我国农村劳动力转移模式的创新及政府角色，本文主要内容关键词为：农村劳动力转移论文,角色论文,模式论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入WTO后农业将受到极大地冲击。资料显示，中国除了少数农产品价格低于国际市场外，大部分农产品价格高于国际市场，特别像粮食、食用植物油、棉花、食糖等主要农产品，近期内其进口准入量会有相当一部分变成现实进口，这将直接挤占我国农产品的市场，以农业为主要收入来源的农村地区将受到冲击，农业过剩劳动力问题将会更加严重。通过加速农村劳动力的转移，一方面解决农村剩余劳动力问题；另一方面为土地规模化经营创造条件，从而降低农产品成本，提高农产品的生产效率和国际竞争力。通过加快农村劳动力的转移，加速城市化的进程，也有助于拉动中国的市场需求，保持经济的稳定增长。通过工业化和城市化，使更多的居民享受到城市文明的好处，也是社会发展的趋势。
一、我国农村劳动力转移的传统模式
按照当前的统计口径，农村转移劳动力是指：到乡外就业6个月以上的农村劳动力；或者虽然未发生地域性转移，但在本乡内到非农产业就业6个月以上的劳动力。就是说，只要地域或产业发生变化，即便是到外乡仍从事农业劳动，都视为转移。而由于婚姻关系引起的地域的变化，以及由于考学、参军等原因离开农村的，并不当作是劳动力转移。按照这个标准，根据国家统计局关于中国农村劳动力流动状况的调查，1999年全国农村转移劳动力占农村劳动力比重为21.55％，总数约为10107万人。其中，东部地区农村转移劳动力占农村劳动力总数的比重为34.84％，中部地区和西部地区分别为18.26％和14.98％。就是说，越是发达地区，农村劳动力转移数量越多。在1999年转移劳动力中，有20.93％是跨省转移的，总数大约2115万。在跨省转移的劳动力中，又有81.5％流向了东部地区。仅广东省就吸纳了跨省流动的农村劳动力的近一半。从流向上看。发达地区劳动力以本地转移为主，而相对落后地区以向外转移为主。例如，1999年广东省省内转移人数占全部劳动力转移人数的99.8％，北京市市内转移的占99.5％，而同年河南省这个比率为70.2％（根据2000年广东、北京和河南统计年鉴计算）。乡镇企业一直是容纳农村过剩劳动力的主要渠道。1999年，在乡镇企业就业半年以上的农村劳动力占农村转移劳动力的24.1％，其中大部分是在本乡以内的乡镇企业就业的，这个比例占全部农村转移劳动力的17.34％。
中国农村劳动力转移有很多具体形式，有人将其概括为上海模式、苏南模式、阜阳模式、南街模式、珠海模式、温州模式、宝鸡模式、云南模式等（李飞，2000）。虽然各种模式的具体做法不同，但通过考察可以发现各种不同的模式有一个共同特征，就是职业流动与身份转换的严重背离。就是说，尽管转移劳动力大部分是在非农产业部门就业，但他们却无法摆脱自己以世袭方式继承下来的农民身份。除了少数城市化进程较快的地区（如珠江三角洲和长江三角洲一些地区）实现了真正意义上的农民到市民的变迁外，大部分地区农村劳动力转移只是作为商品的劳动力本身的空间位移，和劳动力转移相关的其他因素并没有发生变化。例如，居住地仍然在农村的农民工在农忙或城市找不到工作时依然要返回农村；他们仍然将土地作为最后的保障；他们的职业流动是飘忽不定的，时而是农民，时而是工人；他们不能摆脱法律强加给他们的农民身份，从而不能和城市居民进行平等的劳动竞争。
大量的调查显示，农民不管是进入本地乡镇企业，还是到城里打工，其最主要的动机是获得经济收入，而很少抱有成为城市居民的幻想。李培林（2000）等对济南流动民工进城的动机进行过调查，分别有33.9％和30.0％的人认为他们进城工作的第一位原因是在农村没有工作机会和到城里能多挣钱，还有31.1％的人认为到城里能挣钱是第二位原因。虽然已转移的农民长期在城市工作，但他们仍然无法真正地融入当地的社会生活，他们成为既不被城市文明所认同又不被城市现代生活所接纳的典型的“边缘人”。首先是从意识上看，不管农民自己还是城市居民都把他们当作农民，他们从行为方式到语言和穿着都和城里人有着明显的区别。虽然很多人承认农民对城市发展的贡献，但对农民的歧视和偏见却是城市人的主流意识。这种意识甚至可以对地方政府的决策起到支配作用。其次，这种转移特征决定了农民的转移只能是暂时的。李培林等对济南流动农民工的调查发现，有95.68％的农民工要回家乡过春节，另有29.25％的农民在其他节日回乡探亲。在秋收期间，有50.03％的农民要回家乡帮工，春耕期间也有28.54％要回去干农活。这说明转移的农民和农村、农业有着无法割舍的联系，农村仍然是他们生活和工作的重心所在。再次，从转移到外地的农民选择居所的特征上也可以看出这种转移的临时性。城市房价越来越高，而农民又不可能享受城市居民的购房优惠，所以想在城市拥有自己的住房，几乎也只是梦想。调查显示，农民到外地打工一般居住在工地现场、单位提供的集体宿舍或多人合租的狭小的出租屋。
从上述这些特征上看，中国的农村劳动力转移只是一种十分初级的形式，和欧美发达国家伴随着工业革命出现的大规模农村人口向城市的转移有着性质上的区别。
二、农村劳动力转移的理想模式创新
1.中国当前以职业流动和身份转换的背离为特征的劳动力转移有诸多负面影响
首先是导致了农村劳动力的无序流动，降低了市场机制对劳动力资源的配置作用。其次是农民候鸟式的在城乡往返也带来了大量的福利损失。此外这种转移方式还大大阻碍了中国的城市化进程，是中国城市化严重滞后于工业化的重要根源。所以，必须创新中国农村劳动力转移模式，实现真正意义上的劳动力迁移。
农业劳动力转移主要有两种形式，一是农业劳动力转移后完全脱离农业，称为分离式转移；二是转移后同农业保持着某种形式或某种程度的联系，称为兼业式转移。第二次世界大战前，发达国家工业革命后的农业劳动力转移主要是分离式转移，二次大战后逐步变为兼业性转移为主。农民兼业化发展，对于提高农民收入、缩小城乡差别和促进农村经济发展起到了积极作用。但是，农民兼业化也带来一些消极后果，主要是这种兼业式转移方式和专业化生产相背离，无法大幅度降低农业成本。日本在这方面问题比较突出，致使长期以来日本的农产品在国际市场上缺乏竞争力。
不管采取何种转移形式，真正意义上的劳动力转移都应当包含下述内容：（1）地域上从农村到城市的转移，或者从农业为主要特征的地区向以非农业为主要特征的地区转移；（2）职业上由农民向非农劳动者转移，基本摆脱对农业生产活动的经济依赖；（3）摆脱原有身份的束缚，能够以平等的机会参与劳动力市场竞争；（4）生活方式的城市化。按照这个原则，中国农村劳动力转移的理想模式是，随着工业化和城市化的推进，农村劳动力在推力和拉力的共同作用下有序地向非农产业和城市转移，职业流动、身份转换和居所迁移同步发生，从而在尽可能短的时间内，将绝大部分农村剩余劳动力转移到城市，使他们的生活方式发生质的变化，成为完全融入现代城市文明的城市居民。
2.我国未来可行的农村劳动力转移模式
（1）多样化的转移渠道。首先，如果要在20年内使城市人口比重增加到60％以上，那么，劳动力转移的主要方式应该是向发达地区和大中城市的永久性迁移。这也是大部分发达国家农村劳动力转移的主要形式。其次，在经济比较发达的地区，例如长江三角洲和珠江三角洲地区，可以通过农村城市化的方式使农村劳动力就地转移，完全脱离与农业的经济联系，成为真正意义上的城市居民。第三，中国和日本的情况比较类似，就是有大量的分散的农户，他们可能因为种种原因不愿意离开家乡和土地，同时，一些在城市就业的劳动者退休以后也会再回到农村去，所以，中国农村是不可能在短时间内大量消失的。因而要通过对农村的改造，建立农村社会化服务体系，在农村引入城市化的生活方式。这一方面可以提高农村居民的生活质量；另一方面也可以在农村提供更多的就业岗位。
（2）积极而稳妥的转移策略。农民向城市的转移被认为是农民的第三次解放。第一次解放使农民摆脱了封建地主的剥削，第二次解放使农民摆脱了贫困，而这次解放运动就是要使农民最终摆脱农民的身份。但是由于我国需要转移的人口数量特别巨大，所以一定要采取积极稳妥的转移策略，避免造成社会的动荡。首先，要使农民摆脱户籍管理制度的约束和分散土地经营的羁绊，这是农村居民向城市转移的基本前提。其次，我国农民可能会在较长时间内采取兼业的方式，但如果妨碍转移的各种因素清除得比较彻底，面向农村居民的社会保障制度能够尽快建立起来的话，将会促使兼业农民最终放弃和农业的经济联系，真正转移到城市里去。至少当前那些长期在城市工作，或者主要以非农产业作为主要收入来源的劳动者会成为最活跃和最积极的一个群体。这类人口估计有2～3亿，是农村人口向城市转移的主体。如果成功实现这部分人口的转移，中国市镇人口将会达到50％左右（2000年中国市镇人口比重为36％）。第三，通过发展小城镇和农村改造，再使大约1亿多人口转移到非农产业和城市。经过20年左右高速转移时期，我国将大致形成70％以上的劳动者在非农产业就业，半数以上人口在城市居住的格局，在全国范围内初步实现城市化。
（3）以市场导向为主的转移机制。农村劳动力向城市转移不是要将农民赶到城市去，而是要主要依靠市场机制将农村居民吸引到城市来，实现劳动者与生产资料的最优结合，提高他们的生活质量。要弱化政府在产业更替过程中的强制性的干预，使产业更替和劳动力转移能够平滑地进行，避免政府战略性失误可能带来的不良后果。
但是，中国建国后却在相当长的时期内走了一条反城市化的道路，不仅严格限制农村居民向城市迁移，还曾直接将城市居民输送到农村去。据估计，仅仅在20世纪60年代，就有5000万城市居民被送往农村，到70年代“文革”结束以前，仍然有大量的知识青年到农村去接受所谓的“再教育”。虽然从80年代开始，各种反城市化的措施得到了纠正，城乡隔离制度也有所放松，但中国城市化的进程依然十分缓慢。很多学者认为，户籍制度是影响中国城市化的重要因素，改革户籍制度的呼声很高，但改革开放20多年以来，以身份区隔为典型特征的户籍制度并没有发生根本性的变化（刘应杰，2000）。加上和户籍制度相联系的城乡劳动制度和社会福利制度的共同作用，使城乡差别事实上在不断地巩固和扩大。中国农村劳动力转移是在劳动者身份和居所不变前提下发生的，特别是农民身份以世袭的方式保留了下来，这种转移方式不仅本身是畸形的和低效率的，而且反过来又对城市化进程起到了阻滞作用。
三、政府在农村劳动力转移进程中的角色定位
中国农村劳动力采取这种职业与身份背离的独特方式有其历史背景和制度上的根源。20世纪70年代末以前，中国推行严格的城乡隔离制度，主要是出于加速工业化的战略考虑，试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累。改革开放以后，制度变迁刺激了中国经济的快速增长，城市和发达地区经济发展对劳动力产生了大量的需求，政府逐步放宽了农民到城市就业的各种限制，农民农闲季节可以通过到外地打工增加收入，而城市的发展对劳动力的需求也得到了满足。虽然农民向城市转移的各种限制在逐步被取消，但是，将农民和城市居民区分开来的户籍制度并根本性的变革，农村劳动力向城市转移是以保留农民身份为前提的。政府继续保留户口分割的一个重要考虑可能是当前的财政收入尚不足以向全体居民提供社会保障，因而需要继续用户口将农民和城市居民区分开来。
但是，以市场机制为主要资源配置方式的当代社会，以身份区别为主要特征的户口制度显得十分不合时宜。中国加入WTO以后，农业、农民和农村问题重新引起了人们的注意，一般认为，加入WTO后冲击最大的行业将是农业。资料显示，中国除了少数农产品价格低于国际市场外，大部分农产品价格高于国际市场。特别像粮食、食用植物油、棉花、食糖等主要农产品，近期内其进口准入量会有相当一部分变成现实进口，这将直接挤占我国农产品的市场，对于农业和农民将是一个很大的冲击。而要想在短期内大幅度降低农产品成本、提高其竞争力是不可能的。中国的生产规模、研究经费和能力、市场运作机制都不能保证这一点。
中国“三农”问题的核心是农民问题，而解决农民问题的现实的选择只能是尽快把农村富余劳动力转移出去。靠从农业本身挖掘潜力，以及靠乡镇企业吸纳剩余劳动力都不再是有效的方法，只有靠实施城市化战略，疏通渠道，将农民从农村转移到城市，让他们成为真正的城市居民。这是当前解决农村、农业和农民问题的关键，也是中国现代化建设的必然趋势。将部分农民转移到城市后，可以使农村的人均土地面积大幅度增加，农业生产规模扩大，从而降低农产品生产成本，提高国际竞争力。
首先，要清除一切阻碍农村劳动力向城市转移的各种因素，为劳动力自由流动扫除障碍。2001年，中国劳动部等部门取消了暂住费、流动人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费和外地施工企业管理费等7项主要面向外来人口的收费。虽然还没有真正触及户籍制度，但是已经迈开了良好的一步。当前妨碍劳动力转移的最主要的问题是户口问题，在当前的户口管理制度框架下实现农民向城市的真正的转移是不可能的。因此，应该剥离户口管理的身份甄别功能，使所有公民能够在平等的环境下参与劳动竞争。各地地方政府制定的旨在限制外地劳动力进入本地劳动力市场的各种规定，实际上都提高了劳动力的转移成本，都应当无条件地废止。
彻底改革户口管理制度必然会涉及到平等的社会保障权利问题。一般认为，政府没有足够的财力来向全体居民提供社会保障，这是中国迟迟不能彻底改革户口制度的主要原因。但事实上，应该动态地看待政府财力和社会保障需求问题。一方面，亟需政府提供社会保障的人数毕竟是有限的，而且社保资金并不需要一步到位，可以逐步地积累；另一方面，通过改革提高经济运行的效率，会给政府提供更多的财源。退一步说，保留不公平的社会保障体系毕竟是权宜之计，社会保障迟早应当惠及全民，早动手总比晚动手好。
其次，要采取一系列的措施促进农村劳动力向城市转移。因为破除旧的制度障碍还远远不够，单靠市场的力量很难有效地推动农村劳动力的转移。政府必须利用手中的工具，采取相关的措施，鼓励农民向城市转移，并为这种转移创造必要的条件。很多国家的政府在农民向城市转移过程中都扮演着重要的角色。例如，美国政府虽然没有制定过产业结构调整和农业劳动力转移的政策，但是政府在土地、交通运输、货币和外来移民方面的政策，实际上都在不同程度上促进了农村劳动力向城市的转移。20世纪50年代还实施了土地休耕计划，农民可以将土地租给政府而获得报酬，也可将土地存入“土地银行”，短时间内休耕农田达到3000万英亩，农民大量流入城市。德国19世纪初有著名的“十月敕令”，为普鲁士农民获得人身自由、农民自由转换职业、农村人口自由进入城市提供了法律依据。后来普鲁士还颁布了《职业自由法》、《迁徙自由法》，进一步为劳动力自由流动提供了法律保证（王章辉等，1999）。
政府在促进农村劳动力转移中应该做的工作包括：（1）要创造一个平等的环境，反对各种形式的歧视，从法律和制度上保证全体国民平等地参与社会经济生活；（2）要从法律上保障居民拥有自由迁徙和自由转换职业的权利，废除所有有碍劳动力自由流动的政策和法规；（3）保持政策的稳定性和可预见性。要避免过多干预个体的经济行为，将经济决策权交给个体。政府要慎重实施所谓的经济发展战略，必须实施这种战略时要做长远的打算，不能只看到当时的效益，从而避免诸如农村工业化战略之类的失误；（4）积极推进城市化进程，降低农村劳动力进入城市的门槛，例如，可以比照针对城市低收入居民实施“微利房”计划和住房贷款计划对进城的农民进行帮助。对进城的农民给予“国民待遇”，保障他们的平等就业机会和他们子女的平等受教育的权利，从而降低农村居民向城市迁移的货币成本和心理成本；（5）在宏观经济政策上要保持扩张的态势，从而创造更多的就业岗位。可以通过基础设施的建设拉动经济增长，以类似于美国罗斯福“新政”时实施的“以工代赈”方式解决贫困地区劳动力就业问题；（6）建立惠及全体国民的社会保障体系。没有社会福利制度的保障是农民不愿意放弃土地的主要原因。如果农民在放弃土地的同时可以获得政府社会福利体系的保障，则可以在很大程度上解决他们向城市迁移的后顾之忧。
农业劳动力向非农产业转移是经济发展的必然趋势。在全社会总劳动力中，如果以从事农林牧渔业的劳动力的比重由75％降到10％左右作为初步完成农业劳动力转移的标志，那么完成这个过程英国大致用了300年，法国用了120年，加拿大、美国、日本用了100年左右。中国真正完成农村劳动力向城市的转移也要经过相当长的时间，但既然是历史发展的必然规律，我们就应当按照经济规律办事，顺应这种历史趋势，而不是设置种种藩篱，妨碍农村劳动力转移和城市化的进程。