私有。似此欺瞒政府，吞没公产，实为不法已极。查此项祠产应在提归公有之例，何得任其个人肥饱私囊，乘机化名盗买。
或许是由于以往素有嫌隙，具呈三人不仅对此事予以揭发，还极尽人身攻击之能事，但我们在呈中还是能看到些许真实的原因：
……政府现有明令，凡各保应筹备田产五十亩以作保学基金，巩固常年经费，俾兴学校培植人才之用，法良意美。该戴善堂盗买之祠产，当在得充保学之例毫无疑义。[9]
根据当时南康县政府训令的规定，教育经费的筹集，除了开展清理公款、公产，按成提拨充为教育基金，彻底整理原有学款、学产外，提拨公款、公产后教育经费仍然不足的乡镇，必须按照富力（田亩）分担办法摊派至各户，每保应筹集田产五十亩充作保学基金。为了减轻摊派到自己头上的富力分担，检举公产不失为一种可行办法，于是一时举发者甚众，更何况还有为数不少的褒奖。
督检团第一组组长赵达三收到检举盗买公产案后，即将戴善堂、戴定忠，及该项田产以前的承耕人蔡美清、赖元顺等传集讯明，认为事实与所检举基本相符。但是对于该种情形能否构成公产，可否提充保学基金不敢擅自作主，遂将原呈及所录口供一并上报县长高清岳（时兼公产会主任委员）定夺。高于是令饬佑朝乡公所查明盗买人姓名及时间与买价上报。而就在同一天，赖学忠等三人再次分别向赵达三与高清岳具呈告发：
（戴善堂）正设法另造假契据，以图瞒骗，若不从严拘案惩办，将来效尤必众，兹为本保教育前途计，是以不揣冒昧，用敢直陈恳请钧长察核，准予迅拘戴善堂到案法办，勒令交出历年所存田利谷，将所立盗买公产契约批毁，另立提拨字据以充保学基金。[10]
接报后公产会决定并案办理，令饬佑朝乡公所通知戴善堂将所买田产契约缴交至县政府查验。
戴善堂此时也不再保持沉默，联合其家族中颇有势力的八人联名具呈，对事情前后经过详加解释。他首先陈述了承买该项田产的由来，接着说明了交易过程中的一些细节：田产于民国11年拨出以修整祠堂；民国30年2月缔结买卖契约；11月因未清缴田价而书立“言明字”并经赵达三组长查验属实。据此他认为该项田产不能认定为公产，提取公产公款政令从31年起实行，自然不能溯及于30年2月成交的买卖，继而要求维持买卖有效以维护业权。
但是佑朝乡公所遵令调查后上报的结果却与戴善堂的陈述有所不同：承买时间为33年2月。公产会认为实情究竟如何，难以臆断，决定派员前往，传集各有关人员，实地调查后再作定夺。而戴善堂在接到缴契核夺的命令后，并未上缴，而是具切结说契据在民国34年3月间日寇入侵时遗失，证明人有蔡赞江、戴本豪、黄观江。乡公所将情形及戴善堂切结书一同上报公产会，接报后的公产会副主任委员李赞瑚在呈文拟办栏批道：
查该戴善堂供词上并未声明契约遗失，自认五天内可以将契约交出，现又具结遗失。保甲长不予证明，乡公所亦无考语证明，恐系狡辨，具结书写卅年二月间承买而乡公所查明系卅三年二月间承买，似较确实。该戴善堂隐契不交，即然是故。由此可确定为众产无异，拟派员前往提拔具报。[11]
民国35年7月，公产会委员李伟柱奉令前往佑朝乡提拨该项公产，戴善堂强调承买发生于未清查公产以前，不能构成盗买，坚决拒不认拨。让其缴交契约核验，又声称契约遗失并从未曾公开声明。对此，当地保长、甲长未敢加以证明。李伟柱认为这是因为时间不合，所以隐而不呈，足见其刁滑狡骗。他将清查公产始于民国29年等情形一再解释，力劝戴善堂认拨，但都无济于事。李随即请乡公所将戴拘押送至县府办理，乡公所却敷衍了事，不予协助。李将经过上报后，县政府发出训令，要佑朝乡公所派警察将戴善堂传送至县政府讯办，切勿徇情延误，致干查究。严令之下，戴善堂前往县府接受讯问，虽经再三劝导慷慨认拨，但他始终辩称在清查公产以前购买及契据遗失，坚拒不拨，并称有戴本豪、蔡赞江、黄观江、戴宗兰等人可以证明契约遗失。于是公产会决定将戴善堂交由警察局看守，并令饬佑朝乡公所派警察将证明人戴本豪等传至县府，讯明核办。此后，戴善堂由南康县商号谢初发号具保结后开释。
戴善堂交保开释后不久，高清岳离任，继任县长李锡年。赖学忠等三人唯恐此案因人事变动而就此沉寂下去，遂于民国35年8月底再次具呈，说明该案：
详细情形，已在前任高县长任内有案可稽…本案业经赵组长讯明，确系公产，又经前任高县长派李管理员前往饬令交出，藉词延约，复经高县长传案交保在案…（戴善堂）乘高县卸篆之机会，拟假造伪约，欺骗政府…查公款公产提归公有，民国二十九年已有明令公布，该戴善堂乃于民国三十古历年底，竟敢吞没公产，即是明知故昧，欺骗政府，藐视法令，舍此不究，将来效尤者众。[12]
赖等人在呈文中除了陈述原来案情外，还查阅了公款公产提拨的相关文件，因而更加坚决地要求追查到底，将戴善堂传案勒令交出该项田产，提拨归公充作教育经费。接报后，公产会第三次将戴善堂传到县府讯问后，认定该项交易发生于民国30年2月间，而清理公产开始于29年间，并且公产会31年第六次委员会议决议第二条规定：各乡公产在29年清理以后，未经呈准私行买卖者，其买卖行为一律无效。据此认为确系公产，但承办此案者却又出人意料地建议：姑愿其卖出价款修整祖堂之用，可否准予格外乞示!
县政府财政科作出了以下批示：
该戴善堂乘机在本县奉令清理公产期间，未经呈准，私行买卖，显有盗买嫌疑，除依法处理外，其原买此项田产自无拨还理由，如仍抗不认拨，则拘押其原盗买卖双方负责人。[13]
戴善堂却并不这样轻易屈服，他认为自己是合法置业，且已经交纳印花税，理应有“耕管买卖业权”，遂一纸诉状将公产会告上法庭：本县公产管理委员会仅仅依据一纸挟嫌诬告，就将民人拘押至县警察局，请求依法立案以维自由。南康县地方法院随即致函县公产会：
究竟该民为何拘押，本院无由悬揣，据状前情，相应函达贵会查照见复为荷。[14]
南康县公产会随后以县政府的名义函复：
查清理公产迭经奉令催办，本县遵于民国29年间实行举办，即经通令各乡镇保甲，如系公产，非经呈准，不得私行买卖，否则买卖无效，业已提交委员会议通过，令饬遵照并布告周知各在案。旋经派员赴乡清查，有佑朝乡第三保民人戴善堂，于30年间乘机私行盗买该戴姓祠产被人举发，经由本县政务督检团讯查确实，依照本县清理公有款产办法施行细则第二条第八项：公共祠会、庙宇财产应属公产，最低得提拔百分之六十归公。即经公产会再三开导，嘱遵照规定慷慨认拨，该戴善堂竟昧于大义，一味抗拒，为执行政令，以惩效尤起见，曾予强制责令认拨以符政令。该民声称合法置业毫无确据似难凭信。[15]
由于未见南康县法院的相关判决，结果究竟是戴善堂忍痛“慷慨认拨”，抑或“准予格外”，维持交易有效，单凭档案资料我们无从判断。为了弄清当时结果究竟如何，笔者走访了南康县佑朝乡桐木村（现南康市镜坝乡桐木村）几位老者，据他们回忆，最终该项田产还是被“划拨给公家，用于教育”。③
三、制度安排与地方应对
戴案由祠产转手，而具呈告发，再折冲县府，最后对簿公堂。化私为公抑或公产公用?这是一个值得深入讨论的问题。在这一历程中我们可以看出，卷入其中的至少有三方力量：县公产会及其所代表的国家制度一方；被告戴善堂一方；告密者赖学忠等三人一方。
从民国时期开始，国家政权逐渐向下延伸至基层社会。公产会的成立及其使命自然是代表国家利益的制度安排。公产会的组成人员大多为县政府各科室、各乡镇负责人，而后来更是由县长亲自兼任公产会主任。其活动的推行也是依靠既有的各级地方组织。本文所述之清理公产涉及到各方利益，在地方社会引起了不同的反响，整体而论，这是一项造福于民的举措，得到了人们的拥护，但是一旦牵涉到具体的人和事就不一样了：赞同者有之；反对者有之；从中渔利者亦有之。即使在以国家面目出现的办事人员中，态度也因各自地位的不同而有所差异。县政府派出人员因以往与涉案人员素无交往，往往更为积极主动；相较而言乡公所人员却因与涉案者同处一地，相处甚熟，在执行过程中显示出某种程度的暧昧，只是在上峰严令之下才不得不应付一下。这一现象本身即说明，所谓的国家、制度并非铁板一块，毫无缝隙。
告密的赖学忠等三人也自有其行动逻辑和利益诉求。大的方面，举办保学政令出自于上峰，具呈告发理直气壮，陈义甚高；往小了说，提拨祠产充作保学经费乃造福于民之盛举。但如细究下去，必然能发现他们以往与戴善堂本就不睦的蛛丝马迹，要不然，就不会有告密呈文中诸如“横行乡里，见利妄为”、“欺骗政府，藐视法令”等激愤的词语出现。而更为重要的则是在经济利益方面的深层次原因：即告发成功后不仅可以一泄平时积聚的心头之恨，还可以免除摊派到自己头上的富力分担，并获得为数不少的褒奖，何乐而不为呢。
被告戴善堂及其背后的宗族毫无疑问是本案关注的焦点。民国保甲法的实行，打破了以乡族为村政单位的格局。但是保甲法的创设并没有使宗族制度走向消亡，而仅仅意味着作为一种村政制度被新的政区和权力结构所取代。宗族的组织、区域网络、经济功能和仪式得以相当地保存。在乡土社会中，宗族仍然起着不可忽略的作用，但是这种作用在国家制度的强势介入背景下有着日益萎缩的趋势。本案所涉田产原为私人所有，之所以后来膳出，并导致纠纷不断，宗族发挥了至关重要的作用。在一些宗族势力较为强大的村落，外姓、同姓不同宗、甚至于同宗中力量较弱的房在村落中的地位、影响毫无例外地要逊人一筹。戴宗德母子被迫捐出私有田产，换取宗族同意死者按传统习惯在祠堂出丧，正是这一现象的真实写照。而后来该项祠产一直由族中势力最强的戴善堂执掌，也是从另一个侧面反映出这一点。只是由于后来国家政权力量的介入，来自于上层的制度安排才改变了基层社会的权力格局和基本运行状态。饶有意味的是，宗族内部也并非完全抱成一团，而是存在着诸多矛盾。由前述可知，在戴宗德膳田问题上，戴氏宗族可谓是高度一致，但在祠产管理上就不是那么铁板一块了。后来此项田产在清理公产时被举发，固然是村中外姓出于减轻自己负担考虑而为，但可以想像的是，有村中戴姓内部矛盾为背景，即使赖学忠等三人不去告发，也会有其他人出头。
在代表国家的公产会面前，戴善堂也并非毫无作为，听任裁决。他利用自己多年经商历练而成的经验和编织的人际关系，力图在这场官司中谋求和维护自己的利益：在被告发后具呈解释原委；在要求缴契时具切结说已经遗失；被拘押后立即让经商的好友保释出来；最后更利用自己对法律的熟稔，对当局提起诉讼，重申自己的业权主张。但他忽视了在国家制度运行的巨大惯性面前，任何个人的力量都是微不足道的，所以最终他的利益诉求没有得到满足，尽管在法理层面，他处于较公产会更具优势的地位。
四、结语
由前文所述可知，民国政府为兴办教育而成立了公产会这一组织，其主要任务即为清理公有款产。清理对象中固然有原属于国家的公产，但更多的则是民间基层社会长期以来形成的族产、仓储、桥会等等，只因其用于公共用途而被提拨充公[16]。这一制度安排在地方社会引发了连锁反应，使早已存在但又掩盖于宗族等温情脉脉的面纱之下的诸多矛盾趋于表面化、尖锐化。戴善堂案件虽然只是众多提拨纠纷中的一个案例，但它却真实地反映出民国时期，国家权力在基层乡村中的延伸和扩张，直至于以看似无可辨驳的理由剥夺民间私产。与此相对应的则是地方社会应对乏力，生存空间日渐缩小，在与国家的利益角力中日益处于不利和无奈的境地。在《物权法》通过并即将生效的今天，回顾这一段历史，或许能引发人们更多的思索。
注释：
①清理完后有的地方改称为“公有款产管理委员会”或“公产保管委员会”。
②关于清理积欠，拟另文专述。
③2007年5月，笔者田野调查所得口述史料。
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