对农地制度改革方案的比较分析，本文主要内容关键词为：农地论文,改革方案论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、各种农地制度改革方案的比较
关于中国农地制度的改革，理论界主要提出了三种方案：
其一是主张在保持现有的农村集体土地所有制不变前提下进一步完善家庭承包制。其中有人从制度变迁的角度，强调进一步完善土地承包制的方向是土地承包权物权化、长期化和市场化[1]。 有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，使其所有权主体具体化、人格化[2]。有学者认为， 我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制[3] 或永佃制[4]。还有部分学者主张实行土地股份合作制[5]。
其二是主张国家所有、农民永佃[6]。有的学者主张以二次承包为准， 把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有＋999年使用期改革方案[7]。
其三是主张实行农地私有，认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。[8] 有的学者通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。[9]
本文从农村土地产权制度的稳定性和流动性两个方面，探讨农村集体土地所有制及其各种改良版本，农地永佃制与农村土地私有制的经济效应，并且结合农地制度对现代化进程影响最大的两个方面，即农村人口城市化和农地的社会保障功能这两个问题展开分析。
1.从农地产权的稳定性来看
从理论上说，农地产权的不稳定性使农民对自己拥有的土地缺乏长期预期，农地对农民的价值较之完全的个人所有权而言降低了。在现有的土地制度下，农地对于农民来说是一项风险资产，在风险中性的假设下，其价值就是土地自身的现期价值乘以在未来被收回的概率（在当期估计的条件概率，并按照Bayes法则不断修正）。而在风险厌恶的假设下，其价值更小（因为要减去风险溢价），而风险厌恶在通常情况下是对农户的风险态度更为合理的假设。在这种条件下，农户肯定要减少对农地的投资，特别是中长期投资，因为中长期的投资更可能收不回来。如果这种状况的严重程度达到一定阀值，那么农业生产造成对农地的消耗使得农地的生产力下降不能得到补偿，土地的质量也会因此下降。由于土地质量下降，新的土地所有者更加不愿意为农地进行投资，这实际上形成了对农地掠夺性利用的恶性循环，也表明在某种程度上农地仍是公共产品，而农户的上述行为（投资不足）实际上正是与之相对应的搭便车行为。
姚洋（1998）的研究验证了我们的观点。他对浙江和江西499个农户的调查研究表明，耕地所有权稳定性对农民的农业投资（绿肥）行为有较大的影响：所有权的稳定性基本和农民在耕地上的投资成正比。但是耕地所有权的稳定性对耕地最终产出的影响却不是很大[10]。姚洋推测其原因是在目前技术条件下，投入土地的资本的产出效率并不是很高。
因此不难预见，随着农业生产技术的迅速提高，农村耕地所有权的长期稳定性对于耕地的产出效率将会有很大影响。从农地所有权稳定性的产出效率角度来讲，保证农民对自己所拥有的土地有长期的预期，对于农地生产力的提高有极其重要的意义。我们在考虑农村土地所有权选择的时候，不仅要权衡当前的成本与收益，还应该把未来的收益纳入考虑之中。
对个人来说，最具有长期稳定性的产权安排当然是土地完全归个人所有。从这个角度来说，个人所有的农地产权是最能够促进农地生产力的长期稳定提高的。但也有一种相反的观点[11] 认为，只要租赁的期限足够长，家庭承包经营和农地完全私有的效果是一样的。另一种观点[12] 则认为，农民本身并不会为自己的后代考虑太多，所以农地产权的长期稳定性对农民的生产经营决策并不具有实质的经济意义。
这里需要强调的是：超长时间的租赁（“永佃”）和完全的土地私有之间的区别在于，前者只是一个租赁合同，其产权在国家、集体和个人之间分割。这意味着土地的使用权只可以在承包期内有条件地转让，收益权是与集体分享的，而处置权在租赁合同中一般不可以转让。不可否认，有一些改良的租赁合同中也让渡了一部分处置权，但是在租赁合同中这必然伴随着较高的交易费用——土地的处置是不易监督的。另外，承租方不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，这就大大限制了农村金融在农业生产和农村经济中的作用。
而在完全的土地私有制下，产权的三个组成部分都集中在私人土地所有者手中。由于委托人是私人而非集体，其产权转让的交易成本要大大减少。不仅如此，由于作为私人财产的土地是可以抵押的，这就为农村各种生产型投资的融资提供了强有力的保障。
由此看来，“永佃”制的问题在于，在经济绩效一样的前提下，其产权交易成本很可能会高于农户个体所有制。因为租赁制度和完全的私人产权的区别在于，前者的产权交易关系中产权的三个基本要素——使用、收益、处置权——的转让是不完整的，让渡产权的一方（这里指国家）在签订合同之后还必须支付成本，对代理人（这里是租赁农地的农民）行使其租赁权利的行为进行监督，租赁的时间越长，监督的成本越高，并且，如果租赁的期限真如同某些观点所声明的一样长达999年[13]，那么在签订合同之前，出租者（国家）为了防范未来的不确定事件必定给自己保留重新签约的权力。其实农民也会如此，原因就在于如此长期限的租赁合同很难完备。如果在一个国家的农地市场存在如此大量的长期租赁合同本身就会带来大量的交易成本，在这种合同下的土地产权交易，同样也会遭遇很大的“摩擦力”，难以顺利地进行。
而认为农民不重视土地产权稳定性的观点似乎忽略了这一点：农地产权的长期稳定性对于（当代）农户的意义不仅在于后代的福利保障，同时也在于自己年老之后的福利保障。对于这一点，后面分析土地的产权性质对其社会保障功能的影响时有更详细的讨论。
2.从农地所有权的流动性来看
在家庭承包制条件下，每个家庭的土地边际产量是不同的。如果农户之间，特别是不同地区属于不同集体的农户之间可以自由租赁（或者转让）土地的话，那么边际产量较低的农户就有动力以一定的租金（或价格）（高于自己的边际收益）将农地出租（或转让），而边际产量较高的农户则有动机以低于自己农地的边际收益的租金（或价格）承租（购买）其他农户的农地。由于两种不同的农户的边际产量之间总有一个正的差额，那么在一个自由交易的市场上就存在一个可以被双方都接受的租金（价格），其价格取决于供求双方以相同边际生产力换算的土地面积。而当市场达到供求相等时，每一单位土地的边际生产力都相等了，说明资本和劳动在农地上的分配达到了帕雷托最优。相关的实证研究[14] 支持了这个结论，他们给出的证据表明：较为自由的土地使用权转让缩小了农户之间在劳动力和土地投资上的差异，进而“拉平”了他们之间的边际产量。
当然，这样的结果也可以通过劳动力和资本在不同农户之间的分配来达到。但是容易看出相对于资本市场和劳动力市场，土地市场的配置成本是最低的，因为它不存在前两个市场中复杂的资产定价、劳动合同的制订以及事后的监督问题。
但是目前中国土地产权的流动性是受到限制的：一方面，跨地区的土地使用权转移是不被允许的，这无疑大大缩小了土地租赁市场的规模；另一方面，由于家庭承包制所造成的土地产权的不稳定性，承租的期限、承租者愿意支付的租金都会相应地下降，这等于对土地租赁（随机）征税，同样造成土地市场的萎缩。
显然，要在目前的农地产权形态下赋予农民较高的土地使用权流动性是不可能的：一方面，如果通过赋予各个集体互相转让土地使用权，再通过各个集体内部的土地租赁市场进行配置，成本无疑是很高的；另一方面，农地产权缺乏长期稳定性的问题仍然没有得到解决，农地租赁市场也不可能健康发展。要实现农地使用权真正的自由转移，需要农户拥有土地的法定所有权。
有趣的是，反对者的观点还是出自对农地的社会保障功能考虑：如果农户拥有土地的法定所有权，那么通过所有权的转移就可能出现土地兼并，没有土地（或土地不足）的农户就会丧失“退休”之后的社会保障。对于这个问题，有两点值得我们注意：一方面，农地使用权和所有权的转移是农民的决策，是内生于农地私有之后的农村土地市场之中的。因此，至少从理论上来说，在产权最初界定较为合理的情况下，不会出现农民丧失社会保障的情况。另一个问题便是这个产权的最初界定问题。根据科斯定理，在存在市场摩擦的情况下产权的最初界定原则应该是最小化社会交易成本。这一原则同样适用于农地私有产权的界定，至于具体的实施方案，已经超出了本文的探讨范围（但不可否认这是农地私有化中最重要的问题）。
这里还需要提到Besley（1995）所指出的土地可交易性带来的另一种资源配置效应[15]，即交易收益，其具体内容是指土地的可交易性带来土地价值的增加，从而提高农民对土地投资的积极性。这实际上是赋予了土地流动性的功能。但这个收益其实并不存在（至少不显著），产生这种“交易收益”的真正原因是外在的新的生产机会和相应市场的出现。容易证明，在一个封闭的个体经济中，如果没有新的生产机会，可交易和不可交易的土地的价值其实是相等的。土地（特别是农地）的流动性功能至少在不远的将来完全不能和其他类型资产的流动性相比。
3.从农地产权对劳动力流动和城市化的影响来看
我们首先要回答的一个问题是：现有的制度到底是减缓还是加快了农村劳动力向城市转移的速度？在农村种地的农民的机会成本是进城务工的收入，如果进城务工的收入高于耕地的收入，那么农民就有进城务工的动机。但是同时需要考虑的还有进城务工的风险：农民掌握的城市劳动力市场的信息有限，进城务工的较高期望收入是有风险的，弄不好会连旅费都赔进去。如果进城“淘金”失败，倘若家里还有一块地，那还可以回家继续种地，在这里，耕地实际上起了失业保险的作用。可以看出，如果供农民支配的耕地太少，那么他并不太愿意去城里冒险，因为他可能输不起；同样地，如果供他支配的耕地太多，那么他也没有动机（或者说没有时间）去城里务工。这样说来，那些支配了中等面积土地的农民更愿意进城务工。而现有的土地集体所有制正是将土地进行了平均分配，每户所有的耕地面积基本可以维持每户的最低生存标准。这样说来，似乎不能否认现行的土地制度是鼓励农民工向城市流动的。
但需要进一步回答的问题是：这种劳动力的流动是否有效率？从前面的分析中我们知道，农地的转租受到农户产权缺乏长期稳定性的限制，很难大规模和长期开展。这造成了农村劳动力流向城市过程中的一系列问题：在不能跨地区转移土地所有权和长期租赁的条件下，农村土地的集体所有制是一种排斥外来农村劳动力的制度。原因是当地农民拥有土地的产权，外来劳动力很难通过正常的渠道获得当地的土地承包权，即使获得一定的土地租赁权，也有可能在没有任何保障的情况下被当地农民收回。因此，当前的土地制度，实际上是鼓励农村劳动力短期地、间歇性地流向城市，同时阻碍着各个农业地区之间劳动力的流动。由此会产生两个结果：第一是城市化的进程缓慢，大量的不固定劳动力在城市和乡村之间流动，这些人并不能真正成为城市人口。而仅仅通过发展小城镇来实现城市化是高成本的[16]。其次，是农业地区之间劳动力的配置不能达到最优，由于本地劳动力涌向城市，而需要补充农业劳动力的地区有可能受到土地制度的限制，没有足够的劳动力，甚至出现耕地荒置的情况[17]。
由此可见，现有土地制度下的农村劳动力流动是低效率的。那么，如果实施农村土地私有制，农村劳动力流动的效率会不会有所改善呢？从理论上看结论是显然的：首先，农地归农户所有之后，随着土地所有权的转让和集中，拥有中等土地规模的农户数量会减少，农户的土地拥有量有可能出现两极分化的趋势。在这个过程中，有的农户通过土地使用权的转让获得了进城长期居住的资金（主要用于购房，特别是城郊的商品房）。同时，一部分农业劳动力人口从农村转移到了城市，另一部分的农业劳动力人口从劳动力过剩的地方转移到农业劳动力不足的地方（同样通过土地使用权或者所有权的转移），整个劳动力资源的配置得到了优化。
需要指出的是，这里的农村剩余劳动力向城市转移，以及农地所有权或者使用权的转移，同样是在确立农地归农户私有之后由土地市场内生决定的，因此并不需要担心社会保障问题。当然，这是以完善的相关市场作为保证的，而我们认为市场的完善和产权的改革正是一个互相促进的过程。而城市对劳动力需求的数量和种类的变动是影响农村劳动力流向的关键因素，农地私有为这种流动提供了畅通的途径。
4.从农地的社会保障功能来看
这里具体探讨前面已有所涉及的农地的社会保障功能和农地所有权形式之间的关系。已有的文献所强调的农地社会保障功能主要有两种：失业保险和养老保险。毫无疑问，在农地集体所有制下，失业保险功能对于农村剩余劳动力向城市流动具有重要的保障意义。姚洋（1999）认为，这种农地的集体所有制结构对农村劳动力的失业保障作用是结构性的，具体说就是这种所有制维持了农户占有的土地面积的相对平均性，从而有利于农村劳动力大面积跨区流动[18]。但是他的论文没有明确指出为什么农地的私有制度不能达到同样的失业保险功能。
正如我们在前面提到的，在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民同样可以选择保有自己的土地，并且能够以更长的期限出租给其他的农户经营。这样农地不但没有失去失业保险的功能，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。然而更关键的问题在于，正如我们多次提到过的，在农地的私有产权确定以后，农民对其转让、出租等选择都是由整个土地市场内生决定的，这个市场与劳动力市场、资本市场会在长期构成一般均衡关系。因此，农地私有化作为长远的战略目标，是伴随着我国市场体系的不断成熟与完善而逐步实现的。
至于农地的养老保险功能，不言而喻，私人农地所有制将比集体所有制表现得更好。在家庭承包制度下，农民已不能期待国家或集体为自己丧失劳动能力以后的生活提供保障，而只有指望儿女的赡养或/和土地的租赁。但正如前面所提到的，没有完全的长期稳定的土地产权，农户很难在租赁市场上获得长期稳定的收益以足够支持自己丧失劳动能力后的生活；而儿女赡养老人的可能性是遗产继承的预期值的递增随机函数[19]。这就是说，如果没有对土地长期稳定的产权，在年老的时候获得儿女赡养的可能性也会减少。这里我们可以看出土地的社会保障功能也是同样应该纳入土地产权制度安排的考虑之中的，它为农民在丧失劳动能力之后提供了一个稳定的收入来源，也增加了子女赡养老人的概率。
5.结论
通过以上比较分析，农地私有似乎是有效解决三农问题，加快中国城市化进程从而保证基本现代化目标实现的一个必要前提。
二、需要进一步讨论的问题
以上我们从农地产权的稳定性、流动性、农村劳动力流动以及农地的社会保障功能的影响等方面，讨论了农地私有化的优越性，同时也回答了对农地私有的疑虑。这里还需要提到对农地私有的另外两种批评。
一种观点认为，农地私有会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力，造成社会不公平的增加和社会稳定问题。我们的看法是：第一，从现代化进程来看，我们的服务业发展离现代化的要求还有明显的差距，而这正是农民进城后从事的主要行业。实际上农民进城是创造了新的就业机会，而非抢占了城市职工的工作岗位。第二，这种观点代表了城市既得利益集团的观点，如果我们从以人为本、城乡统筹的科学发展观出发，从加快城市化进程的必要性和迫切性出发，就不难达成这样一种共识：即使城市的就业压力由于农村人口的进入而变大，在一定程度内也是可以接受的，甚至是有益的，因为它至少增加了劳动力市场的竞争。
另一种观点认为，农地私有会导致大量耕地流失，从而危及国家的粮食安全。其实，无论从经济理论还是历史的角度来看，这种担心都是多余的。农地私有和兼并并非必然导致耕地流失。土地所有权的转移和土地的兼并是一回事，而变更土地的用途是另一回事，后者是通过土地管理法来约束的。在历史上，农地私有的后果都是农业生产的集中和规模化。从经济理论的角度来看，只要存在农产品的需求，就不可能没有供给。而由于没有真正实施严格的保护耕地制度，即使在现有的农地制度下，中国耕地面积1996—2002年，年均净减少1027万亩，其中1998年减少391.5万亩，1999年减少694.9万亩，2000年减少1500万亩，2002年减少2529.3万亩，2003年则猛增到减少3400万亩！相反，实行农地私有，会大大提供城市建设用地征收或征用农地的成本，这在客观上会更加真实地反映出土地的稀缺性和农地的社会价值，反而有助于全社会节省使用土地，从而有助于保护耕地和确保国家的粮食安全。
需要再次强调的是，在我们的分析中暗含着一个重要论点：农地私有化和与之相关的各个市场——农村土地市场、农村劳动力市场、农产品市场和农村金融市场——的完善是一个统一的过程。只有在不断完善的市场机制下形成的各种一般均衡价格和内生于此体系的理性的经济决策才是有效的，三农问题也才能真正解决；而完善这些市场的一个大障碍就是农地产权不清晰所带来的大量交易成本。
进一步的研究至少要涉及以下两个方面：第一，用更严格的理论模型来精炼农地私有化绩效的经济模型；第二，加强对农地产权个人化程度与农村经济发展的对应关系的实证研究，特别是有关农地产权性质对农村劳动力市场以及农村金融市场影响的实证研究。
我们的政策建议是积极进行农地制度改革的试点，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋，探索不同的农地制度改革方案，取得成功经验后适时推广。
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