保护国家利益：转型时期中国政府的一项重要任务，本文主要内容关键词为：中国政府论文,国家利益论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2000)06-0053-06
中国从计划体制向市场体制的转变是从国家放松对社会诸项资源和各类行业主体的控制开始的，国家控制的放松意味着政府从一些领域中退出，一大批利益由国家交给社会。由于转型期间原有的制度约束弱化，新制度的建立尚需时日，社会中的规范“真空”难以避免，国家利益因而容易处于无人保护的境地而屡屡受到损害。在这个过程中的一段时间内，个人主动保护国家利益的动力不足，因此，保护国家利益成为转型时期中国政府的一项重要任务。我们所讲的国家利益是一个广义的概念，其中既有经济成分，也有政治和社会其他诸方面的内容。经济上包括国有资产的保值增值、国家财产的保护、国家财政收入的保证等等，政治方面的有政府的能力、政府的威信、民众对政府的认同程度等。
一、国家利益的维护主要依靠政府
国家利益是一种公共物品，它在生产和使用上具有非排他性，不管一个个体是否为国家利益做出过贡献，国家都无法把他从国家的利益下排除。国家利益的这种非排他性使得个人不愿意承担公共物品生产的成本，而只愿意从公共物品的使用中获益，个人缺乏维护国家利益的动机。这在中国社会转型阶段表现得较为突出。
第一，个人利益日益完整并不断扩大，国家利益的至上地位受到冲击。计划时代个人利益被压缩到几乎没有的地步，只存在国家利益，无论在任何时候，国家总是至上的，个人只有无条件服从国家。走向市场经济以后，个人成为经济活动的主体，个人利益越来越成为个人行动的目标；而个人在利益上对国家的依赖感却减弱了，国家利益日渐抽象，其驱动作用明显不如私利。个人利益与国家利益之间出现距离以后，加上国家失去了过去的至上地位，国家利益必然会受到个人利益的冲击。
第二，个体观念增长，国家意识淡薄。思想意识上的个人主义倾向是个人自觉维护国家利益动力不足的另一个原因。在整个社会以经济增长为主的导向下，物质财富成为整个社会的追逐目标，个人致富被社会所提倡，个人主义遂得以流行。加上经济市场化带来的经济活动个体化，使得社会中个体意识越来越强，整体观念趋向淡薄。与此同时，国家活动范围逐步缩小，人们的国家意识因此而削弱。一事当前，个人得失成为首选，国家利益被放在次要地位，有些人几乎已经没有国家观念了。在道德危机的冲击下，个人主义膨胀，集体主义与爱国主义变得生疏起来。人的自利行为缺乏道德上的约束，不仅国家利益缺少来自个体的自觉维护，一些人甚至开始疯狂地攫取国家财产。
个体缺乏自觉保护国家利益的动力的根本原因在于国家利益的公共物品属性。出于经济人的本性，个人只会对私人物品的生产或维护进行投入，不会向不知是否带来收益的公共活动投入精力；而只有在公共财产受到损失，且其损失程度达到危及自身利益的时候，才会感到公共财产的损失。因此，只有作为公共意志代表的政府才具有保护公共财产的职能，也只有政府才会主动地保护国家利益。显然，保护公共财产是政府职责的题中应有之义。政府有责任保护产权，并且在保护产权方面，政府比私人更有效、更公平，所花成本也更低。政府不仅要保护经济个人的产权，而且要保护公共产权。对于作为公共物品的国有资产，个人不会为保护它而自觉努力，如果国家不采取行动，国有资产将会处于无人保护的境地。不仅如此，由于公共物品消费的非排他性，个人对国有资产的使用有搭便车的动机，面对“免费的午餐”，人们对公共物品有过度使用的倾向，其结果将导致国家财产的枯竭，因此这时特别需要国家出面来维持国有资产的适当规模。保护公共财产也是国家安全的一个重要方面。国家安全是个广义的概念，既有政治安全，也有经济安全。国家的经济安全包括国内和国外两方面。在国内方面，国家的经济安全首先是指国家利益不致因为某些经济或政治问题而蒙受重大损失；其次是指在体制转轨过程中，中央政府能够有效地调控经济生活，使经济健康地运行。转型期间国有资产的大量流失已经造成了对我国国家经济安全的威胁，国有资产保值增值的能力降低已影响到国有经济的主导地位，中央政府的宏观调控能力也因而受到影响。从国家的经济安全出发，政府必须出面，解决国有资产的流失问题。
二、制止国家财产的流失
国家利益首先是经济利益，国家经济利益蒙受损失最为严重的是国有资产的大量流失，保护国家的经济利益必须从制止各类人等对国有资产的侵占、提高国有资产的经营效率入手。
制止对国有资产的侵占 首先要做的是建立国有资产管理制度，结束国有资产无人负责的状况。在过去的制度下国有产权的主体不明，政府的众多部门都行使国有资产所有权的具体职责，这一方面造成所有权的职能被分散和弱化，另一方面形成对企业的多头干预。企业的国有资产缺少明确的产权主体，即无人对其行使具体的产权职能，“谁都要管，谁都不承担责任”。新的制度规定国有资产的产权统一由国家所有，国务院代表国家行使所有者职能，国务院设立国有资产管理部门，履行对国有资产的管理职能。在纵的方向，按“属地原则”，各级地方政府设立相应的国有资产管理机构，受同级人民政府和上级国有资产管理机构的指导和监督。建立国有资产的专职管理机构以后，国家这部分经济利益的保护就有了制度上的保障。
其次是国家对国有资产实行所有权与经营权分开的原则，国务院只享有国有资产的所有权，不直接经营国有资产，国务院代表国家把国有资产授权给企业经营。国有资产的运营是一种经济职能，内容是对经营性国有资产进行配置和运用，目标是实现国有资产的增值。这项职能由具有独立法人地位的企业来行使。运营主体经政府授权，享有国有资产的产权，代表政府行使产权职能。在微观层次，建立企业法人财产制度，运营企业享有对这部分国有资产的支配权，同时承担国有资产的保值增值的责任。国家对国有企业的管理从对物的管理变为对资产的管理，政府把企业的国有资产的状况作为考察企业干部的一项重要指标，那些无法使国有资产保值和增值的企业负责人是不称职的，而侵吞国有财产则是一种犯罪行为。
第三是对个人进行道德教育，重新树立公共精神。对于个人的不良行为，通过适当的意识形态可以进行约束。一段时期里我国“精神文明建设”这一“手”“软”了，集体主义教育和爱国主义教育放松了，公民的国家观念淡薄了，对任意侵占国家利益的恶行麻木不仁。我国传统中的家族主义和宗族主义的印记很深，加上近年来外来自由主义中消极因素的影响，个人主义很快流行起来，集体意识和国家意识则急速退化。针对这种个人主义泛滥的倾向，一方面要利用法律手段，加大对侵害国家利益行为的惩罚力度，刹住“众手挖国家墙脚”的歪风；另一方面要大力进行国家意识教育，树立国家利益至上的观念，使公民摆正个人与国家的关系，纠正个人主义至上的错误倾向，建立自觉维护国家利益的风尚。鉴于中国文化传统中个人主义和小集团主义的顽固性，培养中国人的国家意识将是一项长期的任务。
提高国有资产的经营效率 对于国家经济利益，除了消极地保护之外，政府也可以有积极的作为，即通过提高国有经济成分的效率来增加国家的财产。提高国有资产的效率必须从改革国有企业制度入手。旧企业制度的根本缺陷是政企不分，国家既是企业的所有者，又是企业的管理者。原来的政府集中制定全面计划，将指令性计划指标层层下达到企业，而企业仅是实现政府经济指标的一个部门，既不拥有产权，也没有自主权。实行“让利放权”改革和“承包制”以后，企业有了自主权，但企业的产权关系没有调整，政府仍是企业的所有者，有权对企业进行直接干预。另外，企业管理者只负管理责任，不承担国有资产的保值增值任务。这种产权制度下政府官员对于下属企业的管理随意性很大，对于作为政府代表的企业干部也缺乏必要的约束，结果是“厂长负盈，企业负亏，银行负债，政府负责”，国有企业由此陷入亏损的恶性循环。结束国有企业亏损的一种手段是，从重建产权关系入手，把国家对国有企业的直接经营变为对国有资产经营。国家将经营权完全下放给企业，政府仅作为所有权的代表对国有资产进行管理，并对国有企业的经营状况进行督查。这种新的外部监督制度的建立有利于企业内部管理的加强，有助于制止管理者公然侵犯国家财产的行为。在微观层次，改变国有企业管理干部的录用制度，采取市场化的方法，使企业家而不是官员来经营企业；同时建立符合市场要求的员工激励机制，把企业的利益与每一个员工的利益密切联系起来，强化职工监督干部的动机。新制度下国有企业的经营者承担着国有资产的保值和增值的责任，政府把企业的国有资产的状况作为考察企业干部的一项重要指标，这种产权制度有助于防止国家利益流失，增强国有资产的保值和增值的能力。结束国有企业亏损的另一种手段是进行企业改制，对于效益不好、扭亏为盈又无望的企业，通过破产、兼并、股份合作制、租赁、转让、出售等方式进行改造，结束结构性亏损。在新的产权机制下，按“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求，对国有企业实行改革。大中型企业实行规范的公司制，使之成为适应市场的法人实体和竞争主体；小企业则放手搞活，采取股份合作制、租赁、转让、出售等方式进行改造，使它们走向市场。
消除侵占国家财产的腐败现象 导致腐败现象不断的一个根本原因是政企不分、产权不清。政府作为国有资产的所有者与宏观经济调控者的双重身份直接介入企业的运营，在法制尚不健全、市场不够规范、国家控制力不足、社会监督软弱的条件下，政界与企业界的腐败得以泛滥。经过建立现代企业制度，实行政企分开，政府由直接管理企业变为间接控制企业。除了特殊行业，政府把其他行业的管理职能下放给行业协会而不再直接管理企业。这种改革，可以从制度上消除官员以权谋私的机会，大大减少腐败的几率。因此，明晰产权的企业改革对于制止企业干部的腐败是根本性的。明确资产所有者与代理人的关系，可以使企业干部以所有者的利益为行为准则、以企业的赢利为他们追求的个人目标，资产的保值和增值由此进入企业经营目标。一旦经营业绩对企业家们是至关重要的，就能够把他们以权谋私的动机减少到最小程度。在确立经营者责任的同时，完善对经营者的选聘、监督、考核和奖惩制度，建立适应中国实际的企业家职业利益的风险机制，体现重奖重罚和奖罚对称的原则，就可以驱使企业家以自己的才能作为谋生手段，而不再寄希望于以权谋私。
国有企业的反腐败还应从资产评估开始，通过清查国有企业的资产，对造成国有资产严重流失、企业严重亏损的国有企业领导人追究责任。在我国当前应建立一种“追索”机制，依法追究那些已经逃脱惩处的前国企干部的腐败行为。在前20年里我国关于企业管理、国有资产管理、个人收入、银行制度、住房制度等方面的法律不健全，一些官员和企业干部曾利用这些漏洞，或是巧妙地化公为私，或是公开地侵吞国家财产。如果在今天法律已经逐渐健全的时候仍不依法严加惩处这批人，不仅政府威信会受到怀疑，而且政府的合法化能力也会因而被削弱。更为严重的是，放纵过去应予以追究的贪污罪行会造成反面的示范作用，一些意志薄弱者会认为公家的便宜不占白不占，这样，腐败现象非但不能制止，而且将有可能进一步蔓延。
三、维护国家的权威与秩序
保护国家的政治利益应着手于维护政府权威、确保国家的合法性和重建社会秩序。
维护政府的权威 政府的权威首先体现为能够有效地管理国有资产。通过制止国有资产的流失，可以重塑政府的形象。在国有资产中，国有企业占有至关重要的地位。国有企业承担着上缴国家财政近70%、安排几千万工人就业的重任。国有企业又是我国社会主义制度中居主导地位的公有制经济的主要成分，国有企业能否搞好，绝不仅仅是个微观经济的效率问题。正如1996年5月江泽民在上海考察国有企业时指出的那样，“国有企业的改革和发展，是关系到整个国民经济发展的重大经济问题，也是关系到社会主义制度命运的重大政治问题。”只要政府推进的国有企业改革取得成功，就可以获得巨大的政治效益。
就业、医疗、住房、养老、子女教育等社会福利和保障问题均系于国有企业制度，国有企业的改革因而是我国社会转型中难度最大的一项工作。当今国有企业改革的大力推进，显示出政府解决改革中最困难问题的决心和能力，这不但将使国家的经济利益得到保障，而且把改革的利器直指群众最为关切的问题，群众对政府的信心由此而增强，政府的威信将随着国有企业改革以及与之相配套的改革的深入而上升。国有企业的亏损解决以后，企业活力增强，经济运行机制理顺，也会激发群众的发展积极性，增强民众对国家的认同感。
国有企业改革深入以后，实行政企分开，政府不再直接参与企业的管理，摆脱了沉重的商务性工作的政府可以集中精力进行宏观经济的管理，完成政府的社会管理职能。政府可以把精力和资金投向基础设施建设、文教卫生、环境保护和治安管理，为经济发展提供更好的条件。上述这些工作都是近年来政府“欠账”很多、群众反映强烈的社会问题，集中精力抓好这些工作，政府做了应该做的事情，政府形象将得到改善。尽管政府在规模上比以前小了，但在功能上比过去准确了，政府的威信反而由此得到提高。
转型时期我国维护政府权威的关键在于转变政府职能。计划体制下政府实行全能式统治，没有遇到众多个体蚕食国家财产这样的挑战，不必专门设计保护国家利益的政府职能。1978年以来，政府放松对经济和社会的控制，各种非国有经济成分迅速兴起，社会中的利益分化开始，分利集团逐渐形成，个人、集团、地方的利益都得到越来越多的发展。相比之下，国家的收益增长显得不成比例，社会整体利益的保护也没能在制度变迁中得到体现，国家利益的流失严重。因而，转变政府职能的一个方面就是把保护国家利益的任务体现在政府功能的设计中。从另一种意义上讲，一段时间里政府权威下降的原因也是政府职能的定位不准，该管的没有管，不该管的却抓住不放，结果是越抓越丧失威权。计划时代政府对资源的控制极严，虽然国家利益易于保护，但经济发展受阻，经济效益低下，政府的权威也因此而降低。改革开放以来，在迅速发展经济的同时，政府若及时提供足够的秩序供给，政府的威信就会因能够控制社会失范而得到提高。转变政府职能的另一个方面是政府退出直接经济领域，发展服务功能。在企业制度改革方面主要解决“社企不分”问题。国有企业原来承担着就业保障、医疗保健、养老、住房等社会职能，当企业效益不好、无力承担上述社会职能时，职工和家属的生活受到直接影响，他们因基本生活得不到保障而产生对政府的不满。针对这一问题，医疗保健制度、养老制度和失业保障制度的改革与国有企业的改革同步推进，把解决下岗职工的再就业问题交给政府和社会，把企业从沉重的社会负担中解脱出来，为企业创造良好的外部环境，这不仅可以消除国有企业亏损，而且可以消除社会不稳定因素，因而也是保护国家利益的一种措施。
确保国家的合法性 政府的合法性首先体现在国家与人民的关系之中。国家并不是一个抽象的实体，国家由人民所组成，国家的利益即人民的利益。我国的国有资产全部属于人民，其中有一部分是几十年计划经济体制下实行低消费高积累政策、长期实行低工资制度积累下来的，绝不应让它们白白地流失，更不能让它们流入私囊。因此，能否保护国家财产是对人民的感情问题，直接反映了一个政权的人民性，关系到政府是否与人民站在同一个立场上。
能否维护人民的利益是政府合法性的另一个标志。社会上一些人和一些掌握公共权力的干部，利用转轨时期法律和政策的漏洞，采取合法的或不合法的手段，损公肥私、化公为私，把人民创造的财富据为己有。他们利用改革为个人攫取财富，不仅扰乱了经济秩序，而且败坏了社会风气。出于利益上的一致，这些人已经形成分利集团，在行动中共谋，在利益上相互保护，公民个人已经无力单独制止他们侵占人民财产的行为。因此，必须由国家借助公共权威，强行制止这些“蠹虫”对国有资产的侵占。政府若采取有效措施遏制他们对国家财产的私有化行为，就会深得民心，政权的合法性由此得到加强。
政府的合法性与政府的统治效率也成正比。国家资产管理体制和企业制度实行改革以后，政府不再为维持无经济效益的企业支付“安定团结费”，而是把有限有资金用于扶植“朝阳”企业和企业的重组，国有资产的效率因此得以提高。尽管安排下岗职工，实行失业救济，建立新的医疗保险、养老保险制度以及其他福利制度的改革需要政府投入大笔资金，但它们是投向与国有企业改革相配套的社会改革的，随着政策的到位，其经济效益和社会效益都将显现。经过政府的努力使经济效益提高，政府能力会因此而增加，政权的合法性也会随之得到强化。
重建社会秩序 社会秩序在转型时期的一个重要含义是社会变革保持连续性。转型期间社会的变动剧烈，对稳定的需求特别强烈。这里的稳定体现为社会变化的连续性，即社会转型应该在一定的秩序下进行。在中国从计划体制向市场体制的转变中，随着国有经济结构的战略性调整，国有经济在规模和分布方面要有所收缩，调整的结果之一是一部分国有资产转为非国有资产。在这个过程中，发展的连续性表现为公共财产不应在体制转轨过程中流失。非国有化应该按照资产交易的规则和国家的相关政策进行，交易双方的互利不应以牺牲国家利益为代价，这是社会转型中的一种秩序。
转型期腐败滋生的原因是制度性的，一方面立法滞后，法律秩序供给不足；另一方面对法律的解释有很大的随意性，使法律的执行松弛。行政过程中公务员往往轻视规章制度和上级指示，只关心个人或小集团的利益；普通人则敢于采取违法或“准违法”的活动为自己谋利。由于政权“软化”，腐败得以蔓延。腐败现象的流行反过来又加重了社会秩序的紊乱，种种分利集团与政治权力结盟，利用自己的垄断地位，通过权钱交易获得非法利润。某些社会资源的管理者、国有企业的负责人等无视公共准则，与市场上的寻租者相互勾结，共同瓜分社会财富。社会“陷入软政权化和分利集团这两大交互作用的陷阱”[1]。因此，应从恢复秩序的高度整治腐败。整治腐败必须从打破分利集团的垄断和强化政府权威两个方面入手。转轨过程中一些分利集团已经形成，官商勾结、地方保护主义、以机会主义的态度对待中央的政策等等现象表明小集团利益对国家利益和整体利益的损害是经常的和严重的。为了制止集团勾结造成的政治权力的“体外循环”，必须打破分利集团对某些经济与政治活动的垄断，清除实现国家利益的障碍。在这个时刻尤其需要一个强大的中央政府和严肃的法制，通过中央政府恢复社会秩序，对贪污腐化、偷税漏税以及各种经济犯罪进行严厉打击；需要借助中央的权威强行打破小集团的关系网，恢复国家权威的完整性。反腐败的根本措施——干部制度的调整也必须从中央做起。只有建立起对干部的约束机制，才能从根本上遏制官员的腐败。
秩序危机从某种意义上讲也是一种道德危机。转型期道德成为稀缺品，原有的道德观念几乎在一夜之间全部失效，新的准则又无法一下子建立。面临道德建设的重任，政府必须组织力量发动对个人主义、小团体主义道义上的批判，消除那种对小集团的内部忠诚；还要大力开展道德宣传，建立符合整体利益的行为准则，理直气壮地保护国家利益。民众最大限度地参与是道德重建的基础，根治腐败现象需要以良好的社会风气作为根基。在加强反腐败力度的同时，只有通过意识形态的引导、道德伦理的规范、法纪的约束等，在全社会形成良好的社会风气，才能最终消除腐败滋生的社会基础。
社会转型期间需要一个有效的政府，以推动经济发展、保持社会稳定。面对国家利益脆弱这一“转型”现象，能够有效地保护国家的利益成为这个时期有效政府的一个重要标志。
收稿日期：2000-06-20
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