试论高教体制改革与政治体制改革的协同，本文主要内容关键词为：体制改革论文,高教论文,试论论文,政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国教育改革和发展纲要》指明九十年代深化教育体制改革的方向和目标是：“改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。其意义在于：“只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体系奠定基础。”作者曾先后以“一论”、“再论”、“三论”①②③为题探讨了高教体制改革如何与经济、科技体制改革的协同发展问题。为了全面探讨高教体制改革与社会改革各方面的关系以及校内领导管理体制改革，本文提出的命题是一个值得深入研究的课题。由于文中某些思路有值得商榷之处，故于题前冠以“试论”，说明旨在探讨问题。国内学者已有一些论著涉及本文命题。如，文献④专列一节论及“政治与教育体制”，主要论述了政治“规定”、“制约”、“影响”教育体制的一个方面。文献⑤中也有专门章节分析了政治体制对高教体制具有重要的决定作用以及建国以来我国高校领导体制的演变。本文试图从我国积极推进政治体制改革的背景下如何深化高教体制改革，或者说从高教体制改革中的政治体制改革内涵的角度进行初步分析。
一、“积极推进政治体制改革”的蓝图
这是党的十一届三中全会以来逐步形成并一贯坚持的战略部署。1980年，邓小平在中央政治局所作的题为《党和国家领导制度的改革》的长篇讲话，对我国政治体制的核心即党和国家的领导制度进行了全面分析，尖锐地指出了其中存在的问题及其产生的根源，并对改革党和国家领导制度的必要性，改革的内容、目的和要求以及实施步骤作了系统而精辟的论述。这篇经政治局讨论通过的讲话，是指导我国进行政治体制改革的纲领性文献。邓小平在讲话中指出：“为了适应社会主义现代化建设的需要。为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度及其他制度，需要改革的很多”。改革的目的，“是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展”。现行制度的“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”⑥。1986年夏天，邓小平几次讲话提出要把政治体制改革提到日程上，并要求最迟到十三大要有一个蓝图。党中央在实践和理论探索的基础上，经充分酝酿、仔细准备，通过十三大报告提出了政治体制改革的总体设计。报告除论述政治体制改革的必要性、紧迫性外，明确提出，“改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，这是需要长期努力才能实现的。”“改革的近期目标，是建立有利于提高效率，增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。长远目标与近期目标有先后之分，又无法截然分开。关于“党政分开”问题，报告指出：“这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。”列宁对明确划分党和苏维埃的职权，克服以党代政现象有多次论述，在准备苏共十一大政治报告时，再次重申：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性；党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉”⑦。
十三大报告还就权力下放，职能转变，机构改革，干部人事制度，完善社会主义民主和建立社会协商对话制度以及加强社会主义法制建设等诸多方面改革作出了系统规划和部署。
十三大以后五年，其中包括经历了1989年春夏之交发生的一场政治风波，1992年党的十四大在政治报告中强调：“中央明确宣告，党的基本路线和十三大的决策是正确的，绝不因为发生这场政治风波而动摇”。十四大报告在阐述有中国特色社会主义理论主要内容时指出：“在社会主义的发展动力问题上，强调改革也是一场革命，也是解放生产力，是中国现代化的必由之路。”“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”。报告论述了九十年代改革和建设必须努力实现十个方面关系全局的主要任务。其中第六、七两条是“积极推进政治体制改革”、“下决心进行行政管理体制和机构改革”。概括起来，其要点是：①必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。②进一步完善人代会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、全面贯彻党的民族政策、宗教政策、侨务政策。③决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务，要充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。加强基层民主建设，逐步完善监督机制。④高度重视法制建设。⑤机构改革、精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务。
十四大报告在总结十四年改革开放实践的基本经验基础上系统规划的政治体制改革蓝图，在修改的新党章中得到了充分的反映。在党章总纲中规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。
政治体制改革是党中央一再强调的关系全局的主要任务之一，是全党、全国的战略任务。邓小平同志反复指出：“重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求”。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续进行，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”⑧。政治体制改革是关系全局的，当然包括教育系统在内。如同政治体制改革与经济体制改革的关系一样，必然存在一个政治体制改革与教育体制改革相互制约、协同发展的关系问题。
二、高教体制改革中的政治体制改革内涵
高教体制和政治体制是两个不同的范畴，但又存在着紧密相关的内在联系。因而，两者的改革也必然是密切相关的。近十多年来，在高教体制改革方面通过大量实践探索有了相当进步，但又感到距《纲要》提出的深化高教体制改革的目标即建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制又十分遥远。一方面似乎在某些方面上头管得越来越细，如由国家教育主管部门印制防伪毕业证书，本来评审高级职称可就近由地方解决，现在有些部委又收归行业办理等等。另一方面在各种社会大潮涌动下，学校感到难以自立、无法自主办学，而去办一些本不该由学校办的事。现在人们戏称“学校书记、校长都姓钱”。学校内部管理改革似乎主要在“管人”上做文章，越搞越繁琐，有悖改革初衷。产生这类现象的一个重要原因就是把教育体制改革当作一般行政事务、一般业务改革来处理，而没有考虑其内外部深层的政治因素根由。探究高教体制改革中的政治体制改革内涵，弄清两方面改革的相互关系，才有可能推动改革的深化发展。对此，有以下三点可以展开讨论：
(1)教育体制始终受着政治体制的制约
马克思和恩格斯认为与法相关的活动都是政治，“一切共同的公共的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式⑨。”因此，教育体制作为整个国家社会体制的组成部分，始终受着社会政治的决定、受着政治体制的制约。这种制约关系，有的学者归结为以下几点：①政治制度的形态和方向规定了教育体制的形态和方向；②阶级关系规定了教育体制的性质；③政府形式规定了教育体制的特征；④政党活动制约着教育体制的运行过程；⑤政治任务影响着教育体制的方向和发展过程；⑥民众政治要求推动着教育体制的丰富和进步⑩。过去，集中计划、统得过死，包得过多的高教体制是与高度集中的计划经济相适应的，而直接原因则是决定于高度集权的政治体制。显然，不顾政治体制改革的状态，孤立地去改革高教体制是无法取得突破性进展的。
(2)深化教育体制改革有赖于加快政治体制改革步伐
《纲要》指出：要加快步伐，改革包得过多，统得过死的体制。从政治体制改革角度来审视教育行政管理体制问题，在中央与地方关系上，权力过于集中于中央，地方缺乏必要的自主权；在政府与学校关系上，权力过去集中于政府机关，学校办学自主权不足；在地方与部门关系上，权为相对集中于条条，地方政府统筹权不足。长期以来，错误地把高度集中的教育行政体制当作不可动摇的社会主义模式。政府包揽一切，中央统管一切，必然压抑基层学校的积极性。同时，也必然造成教育行政系统的机构臃肿，效率低下。这些弊端显而易见，但几年改革过程说明疾重难返，成效不大。实践说明要加快政治体制改革还必须分析制约因素，克服阻力。原有政治体制所造成的权力——利益结构成了政治体制改革的一大难题。这是一个根本性的制约因素。在社会里存在着权力和利益呈正相关关系的状况，人们对权力——利益的追求和眷恋便会成为一种心理定势、一种行为习惯。权力和利益的重新调整、将会贯穿于政治体制改革的过程，由此引起的社会波动和人际之间的内耗也将长时间地存在。近几年来，机构改革几经反复，成效甚微；干部新老更替困难重重，基层单位党政分工问题不少；等等，其根本原因盖出于此。种种陈旧观念也是政治体制改革的深层阻力。只有有针对性地不断克服各种阻力改革才能前进。
重视以政治体制改革的总目标为导向能使我们推进高教体制改革可以减少乃至避免失误，从而达到加快步伐的要求。邓小平对此曾多次作过系统阐述：“我们的政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”“最近我在设想，要向着三个目标进行。第一个目标是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。第三个目标是调动基层和农民、工人、知识分子的积极性”(11)。也有人把教育行政体制改革基本目标确定为逐步推进教育行政管理的科学化、法制化和现代化。随着国家及政府教育行政系统政治体制改革的深化才有可能使学校从政府附属机构、接受直接管理的状态下解放出来。这样就为学校逐步向面向社会自主办学的新体制过渡创造良好的外部环境。
(3)深化高教体制改革决定于校内政治体制改革的进展
高等学校能否形成面向社会自主办学的新体制，除必要的外部条件外主要看校内各项改革的状况。邓小平指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革，因为事情要人来做……。政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”(12)。“这个问题很复杂，政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人，主要是涉及广大干部，不仅是我们一批老人”(13)。由此可见，政治体制改革是所有的改革最终能不能成功的决定因素，理应包括高等学校的教育改革。政治体制改革是涉及到千千万万人的事，涉及广大干部的事，就不仅指中央、国家机关，也应包括高等学校这样基层单位广大群众和干部的事。从根本上来说，政治体制改革的目标都离不开社会主义民主，社会主义法制以及活力和真正的效率。本文第一部分简要介绍的党的十一届三中全会直到十四大关于“积极推进政治体制改革”的总体设计及其要求在高等学校如何贯彻落实，十多年来并未作为一个重要的改革问题提出。这是值得我们在总结高教改革历史经验时认真反思并在现实中加以解决的。
从高校的现实情况来看，政治体制改革的近期目标尚未很好解决。前已述及，近期改革的目标是：建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。邓小平多次论述政治体制改革时一再强调：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”(14)，而我们高校目前实行的是1956年党的八大以后基本上一以贯之的党委领导的校长负责制。十年文革时期的“革委会”负责制属于不正常状态，不予考虑。其他时期曾有过党委领导下的校委会负责制，以校长为首的校委会负责制和校长分工负责制等三种不同形式，但基本上都是党委领导下的行政负责制。1985年以后约有10%左右的高校根据《中共中央关于教育体制改革的决定》试行了校长负责制。许多试行校长负责制的单位都在探讨如何进一步处理好学校党政分工问题，进一步正确理解和加强党的领导。党的领导主要是思想政治和方针政策领导。同时还要研究如何正确处理好校长、党委、教代会三者关系。
1989年政治风波后，绝大多数高校仍然实行党委领导下的校长负责制。据有关资料介绍：“目前全国只有二、三十所高校试行校长负责制，而且逐年减少，有的省已没有试行的学校”(15)。1994年6月江泽民在《全国教育工作会议上的讲话》中指出：“关于学校的领导体制。实行党委领导下的校长负责制的高等院校，党委要对重大问题进行讨论并作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。试行或实行校长负责制的其他学校和中小学，也要切实发挥党组织的政治核心作用”(16)。可见，到目前为止高等学校还是多数“实行”和少数“试行”两种体制并存的局面。这就是说高校领导体制改革或者说确立一种或是几种适合我国国情并能体现民主法制科学化原则的高校领导体制仍是值得进一步研究的问题。而我们应当真正从理论与实际的结合上作出科学的和实事求是的分析。从管理上来说，作出民主的、科学的决策。
三、关于加强高教体制与政治体制协同发展研究的几个问题
最近，党中央、国务院在《关于加速科学技术进步的决定》中明确提出了科教兴国的战略。这不仅对实现我国现代化第二步战略目标，而且也对逐步实现第三步战略目标具有极其重要的意义。高等教育肩负科、教两付重担，必须适应形势要求，加速改革与发展，切实为把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来服务。加强高教改革与发展的研究是其中不可或缺的一环。结合本文论题有以下几点认识：
(1)重视教育科学研究，并以马克思主义哲学理论为指导
1985年《决定》没有提及教育科学研究问题。1993年《纲要》在第三部分“教育体制改革”中专列一条提出了要“加强教育改革和发展的理论研究和试验”。强调“要以马克思主义为指导，研究和回答建设有中国特色的社会主义教育体系的理论问题和实际问题”。1995年3月人大八届三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第一章总则第十一条规定：“国家支持、鼓励和组织教育科学研究，推广教育科学研究成果，促进教育质量提高”。以上事实说明教育科学研究是关系教育事业全局的总的原则之一。对待这一问题的态度已不是一般性工作是非，而是一个法与非法的原则问题了。
开展教育科学研究要以马克思主义为指导又是一条基本原则和我们努力的方向。前几年我国一位青年学者发表了《当代中国认识论》的哲学专著。当代中国认识论，是指1949年以来的中国认识论。作者认为：“当代中国哲学的特点是，思想进程同社会历史进程紧密相随，哲学事件同政治事件的密切相关”。“进入八十年代以来，我国认识论研究中逐渐生长出相互联系的四个基本倾向，即开放倾向、分析倾向、多维倾向和主体性倾向”。作者还提出我国认识论未来发展中将出现一个“新的高潮”。“在走向这个‘高潮’的道路上，认识论必须攻克一系列难题，必须不断革新研究方法和实现研究方法的多样化，必须建立各具特色的‘科学共同体’，逐步形成各具特色、独树一帜的学派”(17)。这些论点对我们是有启发的。从前面的分析中，我们可以看出我国高教体制改革的进程同样是和政治事件密切相关的。我们的期望是在今后的认识高教体制改革和发展规律研究中，把系统的学术研究开展起来，开展扎扎实实的、全面系统的研究，并将宏观探讨和微观考察有机结合起来。
(2)怎样理解高教体制的综合改革
近年来许多高校都在制定和执行校内的综合改革方案。略加分析，可以看法，不少综合改革方案，在校内管理体制改革上是将人事、分配、住房、医疗、退休保险制度等几个方面的改革统筹安排，也有的除校内管理体制诸方面改革外，还把加强思想政治教育、加强校风建设、教学、科研、师资、学生、生产、后勤等方面的改革纳入总的改革方案之中。我们认为以上的理解和部署充其量不过是校内的全面改革方案。我们认为综合改革应是建立起“与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。综合改革的内涵是：第一，教育体制改革与经济、政治、科技等方面体制改革相结合。这是一个动态发展和相互影响的过程。第二，校内管理体制改革与教育行政体制的改革相结合。第三，培养人才是教育的本质规定。要与教育本质对教育体制的制约和来自社会的政治、经济、科技等制约因素相结合。此外，还有社会文化进化因素与教育体制改革相结合等等。由于社会改革的复杂性，制定具体的综合改革方案是十分困难的。但这些原则考虑又是必需的。否则，建立与经济、政治、科技体制改革相适应的教育新体制就只能流于空谈。也还有一些综合改革方案中的片面性，简单化的做法值得注意。比如，把教育体制改革与科技体制改革相结合简单地理解为加强学校科研工作；与政治体制改革相结合仅理解为加强学校思想政治工作。这些理解虽无大错，但却都是肤浅的，不可取的。
(3)通过探索和实践提出并逐步完善高教体制新模式
建立新模式首先必须坚持党和国家制定的高教改革和发展的基本方针和原则。同时要认真地总结十几年乃至建国以来高教体制改革的历史经验。也必须如《纲要》所指出的，要“大胆吸收和借鉴世界各国发展和管理教育的成功经验”。一份关于“中国市场经济体制下高等教育运行模式”的研究报告首先分析了传统集权管理体制下的低效率以及80年代后期高校实行承包制有可能使学校向软约束、低责任，无竞争、低效率方向发展的趋势。针对过去和现行高教管理体制形成的“低效率综合症”，论文作者提出了走出低效率，通过体制改革和实行制度和制度结构的转换建立新体制。其中主要包括：“①改变高校行政隶属制，确立高校独立的法人地位；②改变高校所有权与办学权不对称的体制，建立以产权制为基础的办学权与所有权分离而对称的体制；③改革资源约束的计划体制，建立高等教育个人和社会需求约束的运行机制；④改变人事管理的统一定编与评审制，建立能适应学校办学任务与规模变化的人事制度；⑤改革以收入分配为中心的激励制度，建立适合高等学校特点的以学术激励为中心的多元激励制度和激励结构体制；⑥改革高校统一招生分配制度，确定与高教市场与劳动力市场相对应的供求调节机构；⑦改革政府行为的性质，建立间接调控的体制与组织；⑧改变高校财务核算体系，建立以学科（专业）培养成本为主体的核算体系；等(18)。
西方发达国家近代高等教育的发展逐步形成了适应其社会条件的管理体制和运行模式。其中不乏可资参考借鉴的内容。一份研究论文将西方发达国家高等教育运行机制的主要框架概括为：市场启动、计划调节、立法保障、政府干予、经费控制、社会监督、学校自主及师生参与。具体讲，在宏观上，市场启动了高等教育的运作，国家通过宏观规划予以调节和干予并以立法给予定向和保障，同时政府运用政策、决策和经济手段加强对高等教育运行的控制；在微观上，高校拥有一定的自主权，但要使其内部管理科学、民主、开放，还须有师生参与和社会监督(19)。
许多高等教育体制改革比较研究的资料表明，世界各国教育体制变革的走向，有一种“由两级对流的运动”。在诸如集权和分权，统一性与多样性、教育经费的主渠道与多渠道等等方面都存在“对流运动”或相向运动的趋势。但也不是完全向对立的方向转化。在“对流”中掌握适度是十分必要的。同是西方国家，在高教管理上既有中央集权的，又有地方分权的，也有集权与分权结合的。同是一个国家，在不同的历史时期或者是教育发展的不同阶段，也都存在对立管理体制的转换。因此，我们在创建新的高教体制模式时要从实际出发，从国家、区域、本校的背景和现实状况出发。教育体制和政治体制改革目标有近期和远期之分，改革是长期发展的过程。总之，要坚持正确的政治方向用系统的观点、辩证的思想、求实的精神、积极的态度、坚韧的毅力来对待高教体制改革这一复杂的社会变革问题。同时也要在审慎致密研究的基础上大胆实践、努力创新。正如邓小平所指出的：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”。这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性(20)。
注释：
①王端庆：《论高教体制改革与经济科技体制改革的协同》，全国高教体制改革研讨会资料，《马鞍山钢铁学院高教研究》，第二期，1985年4月。
②王端庆：《再论高教体制改革与经济科技体制改革的协同》，《华东冶金学院高教研究》，第九期，1988年12月。
③王端庆：《三论高教体制改革与经济科技体制改革协同》，《西南教育管理研究》，1993年第一期，第6-11页。
④冒瑞林主编：《教育体制改革的若干理论与实践问题》，苏州大学出版社，1995年4月，第21-35页。
⑤姚启和等编著：《高等教育管理论稿》华中理工大学出版社，1995年1月，第160—162，248-256页。
⑥《邓小平文选》第280—302页。
⑦《列宁全集》，第33卷第221页。
⑧《邓小平文选》第三卷第176页。
⑨《马克思恩格斯选集》，第一卷，人民出版社，1972年，第56页。
⑩冒瑞林主编：《教育体制改革的若干理论与实践问题》，苏州大学出版社，1995年4月，第21-36页。
(11)《邓小平文选》第二卷，第178-180页。
(12)邓小平：《建设有中国特色社会主义》增订本，人民出版社，1988年，第137页。
(13)《邓小平文选》第三卷，第240页。
(14)《邓小平文选》第三卷，第177页。
(15)王浒：《深化高校内部管理体制改革的思考》，全国建设有中国特色社会主义高等教育理论研究第二次研讨会论文，第9页。
(16)江泽民：《在全国教育工作会议上的讲话》，1994年6月14日，全国各大报纸。
(17)陈新权：《当代中国认识论》，北京大学出版社，1989年，第262-263页。
(18)陈国良：《制度与效率——中国市场经济体制下高等教育运行模式》，上海高教所《我国高等教育的宏观背景研究》文集，1994年10月。
(19)表锐锷：《西方发达国家高等教育运行机制的主要框架》，全国建设有中国特色社会主义高等教育理论研究第二次研讨会论文，1994年10月。
(20)《邓小平文选》第三卷，第240页。
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