社会矛盾泛行政协调的消极作用及其法律调整，本文主要内容关键词为：消极论文,社会矛盾论文,作用论文,行政论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会矛盾泛行政协调，是指在我国社会生活中，大量的社会矛盾，包括行政争议，较为广泛地通过行政协调方式予以处理，并且行政协调事实上成为行政机关处理社会矛盾和各种行政争议的首选手段。毋庸置疑，我国社会管理中基于行政首长负责制基础的行政协调制度，对于行政机关，特别是各级政府动员社会各方面积极因素，平息、缓和社会矛盾和各种行政争议，历史上和现实中均具有各种程度的积极意义。但是，笔者认为，在依法治国的社会新形势下，随着社会各项法律制度的不断完善和健全，社会矛盾泛行政协调已经不能适应形势发展的要求，直接妨碍社会矛盾和行政争议的依法解决，给行政机关行政管理活动带来消极作用，甚至是不自觉的社会危害。因此，充分认识社会矛盾泛行政协调的消极作用及其危害，以及对行政协调予以法律调整，引导行政机关通过行政复议等法定途径处理行政争议，是当前行政法学界亟需关注的一个现实的重要问题。
一、社会矛盾泛行政协调的主要表现及其根源
当前，社会矛盾和各种行政争议泛行协调的主要表现是：
其一，行政协调矛盾和争议的广泛性。当前，行政协调的矛盾和争议，可以说是涉及社会生活的方方面面，主要包括以下几类：(1)行政管理活动中行政机关与管理相对人之间、行政机关相互之间的矛盾和行政争议；(2)涉及国有企业生产、经营、发展过程中的矛盾和问题；(3)涉及可能影响社会稳定的各类就业、救济与保障、社会不公等问题；(4)涉及本地区经济发展过程中有关召商引资、投资环境问题；(5)涉及影响居民生活的各种具体问题，如市政公用设施的设置、使用与管理；(6)涉及城市建设和各类国有资源管理与使用中的矛盾与争议；(7)其他各类社会矛盾和争议。
其二，行政协调以行政协调机关及其官员地位、权力和其他影响力为基础。对于社会生活中各类反映给行政机关的矛盾与争议，行政机关首长的首要选择是指派有关官员出面对有关矛盾和争议予以协调，而较少选择要求争议双方通过行政复议、诉讼、社会自治组织和管理相对人自治手段等各种法律途径解决争议。因此，行政协调的基础是希望借助行政机关及其官员的地位、权力和行政机关对社会其他有效的干预力，来实现协调的目的。可以说，行政协调的力量主要来自来法律之外，特别是行政机关对于行政管理相对人“无形的网”。
其三，行政协调以平息、暂时缓和社会矛盾与争议为首要目的。在行政协调过程中，协调官员追求的首要的，甚至是唯一的目的，就是尽快平息、暂时缓和社会矛盾与争议。至于法定权利的被迫放弃、协调过程的合法性，以及协调结果的长期稳定性，一般是不被充分考虑的。在行政协调过程中，协调官员考虑更多的是法律规定之外的东西，如社会稳定、保证国有企业正常生产、经营等问题；协调官员要求被协调单位的则是风格、姿态、大局等法律之外的价值观念。
其四，行政协调结果具有明显的妥协性。正因为行政协调以平息、缓和矛盾与争议为首要目的，因此，在行政协调官员的主持下，“互谅互让”是基本原则，矛盾和争议双方“各让一步”是行政协调处理的基本模式，让经济实力强的一方对另一方给予一定的经济利益让步，“有钱的一方花钱买安”是通常的处理结果。可以说，这种以妥协为特征的行政协调处理结果往往并不符合社会事物本身的是非曲直。
应该说，上述行政协调表现是有其历史和社会根源的：
第一，与计划经济体制下形成的政府“无所不管”的职能观念具有密切联系。
一方面，社会矛盾泛行政协调是计划经济体制下，行政机关处理各类社会矛盾和争议的必然产物。在计划经济体制下，行政机关是社会资源的拥有者和控制者。可以说，大量的社会矛盾和争议起源于行政机关的全面而严密的管理之中。另一方面，计划经济体制下形成的政府“无所不管”的职能观念，也要求行政机关应当去协调处理各类社会矛盾和争议。事实上各级行政机关，特别是政府管不了很多不该管、管不了、也管不好的事情，其中也包括各类本不应该行政机关处理或者不应该通过行政协调方式处理的矛盾和争议。
第二，与我国法制建设的长期落后以及人治思想根深蒂固具有密切联系。
法制建设的长期落后，是造成社会矛盾泛行政协调的不可忽视的重要原因。这主要包括以下方面：社会主体各类关系法律规范缺乏、不明确，使得社会矛盾和争议中的法定权利义务不明确；社会矛盾和争议处理的法律途径不完善、不健全，如行政复议制度立法本身的欠缺，使得行政复议制度虽然已经较长时间建立，但是却没有发挥应有的作用；此外，还包括诉讼制度不适应社会需求，社会自治组织和管理相对人自治手段不完善等；行政法制不健全，行政干预力没有明确的法律规范，以至其滥用。与法制建设长期落后相适应的是人治思想根深蒂固。社会矛盾和争议的处理没有纳入规范化的法律途径，而主要依靠行政机关的权力和行政协调官员个人的影响力，通过一事一协调方式处理，人为的把依法办事与矛盾和争议的解决对立起来，以协调官员个人或者所代表部门的主观意志取代依法对矛盾和争议的处理。
二、新形势下社会矛盾泛行政协调的消极作用及其危害
社会主义市场经济体制的不断完善，依法治国，建设社会主义法治国家方略指导下的民主与法制建设的不断发展，以及新形势下政府职能的深刻转变，使得社会对法律的依赖性进一步增强。在此新形势下，仍旧坚持社会矛盾泛行政协调原则，将会在以下几个方面具有消极作用，甚至是不自觉的危害：
首先，社会矛盾泛行政协调不利于市场经济所要求的规范化的经济秩序的形成。市场经济所要求的规范化的经济秩序形成是以法律规范规定的法定权利和义务关系为基础的，当市场经济主体之间、市场主体与行政机关之间权利与义务发生争议或者纠纷时，应当通过规范化的法律途径寻求解决。而过多采用行政协调方式处理法律明确规定的权利义务纠纷和争议，常常是上级行政机关劝说有理一方放弃部分权利，以使另一方尽快履行义务，或者由政府以提供经费补偿等为条件迫其让步。为了解决矛盾，即便在事实不清、是非不明的状态下也要有个结果，其结果往往是破坏法定权利义务的信仰信念，使市场经济秩序无从形成，而行政协调也就成为行政机关对经济秩序非法干预的表现，同时向社会传递一个非正常的信号：即使违法，只要上级行政机关出面协调，就不会受多少损失。而这又会诱发更多的违法侵权行为，新的争议会不断地报送到上级行政机关，而行政机关不得不再协调，以至形成恶性循环。市场经济是权利经济，应强化对法定权利的保护，而行政协调的核心往往是当事者放弃自己的合法权益，这种解决方式违背了权利受国家强制力保护的本质，也违反了法制的一般要求。
其次，社会矛盾泛行政协调不利于社会主义法制建设的发展。正如前面所述，法定权利义务、权力责任争议通过非法定途径去处理，这本身就违背了法治社会基本的纠纷处理法则。行政协调不仅使合法权益在处理时得不到充分维护和保障，而且行政机关，特别是各级政府可以以各种冠冕堂皇地理由超越于法律之上行事，不自觉地在社会上形成官本位、政府意志本位，破坏法治社会基本的法律面前一律平等的准则。同时，行政协调过程中的使被协调当事人不得不接受行政协调结果的不是正常的国家法律强制力，而通常是行政机关法律之外的影响力，这种影响力非法律授予，而被协调当事人又不得不面对。总之，造成的社会结果只能是政府超越法律之上无所不能，法定权利义务、法定权力责任观念淡薄，行政机关依法行政无从谈起，社会法治进程无从实践。
第三，社会矛盾泛行政协调不利于行政机关，特别是各级政府转变政府职能。现代社会行政机关的职能应该是经济调节、社会管理和公共服务，并且履行这三项职能，只能基于合法基础，特别是政府的社会管理职能，更要依法进行。法律已经明确行政争议可以通过行政复议途径解决，就不应把本来可以通过行政复议途径解决处理的争议，以行政协调方式处理；法律已经明确争议可以通过法律诉讼途径处理，行政机关就不必强求争议当事人接受行政机关协调处理；法律明确社会争议可以通过社会自治组织解决的，政府就没有必要非行政协调不可。行政机关社会管理职能，并不是凡是争议或者纠纷均要由行政机关协调。那么，正处于社会转型时期的行政机关，或者是各级政府要不要考虑不仅仅是法律的问题，如国有企业问题，社会稳定问题，当然要。但是这里首先有必要明确这么一个界线，政府需要关注、促成这些问题的解决，并非行政协调一条路可走，行政协调也并非最佳的解决方式。事实已经证明，只有通过法律途径获得解决，效果才会最好。否则，行政协调暂时缓和的矛盾和纠纷又会被重新提起。比如国有企业问题，行政机关帮助企业健康发展的根本在于帮助企业明确股权关系，通过股份制改造，依法建立能够自主决策、自我约束、自我发展的现代公司企业制度，否则，仅仅靠行政协调，换一个老总，支持一批资金，减轻一些负担是解决不了问题的，还会使行政机关陷入事无巨细越陷越深的怪圈。
三、依法规范行政协调，提高通过行政复议等法定途径处理行政机关需要处理矛盾和纠纷的认识和能力
行政协调作为行政机关处理矛盾和纠纷的一种方式，依法予以规范是行政法制发展的必然要求。笔者认为，行政协调的依法进行有必要同时遵循以下原则：第一，行政协调的当事人双方应当均为行政主体。基于行政机关行政首长负责制的要求，协调双方共同的上级行政机关可以对双方的矛盾和争议予以协调处理，被协调的行政主体也应当接受处理结果。而当行政管理相对人之间或者是行政管理相对人与行政主体之间的争议或者矛盾发生时，就不应该以行政协调方式予以处理。第二，行政协调的问题应当是法律规定需要行政机关作出决定的矛盾和争议。不属于需要行政机关作出决定的矛盾和争议，行政机关可以引导争议当事人尽可能通过法律规定的途径寻求处理。将大量本来可以通过诉讼途径依法处理的矛盾和争议，以行政协调方式处理，不仅浪费了行政资源，而且还可能给矛盾和争议的依法处理带来复杂化。第三，行政协调的处理应当在法定的行政机关自由裁量权范围之内。也就是说，对需要处理的矛盾或者争议，行政机关依法具有行政自由裁量权。行政协调机关可以依据实际情况，在不同的行政主体之间进行权力与责任的调整与分配。
那么，除此以外的行政主体与行政管理相对人的争议的处理和解决，行政机关应当通过行政复议等法定途径解决。但是事实却相反，行政协调大大多于行政复议，其中，行政官员对通过行政复议解决行政争议的认识和能力，有待进一步提高：
其一，树立全面的行政效率观。一方面，从短期看，行政协调比行政复议有更多的灵活性，花费时间也少，可以使行政首长在较短的时间里解决更多的行政争议。但是，另一方面，从长期看，由于行政协调结果的维持主要依靠行政机关权力乃至行政协调官员个人的影响力，由于没有纳入法制轨道，不是依法裁定，因此，经行政协调过的矛盾和争议，一段时间后又可能重新被提起，实质上极不利于行政效率的提高。因此，行政机关应当予以全面认识。
其二，追求矛盾和争议的平息与解决应当以分清是非曲直为基础。而行政协调往往正是忽视了这一点。行政协调之所以被认为是省力的方式，主要就是相对于行政复议来说，常常一纸协调纪要就行了，并不要求协调结果与争议事实完全一致，甚至可以不去严格追究事实本身，不需像行政复议那样必须认定案件事实、选择适用法律法规的依据并详细写明决定理由，更不用遵循行政复议法定的程序和要求，无需明白分清争议当事人的应当享有的合法权利和应当履行的法定义务，行政机关首长往往是用主观意志去裁定法定的权利义务，这样做，实际上损害了行政机关依法行政的形象和法制的尊严，自然其协调的结果也就失去了法律的支撑。
其三，现代政府应当是责任政府。行政调整被大量采用与在行政协调中行政机关首长得以回避作出困难的选择不无关系。有些行政争议案件，一方面根据现有的情况不易作出准确而科学的裁决，另一方面，即使案件清楚，但作出行政复议决定时，没有现成的法律法规作依据，需要通过法理分析得出结论。当事人如果对复议决定不服，可以在法定时限内提起诉讼，万一法院判定行政机关败诉，不仅影响行政机关的威信，而且要承担相应的责任。而行政协调则不属于司法监督的范围，不存在当事者对行政机关首长的决定不服提起诉讼的前提。可以说，行政协调既可以使行政机关发挥行政影响力，又可以避免被依法监督，这实际上不是责任政府的基本要求。
在行政争议解决方面，行政复议是典型的依法裁决，其目标是按法定程序和实体规范解决争议，突出展示法治的本质特征。在行政权的行使中，如果把本来应当通过行政复议等法定途径处理的矛盾和争议通过行政协调方式处理，那么，法律公平与正义原则无论在解决争议过程中，还是解决争议实体上都难以得到体现。这与依法治国的社会形势是不相适应的，也是任何积极推进依法行政，负责任的政府不得不认真思考并解决的问题。