世行贷款环境项目绩效审计评价体系初探，本文主要内容关键词为：世行论文,绩效论文,评价体系论文,贷款论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、绩效审计评价体系概述
从国内外的文献看，学术界对绩效的表述并不一致，主要差异在于绩效包括的范围不同。但在绩效的核心思想上，认识比较一致，即绩效是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。因此，本文把绩效理解成是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期目标以及产出的中长期影响，这里的影响既包括经济的影响又包括社会的影响。
通过对绩效内涵的揭示，可以看出绩效审计评价体系就是指在建立评价指标体系的基础上，利用一定的方法，对各个指标作预处理，利用综合评价模型，求得综合评价值，据以对现象总体进行比较、分类和排序的一种评价方法。根据建立的绩效审计评价体系，把反映被审计对象绩效的各种评价指标综合起来，就能够得到一个反映被审计对象绩效全貌的综合数值，从而进行横向和纵向比较。本文所要建立的世行贷款环境项目绩效审计评价体系，在一定范围内具有通用性，不仅能够用于对某个被审计对象的一次性绩效审计，而且能够通过综合评价方法从整体上对多个被审计项目的绩效进行横向比较和对被审计对象的绩效进行纵向比较。
二、世行贷款环境项目绩效审计评价体系构建
（一）构建世行贷款环境项目绩效审计评价体系的理论基础
绩效审计评价体系的构建离不开理论的支撑，本文所要构建的绩效审计评价体系的理论基础是发展结果导向管理理论。
该理论是在投入、活动、产出、成果和影响构成的结果链中，运用设计与监测框架（DMF）方法，进行项目分析、概念化、设计、实施、监测以及评估的一种以发展结果为导向的管理理论。该理论的核心要素包括：①结果链，包括投入、活动、产出、成果和影响。其中，“影响”取代了“目的”，“成果”取代了“目标”。这解决了明确具体目标和指标（此二者是实现发展结果导向管理的基础）以及确定恰当信息来源的问题。②DFM方法。该方法包括分析与规划过程，以及设计与监测框架矩阵。通过分析与规划过程，我们明确了“为什么要实施这一项目（影响）”、“项目将要实现什么（成果）”、“项目的范围如何（产出）”、“需要哪些资源（投入）”等一系列结果链中的要素。设计与监测框架提供了在实施过程中和之后对项目进行绩效监测和评估的基础。③可持续性理念。其目的是达到预想的发展结果，并使这种发展结果具有可持续性。在项目的监测评估过程中，应该是从结果链的末端开始，首先考虑开发的长期目标和深远影响，再考虑项目要达到的近期目标和效益，然后才评估现在的建设是否已经达到目标，投入是否合理等方面。
（二）世行贷款环境项目绩效审计评价体系的指标设计
1、指标设计的原则及思路
目前，普遍被国内学术界所认可的指标设计原则有两种观点。一是SMART原则。该原则指出，指标应具备明确、可衡量、可实现、相关性、时限等特征。二是CREAM原则，即指标应具备清楚、相关、经济、充分、可监测等特征。
上述两种观点较为全面地阐述了在设计指标时所应遵循的基本原则，为下一步具体的指标设计指明了总体方向。我们将通过运用发展结果导向管理理论中的设计与监测框架方法来确定项目目标层次间的逻辑关系，进而得出关于公共项目发展结果四个方面的内容：项目的效率、效果、影响和持续性。结合审计工作实际，我们将绩效审计评价指标分为合规性、影响性、效果性和效率性四个方面。
2、指标设计的主要内容
（1）合规性指标，主要涉及审计发现的违纪违规问题和落实整改情况。分别为管理不规范资金率、违法违规资金率、整改落实率等指标。
（2）影响性指标，主要涉及项目的影响和可持续发展层面，包括以下指标：
政策相关性指标：①与国家政策相关性：与国家五年发展规划、引进外资规划、产业和区域规划的相关性；②与行业政策相关性：与行业部门所制定的规划和发展政策的相关性；③与地区政策相关性：与各地方的经济社会发展规划和政策重点的相关性。此指标为定性类指标，需要审计人员了解国家、本地区、本行业的相关政策，并综合各方意见进行评价。
影响层面的指标还包括单位投资占用耕地、项目的单位净产值综合能耗、单位投资就业人数、管理制度适应性、设备连续运营状况、管理方法的推广程度、先进生产工艺的连续使用情况等。
（3）效果性指标，主要涉及项目的成果层面。
对于世行贷款环境项目来说，最主要的成果就是环境治理的成效。因此，世行贷款环境项目的效果性指标主要涉及环境效果方面。主要有：
①进、出水质指标，具体包括化学需氧量COD，PH值，悬浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，总磷量等。
②脱水污泥污染物指标，指脱水污泥中总镉、总汞、总铅、总铬、总铜等污染物的排放量。
③大气污染物指标，具体评价因子包括氨、硫化氢、臭气浓度、甲烷等污染物的排放量。
（4）效率性指标，主要涉及项目的产出层面。
世行贷款环境项目效率性评价指标有：
①实际投资比率=实际竣工决算额/批复概算。其中，竣工决算额来源于工程竣工决算审计报告，批复概算来源于工程项目的概算批复文件中批复的概算数。评价标准为实际投资比率≤1为好，说明决算没有超概算，投资计划控制较好。
②设备负荷率=某年实际日处理规模/设计规模。其中，设计规模的数据可从项目的初步设计文件中得到，某年实际日处理规模可以从运营单位的日常设备运行数据中数学平均得到。评价标准为该地区同类工程设备负荷率≤设备负荷率≤同类工程内最高的设备负荷率。如果不在该区间内，则设备的使用状况为闲置或超量。
另外，效率性指标还包括资金利用率、投资收益率、工程完成程度、单位建筑面积造价、配套资金到位率等。
3、世行贷款环境项目绩效审计评价体系模型的构建
在确立了绩效审计评价体系的理论基础，并设计了相应的指标后，评价体系模型的建立就成为最关键的一环。针对世行项目评价标准多样、需要定性及定量指标相结合的特点，本文拟尝试运用层次分析法与模糊综合评判原理来构建绩效审计评价模型，对世行贷款环境项目的绩效情况进行综合分析。
层次分析法主要包括建立递阶层次结构模型、构造出各层次中的所有判断矩阵、层次单排序及一致性检验、层次总排序及一致性检验等4个步骤。
模糊综合评价主要通过构造等级模糊子集，把反映被评事物的模糊指标进行量化（确定隶属度），然后利用模糊变换原理对各指标进行综合。主要包括一是确定评价对象的因素论域，即评价指标集合；二是进行单因素评价，建立模糊关系矩阵；三是根据同一层次各指标权重确定指标的权重集；四是通过模糊综合判断，得出判断结果；五是对模糊综合评价结果向量进行分析。
三、基于此体系的实例研究
目前，就上海而言，世界银行贷款援助项目已经由原先的一些基础设施建设项目，转向了污水处理等环保类项目，这些项目大多已投入运营，且影响范围较广。因此，本文选择了上海市某污水处理厂项目作为案例，运用上文所构建的世行贷款环境绩效审计指标与评价模型来对其进行绩效审计评价。
（一）项目简介
近几年，为从根本上保护上海地区地表水环境，促进环境与经济共同发展的良性循环，实现可持续发展，上海市政府构筑了一个比较全面的城市污水综合治理设想，城市污水管网收集系统不断完善，大型污水处理厂相继建成。上海市某污水处理厂是上海市污水处理二期工程的一个重要组成部分，设计规模为120万立方米/吨，工艺采用高效沉淀池物化法，以除磷为主要目标，用较少的投资减轻预处理工程排放口对环境的污染并减少赤潮发生几率。该工程2002年开工建设，项目总投资为4.13亿元，其中来自世界银行贷款2.12亿元，占到投资总额的51.33％，其余为国内配套资金。至审计日，该污水处理厂已经投入正常运营。
（二）构建某污水处理厂项目绩效审计评价体系
1、选取合适的评价指标
基于上述结果链的分析，该项目的绩效评价指标设计如图1：
按照层次分析法的原理，确定本实例评价模型的递阶层次结构，分为四层：
（a）第一层：模型的目标—污水厂绩效评价
（b）第二层：一级评价指标A1-A4
（c）第三层：二级评价指标B11-B44
（d）第四层：三级评价指标C111-C432
2、确定各指标权重
利用层次分析法确定每个指标的权重向量，都需要首先确定相关指标的两两重要性比较矩阵。通过对审计人员、工程师、水务专家在内的30位专家进行调查问卷，综合专家的意见，我们在此基础上建立了每个相关指标的比较判断矩阵，进而使用最大特征值法确定了每个指标的权重。
（1）确定一级指标对于评价目标的权重
A最大特征值为4.0155，一致性比例为0.00757，判断矩阵可以接受，权重向量为W=（0.11，0.2844，0.5414，0.0643）。
（2）确定二级指标对于相应的一级指标的权重
①项目的效果性二级指标B11，B12两两比较矩阵
②项目的影响二级指标B21，B22，B23，B24两两比较矩阵
③项目的合规性二级指标B31，B32两两比较矩阵
（3）确定三级指标对于相应的二级指标的权重
按照同样的方法建立三级指标对于相应二级指标的两两判断矩阵，通过一致性检验，我们得到了三级指标对于上级指标的权重向量。
①出水质三级指标C111，C112，C113权重
③审计发现问题三级指标C311，C312权重
（4）计算三级指标对于总的评价目标的权重。
首先计算二级指标项对于总目标的权重向量，其次计算三级指标项对于目标的权重向量。综合三级指标对二级指标的权重，以及二级指标对总目标的权重，可以得到18个终级指标（其中包括没有三级指标的8个二级指标）对于评价总目标的权重，如表1。
3、模糊综合评判
在本实例中给出了18个三级指标，首先从该项目在每个三级指标的表现上给出属于绩效优秀的隶属度，逐步过渡到最高一级指标的表现，即该项目的综合绩效评价。
4、绩效评价结果
将每个指标上的评价分值按照权重加权求和，得到该污水处理厂项目绩效评价的综合得分为0.771682，对照评价评语集合，该项目绩效评价结果为“中等”。之所以该项目的综合绩效评价结果不太理想，主要有以下原因：
（1）项目合规性指标层下的“财务核算不规范资金率”指标得分较低经审计发现，该项目存在多计设施更新成本、多列支项目利息、多计建设单位管理费、存在概算外工程等问题，导致工程竣工决算报表数据不准确，未能真实反映整个工程的实际投资情况。作为国家审计机关，在绩效审计中首先关注的就是项目的合规性情况，因此该项目存在的这些问题也直接影响了它的综合绩效率价结果。
（2）项目影响性指标层下的“与行业政策相关性”和“科技进步”指标得分不高。经问卷调查，15％的人认为这两项指标均未有明显效果或效果不明显，原因是该项目的污水处理工艺过于简单，且处理后产生的污泥含水率过高，易形成二次污染。而行业政策的目标除了要加大污水处理量之外，更重要的是提高污水处理的工艺水平，该项目与行业政策的要求仍有一定差距。
（3）项目效率性指标层下的“设备负荷率”指标得分较低。通过计算，该项目2005年的设备负荷率仅为39％，远低于同行业平均值。主要原因是该项目建成运行后未满3年又进行升级改造，二次建设追加投资9亿多元人民币。改造后的新厂投入运营，而原投资的老厂的设备只能得到部分利用，影响了该项目的运营效率。
从整个综合绩效评价模型来看，该项目在其他各方面的指标表现基本达到了预期目标和行业标准，主要表现在：涉及污水排放水质的效果性指标全部达标、项目的单位运行成本控制良好、工程实际投资成本未超概算、基本符合国家和地区的发展政策等。因此，经过模糊综合评判模型的计算后，该项目的综合绩效评价为中等。
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