劳动关系和谐：构建和谐社会的重要基础（中），本文主要内容关键词为：劳动关系论文,构建和谐社会论文,和谐论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C973；F246 [文献标识码]A [文章编号]1006-0391（2007）06-0009-08
转型时期政府在劳资关系中的角色
文/李炳安 向淑青
和谐社会需要各种社会关系的和谐与稳定。劳资关系是最基本的社会关系，它的稳定和谐直接关系到和谐社会的建设。正如恩格斯指出，资本和劳动的关系，是我们现代全部社会体系所依以旋转的轴心。这迫切要求政府及时找准自身在劳资关系中的角色，对劳资关系实行政府干预。
国内有学者对海内外专家的研究成果作了系统的梳理，将政府在劳资关系中扮演着的角色概括为五种，简称为“五P”角色，即：第一，劳动者基本权利的保护者（Protector）；第二，集体谈判与雇员参与的促进者（Promoter）；第三，劳动争议的调停者（Peace-maker）；第四，就业保障与人力资源的规划者（Planner）；第五，公共部门的雇佣者（Public sector employer）。
从劳资关系发展的历史来看，政府的角色在不同经济发展时期也不一样。资本主义原始积累阶段，资产阶级为了巩固和发展资本主义生产关系，公开使用国家暴力颁布了一系列血腥恐怖的“劳工法规”，其行政职能在劳资关系上的表现就是政治统治职能的极端强化，用鞭打、烙印、酷刑等手段强迫劳工劳动，对劳工进行敲骨吸髓的压榨。自由资本主义时期受“夜警”理论的影响，政府在劳资关系上的角色是“守夜人”，反对对劳资关系进行干预，主张依靠市场这只“无形的手”来调节和引导劳资关系。进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，形成了干预主义的政府职能论，强调政府对劳资关系进行全面干预，以保证劳动市场秩序和劳动者的合法权利，并在收入及分配领域采取一系列福利措施。当代西方国家的行政职能在劳资关系上呈现出如下发展趋势：通过吸收工人参与管理，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系，即政治职能中保持社会稳定的调节职能趋于加强，政府的综合协调劳资关系职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
从国别来看，由于不同国家的历史背景和传统文化不同，其政府在劳资关系中扮演的角色亦有差别。执法问题上，美国突出的特点就是利用政府的力量，通过政府采购的方式，来影响和制约雇主的雇佣行为。德国通过劳动者的参与制，促进经济民主来达到对劳工权利的保障。欧盟及其成员国常将保障劳工权利的理念化作为开发与援助项目政策，如职业开发项目、生活援助项目等，通过社会化的方式来推动劳动法制的实现。
在中国，随着市场经济体制的逐步确立，行政化的劳资关系已为新型的市场化的劳资关系所取代，过去处于“主人翁”地位的劳动者开始以劳动力的所有者身份进入劳动力市场。但市场经济下的劳动者，在这特定的社会转换时期，尚未享有与资本权利相对应的权利，导致劳资关系矛盾凸显。政府应积极采取包括立法、执法、司法在内的各种措施来保障劳动者的各项权益以实现社会和谐稳定，应利用一切可利用的资源扩充就业渠道，改善劳动条件，防止劳动灾害。
具体来说，当前政府在劳资关系中应扮演如下九种角色：
一是劳工政策的制定者。政府依照法定的权限和程序制定劳动行政法规及规章以规范劳资关系，使劳资双方和各项劳动事务都有法可依，具体表现在对工资、工时、职业培训、保险福利、女职工和未成年人特殊保护和劳动者安全卫生等方面。政府以劳工政策为主要内容的行政立法及其他抽象行政行为对于完善我国的劳动法律体系是不可或缺的。
二是劳工权利的保护者。劳动者在劳资关系中相对于强大的用人单位或资方处于弱势地位，这往往会导致劳动者的合法利益得不到保护。作为社会公共利益保护者和社会公正代表者的政府有责任将劳资关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上，使广大劳动者都能够分享社会进步和经济发展的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。温家宝总理作为政府首脑亲自为农民工维权，得到了整个社会的称赞和认同，也推动了全国各地形成治理欠薪的社会合力。随着科学发展观统领经济社会发展全局，政府保障劳工权利的手段必将得到进一步加强。
三是劳工就业的促进者。社会稳定在很大程度上取决于良好的就业状态，也决定了政府在就业问题上负有重大责任。就业已不是个人的私事，要求政府依靠公共权力以积极作为的方式来促进、保障就业权的实现，并采取积极步骤推动市场由放任的“自由市场”（free market）向有控制的“社会市场”（social market）发展。建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率；完善经济结构，避免低劣性就业；维护劳动市场秩序，营造公平竞争的就业环境；促进残疾人员的职业康复，扶助特殊社会群体就业等已成为各国政府在就业促进中的重要责任。目前，就业促进法已经被列入2007年全国人大常委会的立法规划，为就业促进建立了长期有效、相对稳定的制度保障。
四是劳动法制的践行人。根据我国劳动法的规定，国家机关、事业组织、社会团体和劳动者以劳动合同形成的劳动关系，由劳动法来调整。因此，政府本身也是用人单位，使用着大量的劳动力。虽然作为劳动法的特别法——《国家公务员法》专门调整国家公务员的劳动关系，但劳动法仍然有着直接重大的影响。处于这个角色中的政府即是雇主，是劳资关系的一方当事人，作为法治的推行者，理应恪守现行劳动法律法规，自觉接受劳动法律规范的调整。
五是劳动安全的守护神。劳动者是人。为劳动者提供劳动安全保护是法治社会对政府的必然要求，也是政府维护社会稳定和发展的现实需要。代表劳动者利益的劳动权与代表雇主利益的产权构成了市场经济的现代企业的基本权利结构，由于流动性差的劳动力对流动性强的资本的依附性，使得用人单位的谈判能力相对于劳动者来说居于强势地位，导致“骄傲”的资本经常肆无忌惮地将劳动者视为获取利润的工具，视劳动者为非人、下人或物质，吞噬劳动者的各项权益。在这里，国家首先应当突出和保护的是劳动、劳动者，保护劳动者的生命安全和身体健康。因为，“劳动是生产的真正灵魂”。
六是人力资源的开发管理者。人力资源的开发是国家竞争优势的关键，也是实现再就业的重要一环。因此，人力资源的开发与管理又成为政府的一项突出职能，政府应该以挑战的眼光来回应这个问题。目前，我国企业迫切需要扩大企业规模，尽快形成和发展一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强、具有国际竞争力的大企业和企业集团。而这一切，全体社会成员整体素质的提高是前提，人才是关键。各级政府只有实现人力资源的有序开发、科学管理，才能避免低劣性就业的恶性循环，促进高质性就业，才能建立起我国的人力资源竞争优势，为社会发展和经济建设提供人才保证。
七是劳动基准实施的监督者。政府对劳动基准的实施进行监督和监察是国家公权介入、平衡和补救强弱主体内在矛盾而建立起来的一项法律制度，是为了保障劳动者而实施的强制性手段。因此，劳动与社会保障部的主要职责就是代表国家行使劳动的监督检查职权，对劳动基本标准组织实施和监督检查，并监督地方劳动和社会保障部门的监督工作。
八是劳动争议的调停者。劳动行政部门不仅行使自身的行政权，而且还享有一定的司法权。劳动行政司法行为是一种按照准司法程序建立起来的特殊具体行政行为，通过审理和裁处劳动争议或纠纷，以影响劳动者和用人单位之间的权利、义务关系，如劳动仲裁、调解行为等。劳动行政司法行为能够及时、便捷、专业化地解决纠纷，能有效防止矛盾激化，化解劳资矛盾，保持社会稳定，促进社会和谐。
九是劳资和谐的倡导人。构建和谐社会，就是要理顺、优化社会主义市场经济中的各种社会关系。劳资关系作为一种核心的社会关系，对政治、经济、文化所体现的社会关系具有直接的对应性影响。党和政府已充分认识构建和谐劳资关系对构建和谐社会的意义，根据时代的发展、社会的进步、改革的深化，以创新的理论推动劳动领域工作的创新、发展，并不断提出新的要求，以引领劳资关系的发展方向。在实践中正在努力建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系，不断增进生产者、经营者与劳动者的理解与合作，努力实现劳资关系双方共赢，形成共谋发展、共创美好生活的良好局面。
（作者：福建师范大学法学院教授）
关于我国现行劳动争议处理制度的思考
文/郑爱青
我国现行的劳动争议处理制度是根据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》建立的。争议处理程序可以概括为“一调一裁二审”：其中企业调解委员会的调解属于自愿程序，而劳动争议仲裁委员会的裁决才是当事人提起诉讼的必经程序。按照这样一个处理程序，一项劳动争议如果仅从仲裁开始，到二审结束，最少也要一年的时间。这一处理程序的冗长，加上该处理制度存在的其他弊病，使得劳动争议处理制度在上个世纪90年代末就开始频频遭到批评。近年全国人大常委会把劳动争议立法列入立法规划，更是引起社会各界对如何构建和完善这一制度的广泛关注，各种建议和观点也纷纷见诸报端。本文仅就其中主要争论问题略述管见，期待对正在进行的立法提供一些思路。
一、劳动争议及其处理制度的特性
劳动争议处理制度的完善应当根据其特点进行。劳动争议最根本的特点就在于其主体一方是劳动者。这一主体的特定性直接决定了劳动争议处理的重要性和特别之处。首先，劳动争议直接关系到劳动者基本生活的维持和工作权利的实现问题，由此牵连到其家庭的维持和稳定问题，因此，劳动争议是一个带有社会性的问题。其次，从总体上看，劳动者在劳动关系中处于弱者地位，但在劳动争议处理中劳动者不应被设计为弱者地位，即劳动争议处理更要体现社会公正。从这样的认识出发，我们认为劳动争议处理制度的设计应当首先满足快捷和公正的要求。
应当说，现行劳动争议处理制度在当初设计时也是遵循这些原则的，例如，建立劳动争议调解制度的目的就在于使劳动争议得到及时解决。再如，《劳动法》中“自劳动争议发生之日起60日内”提起仲裁的规定，就是为了让当事人尽快提出仲裁，早日解决纠纷。《劳动法》第87条规定也提出：解决劳动争议，应当根据合法公正、及时处理的原则。然而，由于各种原因，从劳动争议处理的实践看，快捷和公正原则没有得到很好的体现。无论从目前的整体制度上看，还是单从各个阶段程序看，都存在着诸多问题。此外，现行劳动争议处理制度的覆盖面仍然过窄，某些劳动方面的争议得不到法律救济，劳动者的合法权益无处伸张。
二、现行制度的主要问题
从制度总体上看，主要有以下问题：
首先，先仲裁再诉讼且裁审脱节的制度设立造成劳动争议处理程序的冗长，不利于劳动争议的及时解决，也不利于节约司法资源。一件劳动争议从仲裁开始，到诉讼的二审结束，最少也需要一年的时间。这对维护劳动者的切身利益极为不利。劳动诉讼期间法官对劳动案件进行重新审理，完全撇开劳动仲裁期间的事实认定和法律适用，造成对同一案件进行两次事实认定和法律适用的现象，是一种资源浪费。
其次，不合理的劳动争议仲裁时效和诉讼时效使劳动者的诉权得不到实现，公正无从谈起。多少被拖欠的劳动者工资受到这一时效的限制而无法从法律上追偿回来。2006年7月最高人民法院发布的“审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释”（法释[2006]6号）中对于“劳动争议发生之日”的解释和对于拖欠工资问题所作的特别规定，就是对于现行劳动仲裁时效不当的一种弥补。
最后，某些劳动争议没有纳入现行劳动争议处理机制中，使得劳动者的某些劳动权利的实现缺乏司法救济保障。例如，用人单位针对劳动者的处罚措施，除了作为最严重的处罚形式——解雇外，劳动者遭遇的如罚款、降职、降薪等其他处罚都没有司法救济途径。因为《企业劳动争议处理条例》规定的劳动仲裁受案范围不包括这些争议。在计划经济体制下，劳动者可以向单位的主管部门反映，要求解决，因为1982年的《企业奖惩条例》也是如此规定的。但是，实行市场经济后，很多单位都没有主管部门了，或者即使有的话，他们也不再如此管理劳动力了。因此，劳动者如何对单位作出的处罚措施提出异议并采取法律措施保护，就成为一个空白。
从单项程序看，目前制度中的各个程序也都存在不少问题。
首先，现行的企业劳动争议调解程序作用太小。从实践情况看，只有极少数规模较大的国有企业或公司内部设立的劳动争议调解委员会在劳动争议预防和处理上发挥重要的作用，其他企业内部或不存在调解委员会或形同虚设。而以各种形式出现的企业外的地区性、行业性调解组织则处理了大量劳动争议，在一定程度上缓解了该地区或行业内的劳资冲突。因此，劳动争议处理立法应当考虑从这些现实出发重新构建劳动争议调解制度。
其次，劳动争议仲裁制度缺乏人员保障和有效监督，使其作用受到限制。这一制度当初是按照三方性原则设计的，但是在实践中基本上变成了劳动行政部门一方主持的仲裁，企业团体和工会代表参与劳动争议仲裁没有保障。另外，劳动仲裁员的素质和数量也不能满足实际需要。加上劳动仲裁只是劳动诉讼的先行程序，劳动争议当事人还有诉讼程序可用，所以有些仲裁员并不追求裁决结果是否正确，一定程度上造成上诉率升高。
最后，劳动争议诉讼缺乏人员保障、缺乏劳动诉讼的特有规则。目前劳动争议案件由各级法院的民庭受理，虽然在一些大城市已有较为固定的处理劳动争议案件的民事法官，但是，从总体上看，仍然缺乏处理劳动争议的专门法官和专门法庭。另外，从诉讼规则上看，虽然最高人民法院2001年发布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第13条对某些劳动争议诉讼的举证规则作了例外规定（《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第13条“因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任。”），但还是不够充分，例如在双方当事人对某一事实存在争议的情况下，如果仍然适用民事诉讼的“谁主张谁举证”的规则，则仍然不利于保护处于弱势地位的劳动者。突出表现在，实践中，很多用人单位不把订立的劳动合同交给劳动者保存一份，到产生劳动纠纷时，劳动者无法拿出劳动合同证明自己的主张，而用人单位持有劳动合同很容易擅自变更合同内容，对劳动者极为不利。
三、对改造现行制度的思考
如何完善这一争议处理机制，我们认为，应当从我国国情出发，从解决实际问题的角度，遵循公正和快捷的原则，改造现有的制度。为此，从程序的设计上看，应当重构调解程序，强化调解的作用，使调解和仲裁两种途径都能并行地通向诉讼，同时，对劳动诉讼制度进行完善。
首先，应当确认调解仍然为一种自愿处理劳动争议的形式，从法律上确认多种调解组织的地位，强化和突出调解的作用。无论是企业内部或外部的劳动争议调解组织都应当得到法律的确认。企业内部的劳动争议调解组织应当仍由企业内部的劳资双方代表组成。企业外部的劳动争议调解组织目前各地做法不同，组成也不同，但是至少都包括了该地区的或行业的劳资政三方代表。这也是处理劳动争议的有效途径，应当得到法律的认可。虽然企业内部的调解组织是双方性的，而企业外部的调解组织是三方性的，但是调解的启动应当是基于双方当事人的共同意愿。
为了引导当事人自愿选择调解程序，应当确认以下两点。一是，对于调解成功达成调解书后一方当事人不履行劳动争议调解书的，对方当事人可以直接起诉到法院。这正是2006年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（二）中规定的内容。二是，规定经过调解不成的争议，当事人可以直接起诉到法院，即不必经过仲裁再到法院，这样可以缩短争议的处理程序。也就是对于没有选择调解的劳动争议，还应当规定先经过仲裁，再到法院。
其次，从裁审的关系上看，我们不赞成或裁或审的意见，因为，每个公民都享有争议得到独立司法机构审理的基本人权，或裁或审制剥夺了一部分劳动者的诉权。我们认为，仍然需要规定仲裁是诉讼的必经程序，但是要从两个方面进行改造。一是，应当把劳动争议仲裁委员会改造为真正三方性的机构，把仲裁庭的合法性和三方性结合起来，不符合三方性的仲裁庭规定为不具有合法性。通过加强三方性，提高仲裁的公正性，从一定程度上降低起诉率。二是，对于一些事实清楚、争议数额不大的劳动争议案件经过仲裁后又起诉到法院的，规定只实行一审终审制，从而缩短诉讼程序。
最后，应当逐步提高处理劳动争议案件法官的劳动法素养，随着条件的逐步成熟，应当在各级法院中单独成立社会庭，专门处理劳动人事案件和社会保障案件。随着劳动人事制度的不断改革和社会保障制度的逐步建立，人事争议案件和社会保险方面的案件正在增多，因此有必要建立一支熟悉劳动和社会保障法律的法官。未来的社会庭的法官可以借鉴国外的做法，由职业法官和非职业法官组成。吸收一定比例的企业和工会代表作为非职业法官，既可以使案件得到更公正的解决，也可以提高劳资团体的社会地位，有利于我国劳资社会伙伴关系的逐步形成。
此外，上述程序设计主要适用于劳动者个人与用人单位之间发生的劳动争议。对于集体劳动争议，即因集体谈判和集体合同而产生的争议（而不是劳动者人数众多的、诉求相同的争议），应当另外构建处理机制。其中因为履行集体合同的争议，可以规定直接起诉到法院，而对于集体谈判和订立集体合同产生的争议，规定通过县区级以上政府设立的单独的三方性调解委员会来处理较好。
（作者：中国人民大学法学院讲师）