对农民教育专项立法的探讨，本文主要内容关键词为：专项论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民教育是针对成年农民实施的基础文化教育，思想道德教育和职业技能教育。农民教育关系到农民自身素质的提高，关系到农村经济社会的发展，关系到社会主义新农村建设。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要”。培养造就新型农民，必须大力加强农民教育，而农民教育能否落到实处，取得实效，关键要有法制作保障，这就迫切需要对农民教育进行专项立法，它既是我国当前农民教育的必然要求，也是他国经验的科学结论。
一、农民教育专项立法的必要性
农民教育专项立法是解决农民接受教育的权利与义务的需要。农民作为农民教育工作的对象和主体，应当有接受教育的权利和义务，只有通过专门的法律明确其应享有的接受教育的权利和必须履行的义务，才能使农民教育落到实处。而关于农民接受教育的权利和义务问题，一直没有具体的法律界定。由于没有法律作保障，农民接受教育的权利难以保护，政府对农民教育很大程度上仅仅停留在会议上、文件上，没有什么作为，没有人负责，这是农民教育问题的关键之所在。没有法律明确农民接受教育的义务，农民接受教育完全成了个人的私事，想接受教育就接受，不想接受就不接受，毫无约束可言。正因如此，我国农民接受教育培训的积极性普遍不高，所以，对农民教育进行专项立法，既是保障农民接受教育权利的需要，也是强制农民认真履行接受教育义务的需要。
农民教育立法是解决农民教育资金投入的需要。农民教育需要资金的投入。由于我国没有教育的专项法律，其他法律也没有对农民教育的资金投入作出规定，农民教育的资金投入有很大的随意性、不稳定性，投入严重不足，严重制约着农民教育的开展。资金匮乏使得我国很多地方农民教育举步维艰。农民职业学校的教师工资落实困难，办学条件十分落后，既影响了教育效果，也影响了农民学习的积极性。因此依法解决农民接受教育的资金投入问题，就显得十分现实，又特别紧迫。通过立法，可从根本上解决农民教育的资金问题，从而保障农民教育的顺利开展。
农民教育专项立法是解决农民教育管理机制的需要。农民教育需要科学的管理机制作保证。尽管政府实行了“三教统筹”、“农科教结合”等一系列措施来解决农民教育中的管理机制问题，但是，由于对农民教育的管理没有纳入法制的轨道，致使农民教育管理机制不健全，影响了农民教育的持续健康发展。突出表现为相关政府部门职责不满。目前参与农民教育的管理部门很多，如农业、教育、财政、科技、共青团等，管理部门多，但经常出现想管就管、不想管就不管、都管又都不管的现象，这是其一；缺乏激励机制，我国农民对接受教育培训认识严重不到位，积极性不高，实践中需要采取必要的激励措施，以引导他们接受教育，提高自觉性。但我国目前尚无激励农民接受教育的法律法规，激励机制无法形成，这是其二；监督制度不到位，农民教育需要加强监督，这种监督对于确保农民教育的实施是必需的。事实上，我国对农民教育缺乏监督的法律依据，使农民教育无法监督，难以监督，致使在农民教育过程中损害农民利益等违法之事时有发生，挫伤了农民接受教育的积极性，影响了政府在农民教育中的形象，这是其三。
农民教育专项立法是解决农民教育培训机构问题的需要。我国经过多年的努力，建立起了一些农民教育培训机构，但由于没有专项法律作保证，许多教育培训机构名不符实，有的缺少教师，有的教学设施陈旧落后，有的实习实验场地无着落等等，农民教育培训机构只有一个空牌子、几间空屋子，几乎是空壳。面对农民教育机构的现实，必须通过专项立法来规范农民教育培训机构中的教师、教学设施等具体问题，规范农民增长率机构设立、变更、终止的有关法律程序，以此建立起一批标准化、规范化的农民教育培训机构。
农民教育专项立法是解决农民教育师资队伍的需要。农民教育需要一支数量足、质量高的教师队伍，否则，农民教育就会因没教师而落空。现行法规没有对农民教育的教师资格作出硬性规定，也没有政策能够保证教师从事农民教育工作，致使农民教育师资严重缺乏。在现有教师中，许多人学历不高，专业水平不高，实践技能不高，全国农村各级各类职业教育中的专业课教师除少数人参加专业技能培训外，其余多数为普通文化课教师改为专业课教师，这些教师自身职业技能水平低，不可能对农民进行高水平、高质量的教育。农民教育的师资问题急需要以法律的形式来解决。通过专项立法建立农民教育教师资格制度，对教师的学历、专业理论、专业技能、实践经验、思想政治表现等明确规定，确保教师的质量和数量。
二、现行法律法规在农民教育方面的缺失性
我国现行的法律法规如教育法、农业法、农业技术推广法、职业教育法等，都从不同的侧面涉及到农民教育问题，但是这些法律法规不是专门对农民教育而言的，存在着内容不全、针对性不强、规范性不够等问题，有着这样或那样的缺失。
关于农业法。1993年7月2日，第八届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，它以农业基本法的形式对农业发展的基本目标、发展农业的对策性措施、农业生产经营体制、农业生产、农产品流通、农业投入、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护等重大问题，以及违反法律应负的责任，作了全面规定。农业法的颁布与实施，是我国农业法制建设的新的里程碑。它作为农业方面一个“龙头”法，是进一步建立和健全农业法律体系的基础和依据。农业法设专章规定了农业科技与农业教育问题，提出了国家在农村发展农业职业教育、提高农业劳动者科技文化素质。但这只是对发展农民教育的原则性规定，缺乏关于农民教育的具体内容，在实践中农业法很难使农民教育得到有效的法律保障。
关于农业技术推广法。1993年7月2日，第八届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国农业技术推广法》，作为农业技术推广方面专门性的法律，规定了国家依靠科学技术进步和发展教育发展农业和振兴农村经济的基本方针，农业技术推广的基本原则，农业技术推广体系，农业技术的推广与应用，农业技术推广的保障措施等，为农业技术推广工作提供了基本的法律依据。然而，农业技术推广法只是原则性规定了教育部门应当在农村开展有关农业技术推广的职业技术教育和农业技术培训，提高农业技术推广人员和农业劳动者的技术素质，但缺失具体措施，更没有关于农民教育方面的具体规定。
关于劳动法。第八届全国人大常委会第八次会议通过、并于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》，对劳动法的适用范围和基本原则，劳动合同和集体合同，工作时间和休息休假，职业培训和劳动保护，工资和社会保障等作了明确规定。劳动法虽然对职业培训作了专门规定，但劳动法规定的职业培训只是针对企业的职工，不包括广大农民，在劳动法中缺失农民职业教育这一重要内容。
关于教育法。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过、并于同年9月1日起实施的《中华人民共和国教育法》，是新中国成立以来我国第一部由国家最高权力机关制定的关于教育方面的基本法律。教育法全面规定了教育的地位、国家的教育方针、教育基本制度、学校及其教育机构、教师及其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障等内容。教育法既为制定其他教育法律、法规，全面规范和调整各类教育关系提供了基本依据，又对社会主义市场经济条件下教育改革与发展中的重大问题作出了有针对性的规定，同时还作出了一些具有政府导向性的原则规定。它的颁布实施对推动教育事业进一步走上全面依法治教的轨道有着重大而深远的影响。教育法是调整全国各级、各类教育行为的法律，是教育方面的基本法律，但对农民这一特殊群体的教育没有作出具体规定，因此，靠教育法不能解决农民教育问题。
关于职业教育法。1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》，职业教育法对职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件等作了规定，对实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，具有重要意义。职业教育法的制定与实施，以法律的形式将职业教育改革的成果固定下来，依法保障和促进职业教育的发展。职业教育法是教育法的配套法律，同时又与实施劳动法关于职业培训内容有着密切的联系。职业教育法作为全面规范职业教育活动的法律，它的调整范围不仅应该包括各级各类职业学校教育，而且也应该包括各种形式的职业培训，更应包括农民职业教育的内容，而针对农民这一庞大的职业群体，职业教育法显得过于笼统，针对性不强，特别是对农民教育缺乏必要的、具体的、有针对性的规定，在农民教育实践中难以运作。
关于国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定。为了进一步贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国劳动法》，实施科教兴国战略，大力推进职业教育的改革与发展，2002年9月24日国务院颁布了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，该决定是改革与发展职业教育的重要举措，为职业教育的改革与发展提供了新的法律保障。但是，此决定基本没有涉及到农民教育。
从以上我国现行相关法律中可以看出，目前我国现行法律法规对农民教育，有的涉及到了，但很不明确，很不具体，也很不全面；有的根本没有提及。这与农民教育的地位和作用极不相称，与农业和农村经济发展，与建设社会主义新农村对农民教育的要求很不适应，这就迫切需要加快农民教育专项立法。
三、国外农民教育立法的借鉴性
国外许多国家都非常重视农民教育立法，他们的成功经验值得我们学习和借鉴。
美国1914年颁布了《史密斯——利弗法》，以法律约束国家农民职业教育和技术推广工作，规定由联邦提供财政补助，帮助各州设立了其学校开展职业教育，在全国开展农业职业教育和技术推广工作，培养农民一专多能和对市场变化趋势以及市场需求的快速反应能力。
法国政府很重视农业教育工作，1848年10月3日，农业部就制定了农业教育原则。1999年7月法规又进一步指出：农业的一般法律要含有农业教育，并明确了农业教育的五项任务：普通教育、技术教育、基础教育、职业教育和岗前教育；农村文化和社交活动；职业、社交和教育的结合；农产品生产、加工和研究；国际合作。为促进农业的快速发展，政府建立了一个在农业经济领域上具有突破性进展的职业教育体系。它规定对农民，要通过职业培训或学徒获得资格证书，只有获得资格证书，才能从事相应的农业和渔业生产。
德国1969年颁布了农民职业法和就业法，企业根据该法对农业企业就业人员进行培训和进修，培训的目标和内容以及考试要求按粮农林业部颁布的培训条例实施。德国对持有某种证书从事农业生产活动有严格的法律规定：就业者在正式进入工作岗位之前必须至少经过3年的正规职业教育。农民在上岗后，在农场有3年的学徒期，学徒期必须按规定参加职业培训，出徒前要参加行业统一的资格考试，只有拿到农业出徒证书即绿色证书，才允许独立经营农场。
韩国1980年11月制定了《农渔民后继者培养基本法》，1990年4月国会又一致通过了《农渔村发展特别措施法》，同时确立了农渔民后继者培养制度和专业户的培养制度。韩国政府还明确对农渔民后继者和专业农户规定了不同的贷款扶持标准，农渔民后继者的教育经费由农林部门划拨，各级农业技术中的推广机构对后继者实施免费教育和培训辅导。
印度自20世纪90年代以来，对传统的农业教育政策进行了调整，构成了印度农业教育新政策的主要内容。现行印度农民职业教育规定，在一切有关农业职业教育师资培训计划的实施中，全国教育研究和培训委员会、中央教育研究院与各地区教育学院共同发挥作用，在全国农村建立示范点，向农民进行良种和新技术的示范教育，建立农民新技术培训中心和农村推广员培训中心，鼓励教师去农村学校工作；资金由政府补贴，同时还规定职业技术教师资格由全印职业技术教育理事会认定。
综上所述，以上国家在农民教育方面都有专项立法。有了法律保障，使农业生产经营、农场继承和管理与接受农业教育的程度结合起来，建立起严格的农业就业制度，使农民接受教育成为自觉行为。我国农民教育比较落后，其根本原因在于没有相应的专门法律作保证，因此，尽快建立农民教育专项法律已势在必行。