市场经济条件下农业发展中政府干预的手段与边界，本文主要内容关键词为：条件下论文,边界论文,市场经济论文,农业发展论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了解决或缓解本国的农业问题，世界各国政府均根据其独特的国情和理念，在农业发展中扮演了一定的角色。政府干预的必要性可以从经济活动的个人评价和社会评价两者之间的差别上去理解。按亚当·斯密的“看不见的手”的理论，当个人为挣得最大可能利润或收入而对价格作出反应时，社会即得到了最好的服务（即个人和社会的收入都是最大）。在这种模式里，社会与个人对经济活动的评价是一样的——个人评价等于社会评价。但当一项经济活动具有外部效应、一个企业生产公共物品或者市场的竞争不完全时，人们可能发现在某些活动获利能力和社会获利能力之间存在着差异，市场可能失灵（Paul A.Samuelson & William D.Nordhaus，1992）。市场经济条件下农业发展中政府干预的必要性，就在于农业所具有的某些产业特征，包括粮食的生产与储备具有保障国家安全的公共服务性，农业生产与生态环境的相互依存使农业具有产权外生态效应，以及土地这一农业最基本生产资料流动性的缺乏使农业中的竞争具有不完全性，刚好满足导致“市场失灵”的上述条件（卫龙宝，1998）。市场经济条件下农业发展中政府干预的目标体系因各国农业发展的起始条件及国民经济所处阶段的差异而不尽相同，但从农业在整个国民经济中所处的重要地位，农业可持续增长的客观要求，以及市场机制配置农业资源可能带来的问题等方面去看，世界各国对农业发展的期望或者说通过政府干预所要达到的理想结果基本上集中在农业的收入目标、农产品市场目标和农业结构目标上。具体包括提高农业生产率，稳定农产品市场，保障农产品供应的可靠性和提高农民收入等四个方面（卫龙宝，1990）。本文着重对市场经济条件下农业发展中政府干预的手段与边界作一探讨。
一、市场经济条件下政府直接干预农业的领域
市场经济条件下农业发展中的政府干预主要不是依靠行政计划，市场农业发展中政府直接作用于农业的领域，主要体现在信息、储备、市场、加工和支持系统的建立和完善方面施以积极的影响。
（一）信息系统：通过收集、发播市场信息来指导农业生产
市场经济条件下，政府干预农业发展主要不是向农户下达农业生产指令性计划，而是通过发布信息来引导农业生产者和消费者。农产品市场信息系统的建立和健全有助于全社会农产品市场的稳定，具有公共基础事业的性质，而且由于农村相对交通不发达，农民文化素质相对较低，许多农民习惯于旧作法，从众心理和随大流的意识较强，自己捕捉信息，进行决策的能力较差。因此，政府应当扶持市场信息的收集与发布等方面的工作。信息系统，可以包括农产品的市场价格、政府干预价格、政府农业生产的指导计划、汇率以及生产资料价格等多种与农业生产者直接或间接相关的有关信息。
在市场经济条件下，对农业生产起着主导作用的是价格信息。在以市场机制作为配置农业资源的主要手段的条件下，农产品的消费需求左右着农业生产的规模和方向。因此，价格成为组织农业经济活动的重要经济杠杆。正是因为价格的这种重要作用，许多国家在不同程度地利用价格机制来调节农产品的生产和交换。价格信号（尤其是干预价格的信号）既可以被政府用作刺激农业生产发展的手段，也可以被用作保证消费者利益的措施，成为协调各种利益集团关系的途径。尽管各国价格信号的传递方式不一，传播内容也有不同，但都在客观上起着对社会财富进行分配，影响生产发展和社会安定的重要作用。
正是价格等信息对农户、消费者的重要性，市场经济发达国家的政府都十分重视提供市场信息服务。美国农业部及各州市场新闻局为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息。市场信息系统覆盖全国主要集散中心及产区。美国的各种新闻媒介和通讯手段时刻在传递农业部的市场信息。该部的经济统计局与各州办事处印发着大量的报告，公布产品产量、库存、价格及其他信息。日本的全国农产品流通信息网建于1968年，它通过计算机网将各都道府县2549个水果、肉类、蔬菜批发市场的全部数据随时传递到农林水产省的流通信息室内，经计算机处理分析，作为政府制定流通政策的依据，同时也为全国各有关单位提供服务（孙振远、陈厚基、张桐，1987）。
（二）储备系统：通过建立粮食等专项储备制度，平抑农产品市场的供求波动
农业生产受自然条件的影响，农产品产量的年际波动较大，丰收而至的“谷贱伤农”及歉收而至的“灾荒”均不利于农业生产者收入、农产品市场的稳定和农业生产的稳定增长。为了确保农业生产者的正常利益，政府应当拨出一定的财政资金去充实已有的储备系统，扩大对农副产品的吞吐能力。粮食等农产品储备的基本功能，除稳定供求之外，还能平抑价格波动。联合国粮农组织根据全球资料计算得出的粮食合理储备结论是：储备量达到当年消费量的17%～18%就比较安全。但各国的储备量多少为最佳，需要从本国国情出发决定。不少国家为了实现储备目标，实行了保护价收购和建立粮食专项储备风险基金等手段。
（三）市场系统：组织农产品批产市场、期货市场，调控主要农产品价格
农业自然再生产特性所固有的生产周期的刚性，使农业生产者的生产决策总滞后于农产品市场信号的变动，这给农产品长期供需的均衡造成了很大的困难；农业自然再生产特性所导致的农业生产的区域性，使农产品的供需很难在区域内达成均衡，为了实现农产品供需的长期均衡和区际均衡，政府除了在健全农产品市场信息系统上发挥重要作用外，还应当扶持农产品市场体系，尤其是农产品批发市场、期货市场的建设。正如农产品市场信息系统的建设一样，农产品市场体系建设具有社会公共基础事业性质，而且，农产品市场的建设还要与公共交通通讯设施建设相配套。这并非农户或农户联合组织单独所能承担。同时，政府还负有规范农产品市场交易秩序的职责。因此，大多数市场经济国家的政府十分重视农产品市场的建设。此外，为了稳定农产品市场、保护生产者和消费者的利益，许多国家的政府根据各自的国情，对主要农产品的价格按法定程序进行一定的干预。
为了兼顾生产者和消费者的正当利益，许多国家采用了直接控制、干预少数主要农产品价格和将农产品价格补贴直接补给生产者等办法。直接控制和干预少数主要农产品价格，通常是建立稳定农产品价格基金组织，使农产品价格相对稳定。采用的具体办法有：（1 ）政府规定少数农产品价格，并进行收购。如日本政府对烟草和部分大米的收购价和零售价进行直接管理，澳大利亚对小麦实行统一收购，收购的最低保证价由政府机构——澳大利亚小麦局制定。（2 ）采取收购与抛售的办法，对农产品价格进行间接干预。如日本对猪肉、牛肉、生丝等产品的价格管理，实行“安定带价格制度”。该制度以自由市场机制为前提，由政府通过其外围机构进行供求调节，以保证市场价格稳定在一定水平。如日本猪肉价格，由畜产品振兴事业团予以吞吐调节，当跌入价格下限时予以买进，当突破价格上限时出售或紧急进口。（3 ）规定农产品产量限额和出口限制，以维持国内农产品价格的相对稳定。
（四）加工系统：扶持农产品加工增值，提高农业经济效益
农业基本上属于资源和劳动密集型产业，长期以来，农户向社会提供初级食品原料和工业品的初级原材料，这不仅对于世界大多数农业资源约束偏紧而劳动力相对富裕的国家而言，是不符合通过富裕资源的替代最大限度地利用稀缺资源的经济原则的，而且大量初级农产品原料直接进入流通，由于其固有的体积大，价值低等特性，大大影响了农产品贮存、运销的效率。所以，世界极大多数国家的政府普遍通过多种扶持手段帮助农户或农户联合组织建立和完善农产品加工系统，促进农副产品加工增值，改善农产品运销条件，达到提高农业经济效益的目的。严格意义上说，农产品加工也是整个农产品流通体系的组成部分。农产品生产出来以后，从流通环节上说要经过检验、分级、加工、包装、贮存、运输、销售等多个环节。而检验、分级、加工、包装等重要流通环节习惯上统称为农产品加工。因此，从某种意义上说农产品加工是整个农产品流通体系的关键环节。一般而言，农业发达国家，其农产品加工系统也十分发达。并且考虑到农产品分级、检验等工作对农产品尤其是食品供给安全的重要性，政府对农产品加工系统的干预也十分强调。
政府不仅在税收、信贷上扶持建立起一个庞大的农产品加工系统，而且通过制定农产品分级标准，成立农产品检验机构等措施，在农产品分级、检验等环节上施予很大的影响。美国政府对肉、禽、蛋、乳制品、蔬菜、水果以及谷物、棉花、种子等制定了联邦级的分级标准，有关各州也相应制定了州级的分级标准。凡达到标准的产品都以相应等级的商品形态上市；不符合分级标准或等级划分不当的商品，则不准上市；或重新分级，或改作它用。如果继续出售这些不合标准的商品，则视为违法行为。农产品的这种分级标准化管理，对商品生产、流通和消费都有重要意义：（1）便于保护生产者的利益。 每个生产者在统一的等级标准这一尺度面前都是平等的，其产品只要达到标准都可以进入市场。（2）便于商品在全国市场畅流。 由于这些商品有了一个为买卖双方都能接受、明白易懂、公道而统一的质量标准，在交易中不自定其他标准，即使双方远在异地，也可按公认的标准成交。（3 ）有利于按质论价，优质优价，鼓励农场主和加工厂商提高产品质量。（4 ）保护消费者的利益，并对其购买商品提供方便。（5）因标准一致， 便于商品信息报道。此外，为了确保农产品质量标准化的贯彻实行，保证食品的安全卫生，美国政府十分重视农产品和食品检验工作。
（五）支持系统：扶持农业科技、农业生产资料事业，拓展农业生产自然界限
农业最基本生产资料土地的有限性，决定了在现有农业技术装备水平下，农业生产的有效投入量，因素集约度是有一定限度的。超过这一限度就会出现土地报酬递减现象，导致农业经济效益的下降。因此，为了保障农产品供给的可靠性，满足社会对农副产品不断增长的需求，大多数国家的政府均不同程度地建立了各自的农业生产支持系统，用现代的科技、现代的农业生产资料，为农业提供配套服务，不断拓展农业生产的自然界限，为不断提高农业的集约化程度奠定基础（卫龙宝，1991）。
农业发展经济学原理告诉我们，现代农业增长的源泉，已不再主要来自传统生产要素，即劳动和土地的增加，而且从实际的状况可以看出，现代农业发展进程中，劳动和耕地是趋于下降的。现代农业的增长主要来自现代新生产要素的投入的增加（罗伯特D.史蒂文斯、凯瑟L.杰勃勒，1992，第119页）。在传统农业中， 农业生产所需的资金主要来自自己的积累和农村的高利贷。农业生产成果主要由农民自己消费，只有很少的一部分拿到集镇上销售。而在现代农业中，农业生产用的工具和设备大多是由机械工业部门生产的，农业排灌机械和设备也主要来自机械和电力工业部门，农作物所需的营养物、杀虫剂、除草剂等基本上都是由农用化学工业部门提供的，农民所需的资金主要依靠商业银行和政府金融机构的贷款。另一方面，为了购买这些非农业部门的投入品，农民必须把大部分农产品销售给非农业部门和城市地区。现代农业的上述特点决定了农业科技、现代农业投入要素对农业增长的极端重要性。事实上，在过去的几十年中，全世界的农业生产的增长大大快于劳动力和耕地数量的增长，甚至在发达国家中在农业生产增长的同时劳动力和耕地数量绝对减少了，这表明农业生产率得到了迅速提高。 1950 ～1989年，世界的农业生产每年以2.86%的速度增长，而与此同时，农业劳动力人数年均增长率仅为1.23%，耕地面积仅增加0.5%。 农业劳动生产率的增长主要依靠拖拉机、收割机等农业机械投入的增加，土地生产率的提高则主要来自化肥、农药、新品种等生物化学制品投入的增加。
建立以扶持农业科研、农资生产等为重点的农业支持系统，政府通常应作好如下四个方面的工作：（1）保证充足的化肥供应；（2）对水利，特别是规模小，管理严格的工程，包括乡村电气化要作大量投资，尤其是在人口密度高的地区；（3）扩大科学研究；（4）扩大农村人员的培训。此外，许多国家还十分重视适应性技术的推广工作。
二、市场经济条件下政府间接干预农业的手段
市场经济条件下农业发展中的政府干预，除了直接在农产品市场信息系统、农产品储备系统、农产品市场系统、农产品加工系统和农业支持系统的建立和完善方面施以积极的影响外，还体现在各国政府通过推行各自的财政政策、金融政策、货币政策、福利政策和农业立法，对其农业发展进行间接的干预。尽管某些政策的决策可能源于全国的一般的经济政策选择，但对农业部门的生产和投资具有重要影响。
（一）财政措施：通过农业预算支出增减和农业税率的变动来影响农业发展
为了确保政府对农业宏观调控能够落到实处，一个非常重要的手段就是在财政预算支出中确保一定比例的农业支出。政府的农业预算支出是各国政府干预农业发展的财力基础，没有这样一个基础就谈不上对农业的有效干预。此外，农业税率高低和税收结构对农业发展以及农业内部结构调整也产生重要影响。
由于世界各国经济发展阶段不同，加之各国农业发展条件的差异，世界各国通过财政手段对农业系统资金的税收汲取与支出给予水平各不相同。例如，目前发展中国家的农产品与初级原材料出口，仍占发展中国家总出口额的40%左右（Michael P.Todaro,1989,P430）。 一些发展中国家考虑到出口创汇长期依赖于其农产品和原材料是不可靠的。因而选择了“进口替代”的工业化策略。为了补贴工业部门使用进口的中间资本货物和原料，许多发展中国家还维持高估的汇率，以此来减少国内进口商品的费用（花较少单位的本国货币）。在补贴工业部门所需的进口商品的同时，高估汇率同时也降低了出口产业的相对盈利率，因而起着对出口商品征收暗税的作用。因为高估的汇率减少了出口产品获得的本国货币的数量。由于农产品一直是发展中国家主要的出口来源，因此，高估汇率在许多发展中国家实质是对出口农产品生产者的又一种课税（罗伯特D.史蒂文斯、凯瑟C.杰勃勒，1992，第222～223页）。随着发展中国家工业化策略的调整和大多数发达国家农业保护政策的采用，尽管世界各国通过农业预算支出来保障和干预农业发展的力度范围各不相同，但在普遍对农业实行轻税政策前提下，增加农业预算支出已成为世界许多国家干预农业发展的共同手段。
在那些发达的市场经济国家，即使是以政府干预经济程度低而著称的美国，却在对农业发展的干预上花去了大量的农业预算支出，以此作为贯彻美国政府农业宏观调控意图的主要载体。纵观美国政府干预农业的财政措施，以农业预算支出为基础，政府主要做了如下三方面的工作：（1）通过资助农业科研和兴办农业教育， 达到不断产出新技术并推广应用于农业生产，从而达到提高农业劳动生产率的目的。（2 ）通过“平价”补贴、休耕补贴、自然灾害补贴、农产品抵押贷款等方式，解决农产品过剩，控制农业生产发展和稳定农场主收入。（3 ）通过分配播种面积、实行销售限额、签订市场销售协定，扩大国内外销售等方式，以达到稳定国内市场价格的目的。
（二）金融政策：通过提供低息贷款和扶持民间信用确保农业资金供给
确保农业信贷资金供给对农业部门来说之所以重要，是由农业生产的特殊性决定的。首先，农业生产具有很强的季节性。以种植业为例，在农作物生长季节里，许多农民需要借钱购买农业投入品和消费品。第二，农业生产风险很大。农业生产不仅要承受来自市场价格波动的经济风险，更重要的是要承受来自如干旱、洪涝、冰冻等自然灾害的自然风险。倘若遇上了灾年，农作物就可能会大幅度减少，在某些地区甚至颗粒无收。这时，农民的生活和农业生产就特别需要从外部借入资金。第三，以科技进步为基础的农业发展需要大量的固定资本的投资，如兴修水利和道路，购买大型机械设备和运输工具等。这些投资属于中长期投资，而且一次性投资数额巨大。这些投资仅依靠农民的储蓄是不够的，必须依靠金融机构的中长期贷款，否则，这些基础设施很难建立起来（Beverly Fleisher,1990,P126～127）。
通常说，政府通过国家银行向农民提供低息贷款的理由是：（1 ）由于耕地面积的缩减和人口增加，农业的增长越来越依靠土地生产率的不断提高，而土地生产率的提高日益依赖于现代农业投入物的增加。农民因收入水平低下，如果政府不采取优惠的贷款政策，大部分农民将不能采用或不能充分采用现代农业技术。（2 ）城市和农村的正规商业金融机构不愿意向低收入农民贷款，因为风险太大。而国家信贷组织不以获利为目标，因而可以不计较得失地为具有风险的农民服务。（3 ）非正规的农村贷款者虽然愿意向贫困的农民贷款，但利息太高。国家金融组织的建立和低息贷款可以把高利贷者驱逐出金融市场，使农民永远摆脱高利贷者的剥削。（4 ）发展中国家的政策制定者认为低息贷款是抵消由价格剪刀差造成的对农业生产和农民收入的不利影响的有效途径。
对民间信用，人们很容易地联想到农村高利贷而对之予以否定。其实，我们不能将所有高于政府规定利率界限的贷款统统说成是剥削性质的。民间信用利率无非是由机会成本、贷款的交易和管理成本、风险补偿金以及一部分垄断利润等四部分构成。许多国家虽然在农村建立了一些国家金融机构，但民间信用市场并没有消失，且有扩大的趋势。实际上， 民间信用在某些方面具有国家金融机构所不可替代的优越性：（1）国家低息贷款的交易成本很高，借款者从申请到获得贷款往往要花很多的时间和精力与贷款者打交道，还要填写各种各样的表格，交各种各样的费用，甚至还要向有关工作人员行贿，有时还得以土地作为担保。这样国家低息贷款表面上利率不高，但实际上借款人花费的成本是很高的。与之相比，民间信用市场上，借款双方相互认识，一笔贷款业务很快就可以完成。它能及时地满足借款人的需要，不要其他附加费和贿赂费用。（2）国家低息贷款由于利润低，需求很大， 金融机构往往对信贷资金进行分配。因为贷给富人比贷给穷人风险小，金融机构一般宁愿把资金贷给富裕的农民和有组织的经营单位，也不愿贷给单个贫困的农民，或者要对这些穷人的贷款附加苛刻的条件，如需要土地及其他资产作为担保等。因此，低息贷款大部分落入富裕的借款人手里，而占农村人口大多数的穷人则很少得到政府支持的优惠贷款。在那种情况下，大多数的农民只好转向民间信用市场的借款（罗伯特D.史蒂支斯、凯瑟L.杰勃勃，1992，第150页）。
（三）货币政策：稳定货币供给量，避免农产品价格大幅度波动
货币政策对农业发展有着巨大的影响，尽管一国货币政策的选择，往往是针对整个国民经济的形势作出的。宏观经济学原理告诉我们，扩张性货币政策或紧缩性的货币政策，无论对农产品供给、农产品价格，还是对农民收入进而对整个国内市场需求都会产生一定影响，对农产品价格影响尤显突出。为稳定农产品市场，必须注意稳定货币供给量。
首先，货币政策变动决定了农业的变动方向。扩张性货币政策，将增加货币供给量，从而使利率下降，投资支出和总需求扩大。农民作为购买者，这时可能购买更多的商品和劳务，从而引起价格总水平（包括农产品价格）的上涨。另一方面，扩张性货币政策对实际利率（名义利率减去通货膨胀率）的影响将降低农业生产成本，但是农民在投入上支出的较高价格在一定程度上抵消了上述利益。在开放经济的国家，扩张性货币政策还影响到农产品的国际贸易量。在浮动汇率情况下，一国的利率相对于外国利率下降时，资金将从该国流出，因为融资者将增加其外币持有量。而这种资金外流量对外币需求的增加，从而使本币贬值。此时，以本币表示的出口农产品价格具有上升的趋势，有利于该国农产品出口。而紧缩性的货币政策则会取得相反的效果。
其次，由于农产品供给弹性的偏小，随着扩张性货币政策的实行，对农产品需求的增加，而农业产出的增加通常较为缓慢，故农产品价格往往发生暴涨；同时，由于农产品尤其是粮食、棉花、油料等作为消费必需品，其需求弹性非常小，这又必然加剧农产品价格上涨的程度。另一方面，随着紧缩性货币政策的实施，对食物和农产品原料的需求必然要减少，从而农产品价格和产量会随之下降。但正基于农业生产的特点，农业产出下降幅度要小于农产品价格下降幅度。
（四）福利政策：发展农业保险事业，安定农民生产和生活
农业生产是一种风险较多的生产活动，因为农业的特点是利用自然力作为生产的主要力量，人力只是去布置自然力生产的环境而已。因此，农产品的收获量和品质的优劣，基本上决定于自然力，人力所能控制的仅为一小部分。此外，农产品容易腐烂的特性使其在运销过程中的风险高于工业制成品，且农产品价格的剧烈波动，也同样增加运销的风险。农民是各种生产者中经济活动能力较弱的群体，他们大多数比较贫穷，其经济状况缺乏弹性，可能伸缩的范围非常狭小，一旦生产遭受损失，收益减少，将威胁到农民的生存。所以，安定农民的经济收益比安定任何其他职业者的收入更为重要，农业保险的作用就是保障农民的经济收益，以安定他们的生活（Beverly Fleisher，1990，P1～4）。
农业保险尤其是农业财产保险业务的开展面临着一些特殊的困难（张德粹，1990）：（1）危险事故的发生太不规则。 农业上的灾害以由自然灾害所引起的为多，其发生是不规则的，而且地区差异大，即使在同一区域内，这些灾害每年发生的次数及每次的损失程度也是不同的。所以很难用统计方法来求出任何规律。（2）损害过于普遍。 保险就是依据损失分配的原则而成立的，这个办法要可能长久维持，必须是每次险情发生后只有少数被保人受损失，于是多数被保人分担少数人的损失。若损害过于普遍，那保险业务也就难以为继了。（3 ）损失的估计困难。农作物因受天灾的影响而发生损失，但损失的价值多少，则很难测定。（4）保险管理不易。农村中的居民过于分散， 于是使保险标的物的调查和管理的困难增多，不仅增大了管理和监察的费用，尤其重要的是加大了“道德危险性”。
事实上，农业保险是农村中一种联合防灾和抗灾行为，这种保险业务不仅无利可图，且要时常准备亏本，所以不是一般商业性保险公司所愿经营的，必须由各级政府机关来协办，政府应站在保护农业的立场，出资协办农业保险。如美国政府设有联邦农作物保险公司，办理各州几项主要作物的灾害保险，虽然历年都有巨额损失，但国会还是每年不断拨款补充该公司的资金。
（五）农业立法：完善农业法规体系，规范农业发展中的政府行为
市场经济是以法制为基础的经济，法律手段是政府干预农业的重要手段之一。尽管世界上许多国家法律介入农业的背景各不相同，如美国、法国等实现工业化较早的国家，相继面临农产品过剩所带来的一系列问题，相反，以日本为代表的一些东亚国家，主要面临工业高速增长条件下的农业相对萎缩问题，但各国农业立法的任务却大同小异，主要包括：稳定农业和农地经营，促进农业产业结构合理化，提高农民收入，缩小农民与其他就业者收入的差别。处于工业化过程中的国家和地区的农业法，还特别强调发展适度规模经营，促进农业现代化发展问题，而工业化已完成的国家的农业法则更多地强调如何减少农业生产过剩和协调发展的问题。为了完善农业法规体系，各国在明确农业立法目标的同时，为了实现立法目的分别制定了相应的配套法律，规定了一整套政府以法治农的具体措施。
三、市场经济条件下政府干预农业的边界
关于市场经济条件下农业发展中政府干预的目标、领域及手段，均是建立在市场农业发展基础上的，市场农业的运行机制可概括成如下四点：（1）农业投资主体基本上是农户（家庭农场）。 农户是投资主体、利益主体、风险承担者、扩大再生产的资金筹措者。（2 ）农户的生产成果以商品形式通过市场而得到实现。农户在市场上出售这些农产品，取得货币，维持生活和用于再生产过程。（3 ）农户为维持再生产所需要的生产资料来自市场的供给，农户所需要的生活资料也部分地购自市场。（4 ）政府对农业的干预对农户的经济活动和实际收入有着多方面的影响（厉以宁，1991）。市场农业的运行机制清楚地告诉我们，尽管正如国家的权力在形式上是无限的一样，只要被认为对本国农业发展有利，政府对本国农业发展的干预范围和程度好像是没有限度的，然而，政府干预的最终目的是在资源配置主要依靠市场力量的前提下，通过调整农业经济活动参与者的经济行为来发挥政府对农业发展的推动作用。因此，无论是维持市场经济运行效率，农业经济活动中人的权力的要求看，还是从国民经济成长对农业发展的阶段要求看，市场经济条件下政府对农业的干预还受农产品交易市场化、农民收入增长、国民经济成长阶段的制约（卫龙宝，1993a）。
（一）政府对农业的干预以不打破农产品交易市场化机制为限
科斯定律及其理论告诉我们，对经济资源配置主要依靠市场还是依靠计划（政府、企业、中间组织）关键在于其交易费用的高低。由此我们可以推论，政府干预如果超过了一定范围同样可能产生“政府失败”。
根据美国兰德公司研究生院院长查尔斯·沃尔夫的研究，政府干预尽管可以从某种程度弥补市场缺陷，但如果认为政府干预总是高效率却是错误的。政府干预同样有类似于市场的缺陷，有时甚至更严重。概括起来，政府干预缺陷有四种（查尔斯·沃尔夫，1994）：（1 ）成本和收入之间的分离：过剩和成本提高。由于政府干预不把进行一项活动的成本与维持它的收入联系在一起，那么低效率往往受到鼓励。此外，不论是采取规制形式、管理转移支付，还是直接生产公共物品，政府干预的一个最终趋势是明显的多余成本。（2 ）内在性和组织目标：由于政府干预缺乏一种像市场组织那样，来自于消费者行为成为市场份额和盈亏底线的直接的运行指示器，于是给公共机构留下可达成自己组织目标的可能性。（3）派生的外在性。由政府干预来试图修正市场缺陷， 可能产生无法预料的副作用。（4）分配不平等。 因为公共政策措施（不论是打算纠正分配不公、规制产业、生产公共物品，还是纠正市场不完善）都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上。而这种权力的再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
鉴于市场经济条件下农业发展中市场发挥作用可能存在的缺陷和政府干预会带来某些额外的成本同时存在，为此，政府对农业的干预绝不能损害市场机制所固有竞争性，政府对农业的干预，应该严格地局限于市场机制发生失效的领域。一般而言，市场机制失灵，主要存在于收入分配领域和资源配置领域。市场经济条件下农业发展中分配问题，主要涉及到农村由于基础设施方面落后于城市，故农民受教育水平、信息畅通程度上相对较弱。为了使城乡每一个劳动者能在市场面前有一个大体平等的机会，政府所要做的是通过政府在农村举办公共教育，完善基础设施等以改善农村的生活环境。至于农业资源配置领域中的市场失灵，主要起源于农业的公共服务性、农业的产权外生态效应、农业中竞争不完全性。对此，除了通过种种法律措施以保证市场竞争的完全性以外，政府还可以采取积极的财政、金融政策等手段，以校正市场机制的偏差。
（二）政府对农业的干预以不损害农民收入增长为限
经济体制中政府干预的必要性，如从经济活动的个人评价和社会评价两者之间的差别上去理解，那么，市场经济条件下农业发展中的政府干预要注意的，就是农业发展的政府目标与农民经济目标如何在市场实现上统一起来。
通常情况下，政府追求的是粮食等重要农产品产量的增加，而农民最关心的是其收入水平是否得到切实的提高。根据市场机制的运行规律，任何一项经济的活动的成本与维持它的收入联系在一起，农民是从市场上出售农产品能获得多少收入来安排生产规模的，而政府则从满足国家的粮食安全需要着眼于动员更多的农业生产资源投入到农业生产中去。这样农业发展的国家宏观经济目标与农户经济目标常常是有矛盾的。这种矛盾具体体现在每个农户，在农业技术装备一定的前提下，单位面积土地上，安排农业生产投入规模是以土地生产率最大化为目标，还是以收入最大化为目标。由于农业中存在土地报酬递减规律，因此，单位面积土地上产量最大化目标的实现与收入最大化目标是不重合的。
在市场经济条件下，强调政府对农业的干预以不损害农民收入增长为限的重要性在于农民收入的提高过程也就是一个国家消除贫困的过程。农民是农业发展的直受益者，农业是农民收入的主要来源，大多数农民是依靠农业增长来增加收入的。因此，许多国家采用农业保护政策来发展本国农业，其意义除了保障一国的粮食安全外，还具有显著的发展意义：一部分农民将由此彻底解决温饱问题；一部分农民将获得用于人力资本投资的收入。
（三）政府对农业的干预不能超越国民经济成长对农业发展的阶段要求
农业作为国民经济的基础，其发展水平必须与整个国民经济的成长阶段相适应。因此，政府在农业政策的取向上也应当根据各国工业化的实际水平和国民经济成长阶段，对农业采取恰当干预（卫龙宝，1990，1993b）。
工业化成长三阶段的理论描述给我们的启示是，不论是采取以农养工还是以工养农政策都存在一个时间界限和数量界限问题（李微、冯海发，1991）。尽管迄今为止关于工业化研究尚不能确切地从数量上和时间上加以说明，但可以肯定地说，对于处于工农平等发展阶段的国家而言，过长地实行农业歧视政策和过早地采取农业保护政策都是不合适的。
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